◎韓麗菊

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610065）

在“依法治檔”總方略指引下，檔案事業(yè)正在走向法制化的進程。在新時期，檔案行政執(zhí)法主體在行政執(zhí)法活動過程中做出的每一項具體行政行為，都應(yīng)當有具體的依據(jù),這種依據(jù)必須合乎法律的規(guī)定和原則精神。檔案行政執(zhí)法依據(jù)是檔案行政執(zhí)法過程的制度保障,梳理和確定檔案行政執(zhí)法依據(jù)是檔案行政執(zhí)法主體做出檔案行政執(zhí)法行為的前提。

一、問題的由來

對目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“檔案行政執(zhí)法依據(jù)”的觀點進行梳理,發(fā)現(xiàn)不同學(xué)者對檔案行政執(zhí)法依據(jù)有不同的認識和看法,歸納起來主要有以下幾種觀點。

姚岷認為法律、法規(guī)、規(guī)章或黨和國家有關(guān)檔案工作的政策以及其他規(guī)范性文件是檔案行政管理部門做出某一具體執(zhí)法行為時的執(zhí)法依據(jù)[1]；黃禹康認為,檔案行政執(zhí)法依據(jù)主要有6種，分別是《檔案法》、相關(guān)法律（主要包括《檔案法》以外的其他法律中涉及檔案及檔案工作的條款,以及檔案行政執(zhí)法過程中必須遵守的程序法）、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章以及規(guī)范性檔案行政文件[2]；還有一些作者認為檔案行政執(zhí)法依據(jù)除了以上所提出的觀點外，有關(guān)檔案方面的黨的決定、人大決議、司法解釋、國家行業(yè)標準，都應(yīng)成為檔案行政執(zhí)法依據(jù)[3]；劉子芳等人則認為,檔案行政執(zhí)法依據(jù)僅指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章,其他規(guī)范性文件、人大決議、決定、司法解釋、業(yè)務(wù)規(guī)范標準等,都不算是檔案行政執(zhí)法的依據(jù)[4]；馮慧玲教授認為檔案工作標準本質(zhì)上是一種“統(tǒng)一規(guī)定”,是各有關(guān)方面需要“共同遵守”的行為準則和依據(jù)[5]。

筆者認為，檔案法規(guī)是指國家制定的有關(guān)檔案收集、整理、保護、利用等各種活動的法律規(guī)范總稱。這里所指的檔案法規(guī)，主要指檔案法律、檔案行政法規(guī)、和檔案行政規(guī)章。

二、檔案工作標準與檔案法規(guī)的關(guān)系

我國已經(jīng)形成了檔案法規(guī)體系和檔案工作標準體系，兩種體系各不相同，且相互獨立存在，共同保障我國檔案事業(yè)向標準化和規(guī)范化方向發(fā)展。具體而言，檔案工作標準與檔案法規(guī)除了在定義上有區(qū)別，在產(chǎn)生基礎(chǔ)和目的、性質(zhì)、強制力、對象以及內(nèi)容等方面也有所不同。

從產(chǎn)生的基礎(chǔ)和目的看,科學(xué)、技術(shù)以及普遍性的檔案工作經(jīng)驗的綜合成果是檔案工作標準產(chǎn)生的基礎(chǔ),各方面協(xié)商一致為制定實施的前提，從而實現(xiàn)在一定范圍內(nèi)獲得最佳工作秩序的目的；而檔案法規(guī)則是由國家制定,以維護檔案管理的正常秩序為目的。

從強制力方面看,依據(jù)《中華人民共和國標準化法》的精神制定,檔案工作標準均為推薦性,由國家鼓勵、自愿采用；而檔案法規(guī)在法定范圍內(nèi)是強制執(zhí)行的行為規(guī)范。從主要對象和內(nèi)容看,檔案工作標準的主要對象與內(nèi)容側(cè)重于業(yè)務(wù)性、技術(shù)性強的領(lǐng)域,注重對操作性行為和技術(shù)性行為進行統(tǒng)一和規(guī)范,比較微觀、具體；檔案法規(guī)更側(cè)重于問題的原則性和基礎(chǔ)性,比較宏觀、廣泛[6]。

三、檔案工作標準與檔案法規(guī)的共同點

（一）都是各主體共同遵守的準則

檔案工作標準和檔案法規(guī)均由國家權(quán)威機關(guān)發(fā)布，是檔案事業(yè)建設(shè)中各主體需要共同遵守的行為準則。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是檔案工作標準的制定、審核以及批準等環(huán)節(jié)都有嚴格的規(guī)定；二是檔案工作標準本質(zhì)上是“統(tǒng)一規(guī)定”的,是有關(guān)方面需要“共同遵守”的行為準則和依據(jù),一旦選擇接受標準的約束，標準對檔案行政主體和行政相對人具有普遍的約束力；三是在特定領(lǐng)域如業(yè)務(wù)性、技術(shù)性領(lǐng)域的某些檔案行政執(zhí)法工作中，檔案工作標準更是諸多問題的解決之策和應(yīng)循之道[7]。

（二）具有內(nèi)在的一致性

雖然從內(nèi)容上看,檔案工作標準并非與檔案法規(guī)完全相同，但是二者在不同層次上具有一定的一致性[8]，主要分為完全一致性和有限一致性。完全一致性指檔案工作標準與檔案法規(guī)完全相同，在實際中這種情況很少。有限一致性在現(xiàn)實中比較常見，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是檔案法規(guī)的內(nèi)容與檔案工作標準的內(nèi)容基本保持一致，如《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局6號令)第二十一條的兜底條款規(guī)定該辦法未規(guī)定的事項,參照國家其他有關(guān)電子文件的標準和規(guī)定；第二,檔案工作標準遵循檔案法規(guī)的精神,或者直接成為檔案法規(guī)內(nèi)容的一部分，主要指檔案工作標準與檔案法規(guī)相互引用的情況，具體將在后文的二者關(guān)系模式分析中進行敘述[9]。

四、對二者的關(guān)系模式分析

（一）相互獨立模式

從宏觀方面來看,檔案法規(guī)和檔案工作標準各成體系,二者有比較清晰的界限,互不交叉,該模式大致有兩種:一是檔案工作標準和檔案法規(guī)都有自己獨立的體系,如《我國檔案法規(guī)體系方案》中并沒有提到將檔案工作標準列入檔案法規(guī)體系，檔案工作標準體系是由基礎(chǔ)標準和業(yè)務(wù)技術(shù)標準構(gòu)成的整體,其中未包含檔案法規(guī)；二是對于檔案業(yè)務(wù)性強、技術(shù)更新快的領(lǐng)域，一般性檔案法規(guī)無具體規(guī)定和描述,必須按照相應(yīng)的標準對具體行為予以規(guī)范，如《檔案館高壓細水霧滅火系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（DA/T45-2009）、《特殊和超大尺寸紙質(zhì)檔案數(shù)字圖像輸出到縮微膠片上的技術(shù)規(guī)范》（DA/T49-2009）等等涉及的都僅是相應(yīng)的技術(shù)內(nèi)容,由此必須通過相應(yīng)的技術(shù)標準對具體的技術(shù)操作進行規(guī)范描述和設(shè)計,從而在該領(lǐng)域形成統(tǒng)一的行為操作規(guī)范[10]。

（二）交叉適用模式

1.檔案工作法規(guī)中引用檔案工作標準

從微觀來看,在檔案具體工作實踐中，一些工作內(nèi)容會涉及比較具體的檔案工作,有較強的業(yè)務(wù)性和技術(shù)性，由于檔案法規(guī)實踐的局限性,往往存在檔案工作標準與檔案工作法規(guī)交叉引用的情況，主要表現(xiàn)在:

第一，檔案工作規(guī)章或其他規(guī)范性文件中的內(nèi)容直接引用檔案工作標準的一些具體條款,使得檔案工作標準成為檔案工作法規(guī)的一部分,從而使其和檔案工作法規(guī)一樣具有強制執(zhí)行力，《村級檔案管理辦法》（2018年1月1日起施行）就是很好的例子，《村級檔案管理辦法》第八條規(guī)定各類文件材料整理方法和歸檔時間均按照相應(yīng)的檔案工作標準的規(guī)定,也可以說,必須以執(zhí)行法規(guī)的名義執(zhí)行標準的規(guī)定[11]。就本條款而言，涉及的檔案工作標準實際上成為該法規(guī)內(nèi)容的一部分，執(zhí)行了標準的規(guī)定就是執(zhí)行了《村級檔案管理辦法》的規(guī)定。

第二，規(guī)定各主體的行為除了應(yīng)符合的檔案法規(guī)的規(guī)定外,還必須符合相應(yīng)的檔案工作標準的規(guī)定。現(xiàn)實檔案工作中這種做法也不少,如《機關(guān)檔案管理規(guī)定》（國家檔案局發(fā)布第13號令自2019年1月1日起施行）就在法規(guī)條款中多次引用檔案工作標準?！稒C關(guān)檔案管理規(guī)定》第十一條共兩款，其中第二款規(guī)定社會化服務(wù)應(yīng)當符合《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》(DA/T68)規(guī)定[12]。這樣既規(guī)定了檔案行為主體的特定行為應(yīng)當同時符合《機關(guān)檔案管理規(guī)定》，也規(guī)定了相關(guān)檔案工作標準中與之對應(yīng)的相關(guān)標準要求。

2.檔案工作標準中引用檔案法規(guī)

一種情況是檔案工作標準通過引用檔案法規(guī)的條款,使法規(guī)的某條款成為檔案工作標準條款的一部分。這種情況有:《照片檔案管理規(guī)范》（GB/T11821-2002）、《企業(yè)檔案工作規(guī)范》（DA/T42-2009）、《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》（DA/T32-2005）等,在這些檔案工作標準的規(guī)范性引用文件中明確指出相關(guān)法規(guī)文件的某些條款通過本標準的引用而成為標準的條款，其中《照片檔案管理規(guī)范》（GB/T11821-2002）中關(guān)于移交的規(guī)定是按照《中華人民共和國檔案法實施辦法》中的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，關(guān)于保管期限劃分的規(guī)定則是按照《國家檔案局關(guān)于機關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行[13]。

另一種情況是檔案工作標準中沒有具體引用檔案法規(guī)的某個條款或者具體內(nèi)容,而是將檔案法規(guī)整體作為制定檔案工作標準的材料來源即參考文獻,這樣其實是間接地引用了檔案法規(guī)的內(nèi)容。采用這種做法的標準如《電子檔案基本術(shù)語》（DA/T58-2014）、《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規(guī)范》（DA/T66-2017）等，其中《電子檔案基本術(shù)語》就將《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦2009年39號文）、《電子檔案移交與接收辦法》等法規(guī)作為參考文獻。

（三）隸屬模式

最常見的隸屬模式是檔案工作標準隸屬于檔案法規(guī),這種模式分為兩種情況:一種是檔案工作標準被列入檔案法規(guī)行列，指檔案行政執(zhí)法主體在劃分檔案行政執(zhí)法依據(jù)時,將檔案工作標準列入檔案法規(guī)之列，如我國省市級的一些檔案行政管理部門的門戶網(wǎng)站的普遍做法是將檔案工作標準列入政策法規(guī)板塊，這也在一定程度上說明，檔案工作標準隸屬于檔案法規(guī)的觀念依然存在；另一種是檔案工作標準作為檔案法規(guī)文件內(nèi)容的一部分存在，如四川省人民政府辦公廳發(fā)布的《四川省檔案工作規(guī)范化管理辦法》[14]，其主要內(nèi)容包括正文和附件，正文就是法規(guī)的條款，附件則是三個檔案地方工作標準，《四川省檔案工作規(guī)范化管理辦法》與三個標準是整體和部分的關(guān)系，即三個標準隸屬于《四川省檔案工作規(guī)范化管理辦法》。

五、思考與建議

（一）將檔案工作標準作為行政執(zhí)法的依據(jù)

雖然目前我國已經(jīng)建立了相對完整的檔案法規(guī)體系,覆蓋了檔案工作的各大領(lǐng)域和主要環(huán)節(jié)。但是，檔案工作標準與檔案法規(guī)有相通和互補之處，尤其隨著檔案管理中一些新問題的不斷出現(xiàn),相應(yīng)的法律規(guī)范還未觸及的情況下，已出臺的檔案工作標準在檔案行政執(zhí)法實際工作中發(fā)揮了執(zhí)法依據(jù)的作用。如國家檔案局發(fā)布實施的《企業(yè)檔案工作規(guī)范》《檔案外包服務(wù)工作規(guī)范》等檔案工作標準在相應(yīng)的檔案法規(guī)出臺之前，就是檔案行政執(zhí)法的主要依據(jù)。

（二）與其他標準協(xié)調(diào)一致

在確定檔案行政執(zhí)法依據(jù)時，我們應(yīng)該注意檔案工作標準、檔案法規(guī)與其他標準之間的協(xié)調(diào)一致。具體建議：一是有檔案法規(guī)的，優(yōu)先選擇檔案法規(guī)為檔案行政執(zhí)法的依據(jù)；二是有檔案法規(guī)，但是對某個領(lǐng)域檔案法規(guī)沒有詳細規(guī)定，而檔案工作標準做了比較詳細的規(guī)定時，則應(yīng)該以檔案法規(guī)為主要依據(jù)，檔案工作標準為補充依據(jù)；三是對于一些領(lǐng)域目前還沒有檔案法規(guī)，相關(guān)檔案工作標準已經(jīng)出臺的，則相關(guān)檔案工作標準為檔案行政執(zhí)法的主要依據(jù)；四是處理好檔案工作標準的上下級關(guān)系，下級檔案工作標準的規(guī)定應(yīng)嚴于上級標準的規(guī)定，同時存在國家標準和地方標準的，應(yīng)優(yōu)先考慮地方檔案工作標準作為檔案行政執(zhí)法依據(jù)。