李 慶，潘 星

(安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601)

十八屆五中全會(huì)指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”。2014—2016年連續(xù)三年“中央一號(hào)文件”反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，依法開展村民自治實(shí)踐，探索符合各地實(shí)際的村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”。在此背景下，基于農(nóng)村親緣、人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民小組為基礎(chǔ)而建立的村民理事會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。村民理事會(huì)是新時(shí)代探索符合農(nóng)村地區(qū)的新型自治組織體系，對(duì)激發(fā)農(nóng)村基層組織活力，提升農(nóng)村基層治理能力，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)有著重大意義。

一、村民理事會(huì)產(chǎn)生的原因

(一)內(nèi)在要求：傳統(tǒng)自治形式弊端日益凸顯

傳統(tǒng)的村民自治運(yùn)行至今，自治成分日漸甚微，行政色彩愈加濃厚，“行政村”逐漸取代“自然村”。在長期發(fā)展中，村委會(huì)對(duì)自身角色定位不準(zhǔn)確，把自己當(dāng)作鄉(xiāng)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，受政府控制強(qiáng)度過大，致使自治程度受限。正如徐勇認(rèn)為，中國的村民委員會(huì)組織既是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的群眾自治組織，具有自治性，同時(shí)也是國家對(duì)農(nóng)村實(shí)行公共管理的基層組織單位，具有“行政化”[1](P11-17)。

(二)現(xiàn)實(shí)需要：滿足村民日益多元化的需求

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，由于村委會(huì)人手不足，精力有限，難以滿足村民日益多元化的需求。村民理事會(huì)是村民基于共同利益而自發(fā)組成的新型自治組織，其成員由村民自行選舉和推薦產(chǎn)生，能夠反映村民的意愿，并調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)的積極性，進(jìn)而能夠有效彌補(bǔ)政府在農(nóng)村公共服務(wù)“失靈”的弊端，進(jìn)而能夠滿足村民日益多元化的需求。

二、村民理事會(huì)在現(xiàn)實(shí)中的職能

(一)整合群眾利益，調(diào)節(jié)村民矛盾

村民理事會(huì)的產(chǎn)生為解決農(nóng)民矛盾和糾紛提供了一條有效的渠道，并把解決群眾的利益糾紛作為自身工作重點(diǎn)。例如在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，很多農(nóng)民確權(quán)的土地面積多多少少都有所變化。確權(quán)后土地面積變大，村民自然很高興，可是確權(quán)后土地面積變小，村民就有了意見。針對(duì)這類事情，村民理事會(huì)在尊重歷史、尊重現(xiàn)狀、尊重民意的基礎(chǔ)上，通過民主協(xié)商來解決村民矛盾。如果通過民主協(xié)商解決不了的問題，再由上級(jí)政府和基層黨組織出面，依據(jù)政策和法律進(jìn)行協(xié)商，堅(jiān)持“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，把問題消化在基層。由此可見，村民理事會(huì)在調(diào)解村民矛盾方面發(fā)揮著不可替代的作用。

(二)收集村情民意，反映群眾需求

村民理事會(huì)不僅在村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、土地征用等大事方面為村民表達(dá)意見提供一條便利的渠道，而且還注重了解環(huán)境問題、孩子上學(xué)問題、看病難、看病貴以及道路閉塞等與村民生活息息相關(guān)的問題。村民理事會(huì)在了解相關(guān)信息后，及時(shí)與上級(jí)政府和基層黨組織進(jìn)行協(xié)商，尋求解決策略，為村民排憂解難。對(duì)于一些上級(jí)政府和基層黨組織無法提供的公共服務(wù)設(shè)施，村民理事會(huì)采取民主協(xié)商的方式，及時(shí)與村民溝通，引導(dǎo)村民集資，共同建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，滿足其需求。

(三)協(xié)調(diào)干群關(guān)系，調(diào)解干群矛盾

現(xiàn)實(shí)中，干群矛盾一直是農(nóng)村基層組織面臨的主要問題，而干群矛盾往往是由干部與群眾之間信任危機(jī)造成的。村民理事會(huì)的產(chǎn)生打破了干群之間長期不信任的僵局，對(duì)協(xié)調(diào)干群關(guān)系和調(diào)解干群矛盾起到了巨大的推動(dòng)作用。村民理事會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治性組織，它有別于村委會(huì)這種半行政化的自治組織，其成員乃是由村民民主選舉產(chǎn)生的，且村民理事會(huì)是村民小組之下的自治組織，能充分發(fā)揮利益相關(guān)、地域相近、文化相連的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)整合村民利益，反映群眾需求。村民理事會(huì)的重要職責(zé)就是協(xié)助并配合上級(jí)政府和基層黨組織的工作。因此，村民理事會(huì)就成為“聯(lián)系和溝通村民與村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的中介和橋梁”[2]。

(四)調(diào)動(dòng)村民參政熱情，推動(dòng)基層民主發(fā)展

在當(dāng)代中國，村委會(huì)雖被定義為基層群眾自治性的組織，但其行政色彩較濃厚，與村民自治也逐漸脫節(jié)。村民理事會(huì)是在農(nóng)村基層治理、公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，支持和促進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治事業(yè)，代表村民切身利益，協(xié)助上級(jí)政府和基層黨組織開展工作的自治性組織。在具體實(shí)施過程中，村民理事會(huì)堅(jiān)持“一事一議”的原則，實(shí)行直接民主，重大問題由村民集體決策，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，兼顧少數(shù)的原則，代表了村民的意志，使得村民的參政熱情有所提高。正如王中華所述：“村民理事會(huì)是來自于農(nóng)民又服務(wù)于農(nóng)民的新型自治組織，其代表了農(nóng)民群眾的意志和愿景，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，是農(nóng)民參與基層治理的有效途徑和渠道?！盵3]

(五)發(fā)揮內(nèi)源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)靈活治理

以村委會(huì)為依托的傳統(tǒng)村民自治組織之所以治理效果不佳，很大程度上是因?yàn)樯婕稗r(nóng)民需求的微觀層面，難以達(dá)成統(tǒng)一的意見，但村民理事會(huì)能夠有效彌補(bǔ)其弊端。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，村民理事會(huì)能夠引導(dǎo)農(nóng)村精英為村民服務(wù)，立足于特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，傳授經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；在鄉(xiāng)村治理方面，村民理事會(huì)繼承并發(fā)揚(yáng)互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，改變以往強(qiáng)制化、固定化、模式化的治理方式，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的靈活治理方式，進(jìn)而促進(jìn)村民參與農(nóng)村公共事務(wù)的熱情，提高農(nóng)村社會(huì)治理的效果。

三、村民理事會(huì)所面臨的困境

(一)人員老化，組織結(jié)構(gòu)不合理

隨著農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，村民理事會(huì)大多是由老黨員、老干部、老模范、老教師、老軍人等 “五老”人員組成，其成員年齡偏高，且文化水平較低，在工作中或多或少存在著精力跟不上、知識(shí)技能水平不足，難以應(yīng)付繁重的村務(wù)事務(wù)。另外，村民理事會(huì)為民間自治組織，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)往往不夠合理，缺乏系統(tǒng)性，而且組織內(nèi)部分工不明確，組織結(jié)構(gòu)較為渙散。

(二)機(jī)制缺失，組織運(yùn)行難度大

村民理事會(huì)是新時(shí)代社會(huì)變革的產(chǎn)物，處于發(fā)展初期，各種運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步建立健全。首先，村民理事會(huì)成員的民主政治思想需要進(jìn)一步加強(qiáng)。村民理事會(huì)雖然有章可依，但是由于“重人情，輕法治”的傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民心中根深蒂固，在思想認(rèn)識(shí)上難以從根本上改變，與新時(shí)代所推行的民主政治還有距離。其次，村民理事會(huì)工作機(jī)制需要進(jìn)一步規(guī)范化。村民理事會(huì)是基層民主自治的重要載體，此過程中必須堅(jiān)持在上級(jí)政府和基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有秩序地開展各項(xiàng)活動(dòng)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，村民理事會(huì)的運(yùn)行存在著工作范圍不明確、工作程序不規(guī)范、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等問題。第三，村民理事會(huì)缺乏持續(xù)運(yùn)行的保障機(jī)制。村民理事會(huì)作為一個(gè)民間自治組織，一般以項(xiàng)目為載體進(jìn)行運(yùn)行，因而組織缺乏長期規(guī)劃性，不利于組織健康可持續(xù)發(fā)展。另外，組織運(yùn)行的資金來源比較單一，并且組織成員往往都是無償奉獻(xiàn)，致使組織人員流動(dòng)性比較大，因而如何激勵(lì)村民理事會(huì)成員工作的積極性，也是組織運(yùn)行所面臨的困境之一。

(三)參政熱情低，組織缺乏內(nèi)驅(qū)力

村民理事會(huì)作為新型的民間自治組織，要想真正發(fā)揮其功能，必須充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性。現(xiàn)實(shí)生活中，村民參與基層民主自治的熱情不高，對(duì)利益無關(guān)的事物往往漠不關(guān)心。由于受大一統(tǒng)傳統(tǒng)文化的影響，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式和農(nóng)民價(jià)值觀念相對(duì)較為落后，新興思潮不能完全滲透至農(nóng)村，所以絕大多數(shù)村民缺乏作為新時(shí)代公民的主人翁意識(shí)和合作互動(dòng)的意識(shí)，政治參與和互動(dòng)的熱情極低，政治生活持冷漠態(tài)度甚至疏離政治。村民的參與度較低，導(dǎo)致村民理事會(huì)許多工作無法正常開展，村民理事會(huì)的健康發(fā)展受到阻滯。

四、村民理事會(huì)功能提升策略

(一)吸引人才，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

組織的健康發(fā)展，必須有充足的人力資源。但是，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力外流，致使村民理事會(huì)面臨人力資源的嚴(yán)重短缺，主要表現(xiàn)為數(shù)量和質(zhì)量上不足。針對(duì)這一問題：首先，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，吸引人才回流。一方面結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)等國家政策方針，加強(qiáng)宣傳力度，吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為美好家鄉(xiāng)建設(shè)做貢獻(xiàn)；另一方面因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐奈?，進(jìn)而促進(jìn)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)。這樣不僅能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為村民提供一份安穩(wěn)的工作，使其能長期扎根于農(nóng)村，也有助于村民理事會(huì)各項(xiàng)工作的正常開展。其次，凈化政治生態(tài)，吸納優(yōu)秀人才。由于受中國傳統(tǒng)文化的影響，宗族、家族觀念嚴(yán)重阻礙了基層民主政治推行，制約了村民理事會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)和功能的正常發(fā)揮。一方面通過發(fā)放宣傳手冊(cè)、擺放宣傳展板、懸掛橫幅等方式進(jìn)行法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)村民法律意識(shí)，提高村民依法維權(quán)的能力和法律素質(zhì)，引導(dǎo)居民依法辦事，促進(jìn)基層民主法治化進(jìn)程，進(jìn)而保證優(yōu)秀的人才能夠進(jìn)入村民理事會(huì)；另一方面通過規(guī)范程序、完善監(jiān)督體系等措施，防止家族、宗族勢(shì)力影響村民理事會(huì)推選過程，確保有意愿、有能力的年輕人進(jìn)入村民理事會(huì)。這樣既能通過組織的力量將個(gè)人能力更好地發(fā)揮出來，造福于村民，又能解決村民理事會(huì)成員年齡偏大、文化素質(zhì)不高的問題。

(二)健全機(jī)制，增強(qiáng)治理能力

制度建設(shè)是一個(gè)組織正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，村民理事會(huì)也不例外。針對(duì)村民理事會(huì)制度健全問題：首先，上級(jí)政府和基層黨組織要履行應(yīng)盡的責(zé)任。村民理事會(huì)是在上級(jí)政府和基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助開展村民活動(dòng)，幫助化解村民矛盾，因而上級(jí)政府和基層黨組織有責(zé)任和義務(wù)對(duì)村民理事會(huì)的工作給予指導(dǎo)，并結(jié)合實(shí)際情況，為村民理事會(huì)制定出科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村基層民主自治建設(shè)，確保村民理事會(huì)功能正常發(fā)揮。其次，村民理事會(huì)要充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。村民理事會(huì)在某程度上是一個(gè)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有自身一套完整的運(yùn)行機(jī)制。因此，村民理事會(huì)在上級(jí)政府和基層黨組織指導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際情況，通過制定理事會(huì)章程、人事制度、財(cái)務(wù)制度、考評(píng)制度、議事會(huì)議制度等一套運(yùn)行機(jī)制來明確工作范圍和工作程序，確保村民理事會(huì)各項(xiàng)工作正常運(yùn)行，進(jìn)而推進(jìn)基層民主化進(jìn)程。第三，村民理事會(huì)要努力建立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境。一方面，村民理事會(huì)要根據(jù)上級(jí)政府和基層黨組織的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際情況，制定工作規(guī)劃，挖掘社會(huì)資源，滿足村民長期發(fā)展的需要；另一方面建立長效激勵(lì)機(jī)制。通過“建立一套公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，把理事會(huì)工作納入整個(gè)新農(nóng)村建設(shè)考核評(píng)比體系中，讓村民與理事會(huì)之間、會(huì)員與會(huì)員之間展開評(píng)比競(jìng)賽，激發(fā)理事會(huì)會(huì)員的內(nèi)在動(dòng)力，評(píng)選出優(yōu)秀理事會(huì)及其成員，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)”[4]，樹立典型，營造一種良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，進(jìn)而促進(jìn)村民理事會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)多措并舉，激發(fā)參政熱情

村民參與民主自治熱情不高是農(nóng)村基層民主中遇到的普遍難題，也是村民理事會(huì)無法完全發(fā)揮作用的癥結(jié)所在。針對(duì)這一問題：首先，加強(qiáng)宣傳教育，轉(zhuǎn)變村民思想觀念。村民理事會(huì)應(yīng)根據(jù)上級(jí)政府和基層黨組織的要求，定期不定期對(duì)村民開展宣傳教育活動(dòng)，使其了解村民理事會(huì)的性質(zhì)、功能以及村民參與對(duì)于推動(dòng)基層民主自治發(fā)展的重要性，不斷提高村民的政治參與度。其次，注重項(xiàng)目設(shè)計(jì)，提升村民參與意愿。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)或活動(dòng)開展方面，以村民實(shí)際需求為基礎(chǔ)，多設(shè)計(jì)一些與村民切身利益相關(guān)的項(xiàng)目，進(jìn)而促進(jìn)村民對(duì)基層民主自治的關(guān)注度與參與度。第三，開展技能培訓(xùn)，提高村民的參與能力。在實(shí)際工作中，通過培訓(xùn)、集體討論等方式開展形式多樣的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)自信心，提升知識(shí)和技能水平，增強(qiáng)履職能力，進(jìn)而促進(jìn)村民積極參與基層民主自治的熱情。同時(shí)，通過整合各種社會(huì)資源，為村民參加基層民主自治進(jìn)行保駕護(hù)航。