◎ 文 《法人》特約撰稿 張志毅

公司在從事土地開發(fā)等商業(yè)運作時，一定程度上會受到行政管理等公權(quán)力因素所施加的影響。在此過程中可能也會涉及到行政協(xié)議難以履行、需要變更或解除等諸多現(xiàn)實問題。特別是新的行政訴訟法將行政協(xié)議納入到行政訴訟受案范圍之內(nèi)后，社會各界對于行政協(xié)議的關(guān)注度大幅提升。在行政訴訟法中，將上下級之間的層級監(jiān)督行為直接排除在受案范圍之內(nèi)，也就意味著上級行政機關(guān)針對行政協(xié)議的審核、批準行為，不是行政訴訟的受案范圍。那么相關(guān)的審核、批準行為是否屬于行政復議受理范圍，相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，故需要我們結(jié)合實際情況進一步厘清這一問題。

《行政復議實施條例》第十三條對具體行政行為經(jīng)過上級機關(guān)批準之后，如何確定行政復議的被申請人作出了明確規(guī)定。但是行政協(xié)議并非《行政復議實施條例》中所規(guī)定的“具體行政行為”，那么，對于行政協(xié)議的批準行為是否可以套用上述精神納入行政復議審查范圍？則是需要我們予以關(guān)注的重點問題。具體而言，目前行政復議法雖尚未明確規(guī)定上下級行政機關(guān)之間的層級監(jiān)督行為不在行政復議的受理范圍之內(nèi)，但是，2018年2月8日實施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第八項，明確規(guī)定了上下行政機關(guān)的層級監(jiān)督行為不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。這也就表明，對于行政協(xié)議的批準行為屬于上下級行政機關(guān)之間的層級監(jiān)督行為，是不屬于行政訴訟的受案范圍的。在層級監(jiān)督的問題上，行政訴訟與行政復議的原理是相通的。因此對于行政協(xié)議的批準行為，一般可以視為上下級行政機關(guān)之間的層級監(jiān)督，具有明顯的內(nèi)部性，不屬于行政復議的受案范圍。

基本案情

2009年12月25日，上海某公司與上海市閔行區(qū)規(guī)土局簽訂了《上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，取得吳涇鎮(zhèn)工-72號地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)，土地用途是工業(yè)，出讓金額是13200萬元，合同約定開竣工時間為2010年12月25日之前動工建設(shè)，并在2013年12月25日前竣工。2011年8月15日，該公司又與閔行區(qū)規(guī)土局簽訂了《補充出讓合同》，調(diào)整開工日期為2011年12月25日，竣工日期為2014年12月25日。

由于涉案土地在化工污染區(qū)，上海市在全市層面要進行規(guī)劃控制，故2011年9月2日上海市規(guī)土局下發(fā)滬規(guī)土資詳（2011）705號文，暫停了吳涇工業(yè)區(qū)及周邊地塊規(guī)劃和土地審批工作。截至目前該地塊仍無法繼續(xù)開發(fā)?？紤]到該地塊仍將長期處于規(guī)劃控制狀態(tài)，企業(yè)已不能按照出讓合同約定的土地使用條件如期進行開發(fā)建設(shè)，合同目的不能實現(xiàn)。經(jīng)報上海市閔行區(qū)人民政府批準，2015年10月21日，閔行區(qū)規(guī)土局向該公司作出《解除合同通知》，解除上述兩個合同。

其后的2015年10月27日，上海市閔行區(qū)人民政府向閔行區(qū)規(guī)土局發(fā)出《抄告單》，內(nèi)容是“閔行區(qū)規(guī)土局：你局關(guān)于某公司涉案地塊閑置土地處置方案的請示收悉，經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議審議通過，原則同意解除合同、收回涉案地塊土地使用權(quán)，由你局嚴格按照規(guī)范程序操作。后續(xù)補償事宜由你局會同區(qū)土地儲備中心予以落實?！?/p>

2015年12月8日，該公司向上海市政府提出行政復議申請，請求撤銷經(jīng)閔行區(qū)政府批準的《解除合同通知》。經(jīng)法院釋明后，該公司變更其復議請求為：“請求撤銷被申請人閔行區(qū)政府作出的同意閔行區(qū)規(guī)土局解除土地出讓合同、收回土地使用權(quán)的批準行為?！鄙虾Ｊ姓栽撆鷾市袨椴⑽窗l(fā)生對外法律效力，亦未對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而只是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部行為，閔行區(qū)政府作出的《抄告單》系批準行為不屬于行政復議受案范圍為由，作出駁回該公司復議申請的決定。該公司不服，又向人民法院提起訴訟，請求撤銷上述駁回復議申請決定。

資料圖片

裁判結(jié)果

上海市第三中級人民法院一審審理后認為，該公司的復議申請，明確指向閔行區(qū)政府作出的同意閔行規(guī)土局解除土地出讓合同、收回土地使用權(quán)的批準行為。就其性質(zhì)而言，該批準行為只是閔行區(qū)政府抄告閔行規(guī)土局，并抄送其他部門的內(nèi)部辦理意見，并不直接對外發(fā)生法律效力。

因此，上海市政府受理后經(jīng)審查認定，該公司申請行政復議的批準行為（抄告單）只是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部行為，并非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法定批準行為，不構(gòu)成《復議實施條例》第十三條規(guī)定的情形，該公司的申請不屬于行政復議的范圍，判決駁回該公司的訴訟請求。該案后經(jīng)過上海市高級人民法院二審，以及最高人民法院再審立案審查，均肯定了一審法院的處理結(jié)果。

評析意見

本案涉及到的是對于行政協(xié)議的批準行為是否屬于行政復議的受理范圍的問題。行政協(xié)議往往數(shù)額較大、涉及面較廣，在履行、解除過程中也會涉及到上級行政機關(guān)的權(quán)力行使。本案以上級機關(guān)對行政協(xié)議的批準行為屬于上下級之間的層級監(jiān)督關(guān)系為由排除在行政復議的受理范圍，對于未來的裁判具有一定的指引性作用。在此，筆者從以下三個方面，詳細論述：

首先，目前行政協(xié)議本身并非行政復議受理范圍。隨著新修改的行政訴訟法將行政協(xié)議納入到行政訴訟的受案范圍之后，如果行政協(xié)議的相對人對于行政機關(guān)不履行、未按約定履行或者單方變更、解除行政協(xié)議的行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但不能通過申請行政復議的方式來維護自身合法權(quán)益。

行政復議法第二條規(guī)定了只有在具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的情況下，行政機關(guān)才可以適用行政復議法的相關(guān)規(guī)定作出處理。但是，經(jīng)過行政協(xié)議相對人與行政機關(guān)協(xié)商一致所達成的行政協(xié)議，并非典型意義上的具體行政行為，故行政協(xié)議顯然不適用該條規(guī)定。

對此，國務(wù)院法制辦在《對〈交通運輸部關(guān)于政府特許經(jīng)營協(xié)議等引起的行政協(xié)議爭議是否屬于行政復議受案范圍的函〉的復函》（國法秘復函〔2017〕886號）中，明確了政府特許經(jīng)營協(xié)議等協(xié)議爭議，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規(guī)定的行政復議受理范圍。因此，就行政協(xié)議本身而言，目前并不屬于行政復議的受理范圍。

其次，如果有關(guān)行政協(xié)議的履行、解除等事宜經(jīng)過了上級行政機關(guān)的審核批準，該批準行為是否屬于行政復議受理范圍？就本案而言，答案是否定的。雖然在行政復議法中對該問題沒有作出明確性的規(guī)定，但我們可以參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第八項規(guī)定，“上級行政機關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機關(guān)作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責等行為”不屬于行政訴訟受案范圍。因為對于批準解除行政協(xié)議的行為，往往具有明顯的內(nèi)部性，不會對行政協(xié)議相對人的實體權(quán)益產(chǎn)生法律上的影響，以屬于層級監(jiān)督的行為為由排除在行政訴訟受案范圍具有合理性。同樣，在行政復議環(huán)節(jié)，基于行政協(xié)議本身不是復議范圍的背景，將此類批準行為視為層級監(jiān)督不納入行政復議受理范圍亦具有合理性。

就本案而言，涉案批準行為只是閔行區(qū)政府以抄告單形式向閔行規(guī)土局發(fā)出，并抄送其他部門的內(nèi)部辦理意見，并不直接對外發(fā)生法律效力。因此，上海市政府受理后經(jīng)審查認定，某公司申請行政復議的批準行為（抄告單），只是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部行為，并非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法定批準行為，不構(gòu)成《復議實施條例》第十三條規(guī)定的情形。因此，該公司的申請不屬于行政復議的范圍。

最后，需要說明的一點就是并非所有上下級行政機關(guān)之間的批準行為，皆不可復議或者不可訴訟?！稄妥h實施條例》第十三條規(guī)定了“下級機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準作出具體行政行為的，批準機關(guān)為被申請人?！痹撘?guī)定明確了具體行政行為在經(jīng)過上級機關(guān)批準之后，一旦發(fā)生行政復議的情形，該批準機關(guān)就要成為行政復議中的被申請人；而《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條規(guī)定了“當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告?！庇纱丝梢?，在一定的條件下，上下級行政機關(guān)之間的批準行為是可以復議或者訴訟的。一個重要的考慮因素就是，這種行為是否外化并對當事人的權(quán)利義務(wù)在法律上產(chǎn)生實際影響。

上述案例中，對于解除協(xié)議的批準形式，表現(xiàn)形式為閔行區(qū)政府給閔行規(guī)土局的抄告單，具有典型的內(nèi)部性。但如果是直接向某公司作出，那就不排除閔行區(qū)政府直接成為復議被申請人或者行政訴訟的被告的可能了。因為這種批準行為產(chǎn)生了外化效果。同時，就某公司的權(quán)利救濟的便捷性而言，直接以作為簽訂合同的一方主體和作出《解除合同通知》的主體的閔行區(qū)規(guī)土局作為被告提起行政訴訟，應(yīng)該更有利于其權(quán)利的保護。而其以上海市政府為復議被申請人提起行政復議，增大了行政成本和程序之累。