涂明輝

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

2018 年9 月3 日，中非合作論壇峰會在北京召開，峰會堅持2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會“加強政治關(guān)系，深化經(jīng)濟發(fā)展”為主要內(nèi)容的政治共識，繼承并發(fā)展峰會提出的“十大合作計劃”。[1]各國領(lǐng)導(dǎo)人在北京峰會上提出“八大行動”舉措，進一步規(guī)劃未來三年針對非洲工業(yè)化現(xiàn)代化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貿(mào)易投資便利化，能力建設(shè)和扶貧等領(lǐng)域的具體合作內(nèi)容?！鞍舜笮袆印弊鳛橹蟹怯押煤献鞯男聝?nèi)涵，對塑造中非合作伙伴關(guān)系具有重大戰(zhàn)略意義。中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系進一步發(fā)展既是中國對外睦鄰?fù)饨徽叩难由?，也借鑒了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐經(jīng)驗，將我國點面式合作如中國—東盟“10+3”、中國-歐盟、中國—東歐“16+1”等模式推向體系化建設(shè)。[2]中國積極推動中非經(jīng)貿(mào)合作，一方面豐富中國外交的理論內(nèi)涵，如以“義利相兼、以義為先”的合作原則為基礎(chǔ)的“新型義利觀”，以身份認同、文化交流為基礎(chǔ)的“中非命運共同體”體系建設(shè)。秉持實踐為先原則，落實好中非各類合作項目。2000年中非貿(mào)易額僅為104 億美元，2008 年首次突破千億美元大關(guān)。2017 年中非貿(mào)易總額為1697.5 億美元，比2016年增長13.80%，為近年來增長之最。[3]

“一帶一路”凸顯區(qū)域性公共產(chǎn)品功能，“一帶一路”國際合作與建設(shè)不僅針對“一帶一路”沿線國家，也是中國向非洲提供的一種全球性公共產(chǎn)品。本文從中非經(jīng)貿(mào)合作面臨的機遇和挑戰(zhàn)出發(fā)，研究“一帶一路”區(qū)域公共產(chǎn)品對中非合作意義。[4]

中國區(qū)域公共物品供給是對現(xiàn)有國際公共產(chǎn)品架構(gòu)的補充而不是對國際體系的挑戰(zhàn)與重構(gòu)。本著互惠共利、合作共贏的原則，中非制度化合作將以三大支柱機制作為切入點，以中非合作論壇為主要內(nèi)容對接“一帶一路”中非區(qū)域化合作，突出機制構(gòu)建的重要性。[5]

一、轉(zhuǎn)型對外援助機制，授人以漁

全球公共產(chǎn)品負面外部性的承受往往集中于貧困國家，這些國家同時也是對正面外部性需求最大，同時應(yīng)對負面外部性最差的國家。國際援助自20 世紀50 年代以來，以美國利用“馬歇爾計劃”振興西歐為開端，間接控制歐洲命脈后由此成為重要的發(fā)展干預(yù)措施。冷戰(zhàn)期間，美國和蘇聯(lián)利用援助作為實現(xiàn)意識形態(tài)產(chǎn)出的手段，并將獨立國家作為尋求全球霸權(quán)的重要戰(zhàn)略目標進行區(qū)分和拉攏。20 世紀80 年代后，中國對外援助出于經(jīng)濟和地緣利益的考量，忽視了意識形態(tài)輸出的特征。

進入21 世紀后，中國對非援助呈現(xiàn)機制化、透明化發(fā)展，這得益于非盟重組以及中非合作論壇機制的建立并在區(qū)域合作層面對接中國海外發(fā)展規(guī)劃，形成了以多邊合作為特征的區(qū)域合作模式。2000 年10 月中非合作論壇第一次會議通過《中非經(jīng)濟和社會發(fā)展合作綱領(lǐng)》，建立了貿(mào)易、投資、援助和債務(wù)減免合作框架。2011年，中國發(fā)表了第一個對外援助白皮書，標志著中國對外援助走向了公開化和透明化?！耙粠б宦贰背h將非洲納入重點區(qū)域并加大了對該地區(qū)的援助力度與機制建設(shè)。[6]在此基礎(chǔ)上，中國在2014年發(fā)表的對外援助白皮書中確立了“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”以及“不干涉受援國內(nèi)政”的基本原則。在對非援助內(nèi)容上，西方援助不僅無法針對非洲人力資本培養(yǎng)以及工業(yè)發(fā)展建設(shè)，還將非洲國家拖入債務(wù)陷阱，造成非洲原料市場和金融市場混亂。中國始終秉持授人以漁的原則，從人道主義出發(fā)，注重非洲國家基礎(chǔ)設(shè)施以及工業(yè)部門建設(shè)，著力培養(yǎng)非洲人力資本提升勞動力素質(zhì)水平。2000～2012 年，中國在50 個非洲國家進行了2546 項援助項目，援助金額共計830億美元。其中，中國在道路通信、工業(yè)建設(shè)以及社會公共基礎(chǔ)設(shè)施如醫(yī)院學(xué)校等領(lǐng)域投入最多，得益于“一帶一路”建設(shè)與合作。2012～2017年，中國平均每年對非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近120 億美元，形成融資、援助、合作多形式復(fù)合的援助機制。中非貿(mào)易也進入快速增長時期，與2015年相比，2018年增長額超過90%。

2015～2018年中非經(jīng)貿(mào)數(shù)據(jù)（百萬美元）

作為中國對非援助政策的平臺——中非合作論壇機制在對接“一帶一路”倡議合作中實現(xiàn)階段調(diào)整，形成以下特征：（1）中國對非援助政策注重規(guī)模性與效益型的統(tǒng)一；（2）中國對非援助政策強調(diào)互利共贏的原則；（3）中國對非援助政策邁向公開化和透明化發(fā)展。與此同時，中國對非洲的援助項目也逐步優(yōu)化，具體特點如下：（1）中國對非援助項目總體上呈現(xiàn)立體式；（2）中國對非援助項目以重點項目作為牽引；（3）中國對非援助項目以合作計劃式展開。

二、建立健全安全保障機制，防預(yù)結(jié)合

非洲安全問題大致由以下因素組成：（1）由選舉造成的階級矛盾；（2）極端主義擴散造成的恐怖襲擊；（3）民族與族群沖突；（4）貧困造成的海盜活動以及日用品短缺；（5）醫(yī)療條件低下造成的社會動亂。非洲各種社會矛盾交織的狀況決定了只有從癥結(jié)入手，對癥下藥建立安全保障機制才能從根源做到防預(yù)結(jié)合。

發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的前提。由貧困導(dǎo)致的社會資源缺乏是非洲傳染性疾病頻繁和海盜活動頻繁的主要原因。除加大人道主義援助力度與擴大基礎(chǔ)設(shè)施供給外，中國在脫貧方面的豐富經(jīng)驗可以通過制度化設(shè)計應(yīng)用于非洲國家，通過加強治國理政經(jīng)驗交流以及社會福利建設(shè)，加快培養(yǎng)非洲精英人才以調(diào)和社會矛盾是中非政治合作的重要議題。另外，針對極端主義擴散與民族矛盾沖突，中國應(yīng)當同國際社會以及聯(lián)合國一道，在相關(guān)政治議題上果斷處理，聯(lián)合“一帶一路”沿線國家，遏制中東極端主義擴散勢頭，積極介入由種族沖突引起的人道主義災(zāi)難，強化聯(lián)合國維和行動的作用。

在防務(wù)合作方面，中國通過軍事援助、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)、人員培訓(xùn)、裝備技術(shù)交流等方式加強非洲安全能力建設(shè)。以機制建設(shè)落實“北京行動計劃”，支持非洲集體安全機制建設(shè)。并在此基礎(chǔ)上，開展以下制度合作。首先，建立中非合作安全論壇，為中非加強和平與安全領(lǐng)域交流提供平臺；其次，建立與非洲國際刑警組織對話合作關(guān)系，深化治安與警務(wù)合作，共同打擊跨國犯罪，加強有關(guān)反恐與打擊跨國犯罪情報分享與行動協(xié)調(diào)；最后，完善“中非合作論壇——法律論壇”機制建設(shè)，深化司法合作與法制交流，加強中非反腐敗合作層次，就勞務(wù)方面建立中非聯(lián)合仲裁機制。

三、完善區(qū)域貨幣金融與自由貿(mào)易機制

非洲國家市場規(guī)模普遍偏小，通過運行良好的基礎(chǔ)設(shè)施加強跨境跨區(qū)域的連接，改變運輸成本高昂、電力短缺、通信設(shè)施落后等狀況，有助于提高生產(chǎn)和服務(wù)的效率，推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展。需要指出的是，非洲聯(lián)盟和非洲區(qū)域一體化組織職能重疊嚴重，加之地區(qū)糾紛和內(nèi)亂原因造成部分國家中長期戰(zhàn)略無法得以有效部署，領(lǐng)導(dǎo)人的短視行為則更助長了這種趨勢。近年來，隨著“一帶一路”合作趨于深層次化，基礎(chǔ)設(shè)施的拉動作用極大地激發(fā)了非洲經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，區(qū)域市場隨著基礎(chǔ)設(shè)施完善得以自發(fā)建立。

完善金融與貿(mào)易機制，首先應(yīng)從貨幣與債務(wù)入手。在貨幣層面，由于非洲國家貨幣信用普遍不高，主要以匯率盯住歐元由中非經(jīng)濟貨幣共同體為發(fā)行機構(gòu)的中非法郎和西非經(jīng)濟貨幣共同聯(lián)盟為發(fā)行機構(gòu)的西非法郎為主，還要盯住英鎊的舊英國殖民地如肯尼亞、烏干達等國使用的本國先令，以及南非的主要貨幣南非蘭特、埃及盯住美元的主要貨幣埃及鎊、安哥拉的主要貨幣寬扎、尼日利亞的主要貨幣奈拉等。非洲國家貨幣復(fù)雜且受到掛鉤貨幣影響波動較大，其主要原因還是在于與匯率掛鉤國的金融債務(wù)問題與貨幣發(fā)行權(quán)的問題。在此基礎(chǔ)上，如何通過貿(mào)易與金融加快人民幣國際化進程進而減少因匯率問題造成的損失，除了深化貿(mào)易和金融合作以外，應(yīng)加快我國金融對外開放步伐，深化我國國資銀行改革，拓寬國家對外融資貸款渠道業(yè)務(wù)，優(yōu)化銀行結(jié)構(gòu)，激發(fā)民營銀行投資活力，規(guī)范并完善債券市場發(fā)展。在債務(wù)層面，除了援助機制建設(shè)的無息貸款和低息貸款以外，主要通過幫助非洲國家培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)的精英人才并對非洲國家債務(wù)問題給予幫助性建議等方式進行完善。

除此之外，中非合作論壇北京峰會以“北京行動計劃”會議階段性成果為內(nèi)容，主要包括“八大行動”方案以及600億美元資金籃子并就貨幣金融、貿(mào)易體系建設(shè)作出重要規(guī)劃部署。中非經(jīng)貿(mào)合作主要通過貿(mào)、投、援、基四方面組成。其中作為中非經(jīng)濟合作的主要驅(qū)動力，不同于“輸血”式合作，貿(mào)易與投資具有“造血”式特點。具體表現(xiàn)如下：（1）目前600億美元的資金籃子主要包括設(shè)立發(fā)展金融專項資金和非洲進口貿(mào)易融資專項資金，旨在促進中國企業(yè)在非洲投資，從而引領(lǐng)投資和調(diào)整貿(mào)易平衡；（2）非洲歡迎深化“一帶一路”倡議，加強亞投行與絲綢之路基金等多邊金融機構(gòu)和非洲的合作；（3）加快人民幣國際化步伐。繼續(xù)加強本幣結(jié)算合作，擴大本幣在雙邊貿(mào)易和投資融資中的使用，支持非洲人民幣清算業(yè)務(wù)的發(fā)展。非洲地區(qū)公共產(chǎn)品低供給高需求的失衡狀態(tài)需要通過域外大國介入進行調(diào)整，這種介入通過與區(qū)域內(nèi)供給相互兼容或互補的方式提高該地區(qū)的公共物品供給能力，那么低供給高需求的域內(nèi)國在外力的幫助和支持下，就會加速向高供給高需求的形態(tài)演化的進程。

“一帶一路”凸顯政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣融通、民心相通“五通”主題，高層互通、政治互信是“五通”的奠基石。經(jīng)濟層面至政治層面的遞進，其本質(zhì)是雙方互信程度的加深，機制建設(shè)的核心在于信任建構(gòu)。近年來，中非高層互訪頻繁，增進了政治互信，為推動“一帶一路”建設(shè)各領(lǐng)域合作奠定了良好基礎(chǔ)。2015年中國政府與非洲聯(lián)盟簽署“三網(wǎng)一化”建設(shè)備忘錄，覆蓋非洲全境的公路、鐵路和基礎(chǔ)設(shè)施，著力改善非洲基礎(chǔ)設(shè)施。在提升東道國工業(yè)化方面，中國已在非洲五個國家建立了六個境外合作區(qū)，其中埃塞俄比亞的東方產(chǎn)業(yè)園為改善當?shù)鼐蜆I(yè)、提升產(chǎn)品出口等做出了積極貢獻。2017年在埃塞俄比亞舉行的第29 屆非盟首腦會議上多位與會的非盟高級官員都表示，要加強非洲發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”對接，“一帶一路”建設(shè)獲得了國際社會的共識，中非的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)日臻完善，“一帶一路”建設(shè)與合作與非洲的發(fā)展建設(shè)高度契合，運輸基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通將有助于推動非洲大陸內(nèi)部互聯(lián)互通。在“一帶一路”戰(zhàn)略倡議的框架下，以“路”為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷向非洲大陸延伸，助推非洲國家的工業(yè)化與區(qū)域一體化發(fā)展。

在中非合作積極作為，力求務(wù)實的整體氛圍中，如何將過剩產(chǎn)能通過區(qū)域公共產(chǎn)品供給的形式造福非洲國家是中非區(qū)域合作進程緊迫的任務(wù)。在“一帶一路”建設(shè)與合作作為區(qū)域公共產(chǎn)品輸出框架的基礎(chǔ)上，通過機制作用建立體系進而規(guī)范在操作層面的供給進程，這與全球治理亟須通過國際機制層面的創(chuàng)新進行表達的訴求不謀而合。中非通過政治議題進行制度化合作，賦予中非合作論壇以新的戰(zhàn)略內(nèi)涵進而全方位對接“一帶一路”戰(zhàn)略目標。通過制度化建設(shè)從頂層設(shè)計助力中國對非區(qū)域公共產(chǎn)品供給，進而與全球霸權(quán)體系公共產(chǎn)品形成互補性關(guān)系，降低區(qū)域內(nèi)搭便車行為，減緩公共物品私物化的趨勢，盡量消除由區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和政治發(fā)展衍生的負外部性對我國造成的影響，進而實現(xiàn)中非合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標。[7]

“一帶一路”的發(fā)展歷程，是從“中國倡議”發(fā)展到“國際公共產(chǎn)品”的歷程?！耙粠б宦贰睆?5個國家走向了全世界，已成為面向全球的戰(zhàn)略合作，“一帶一路”作為區(qū)域性國際公共產(chǎn)品將給廣大非洲地區(qū)帶來新的繁榮?！耙粠б宦贰敝鲝埑蓡T國家及相關(guān)的國際組織成員本著“共商、共建、共享”的原則開展各項國際事務(wù)及相關(guān)活動。[8]其體現(xiàn)出來的平等性、共享性、互惠性，本身就成為區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式。從公共產(chǎn)品供給機制來看，“一帶一路”建設(shè)和合作是廣大非洲地區(qū)國際公共產(chǎn)品供給構(gòu)架的有益補充和完善，有著獨特的優(yōu)勢，非洲各國經(jīng)濟發(fā)展及利益訴求存在較大的差異性，它便于相互間協(xié)調(diào)和監(jiān)督成本的減少，集體行動達成一致的可能性較大。非洲地區(qū)不存在特別強勢的國家，成本分攤能夠明顯降低區(qū)域性國際公共產(chǎn)品被某個國家“私有化”的風(fēng)險。[9]以發(fā)展中國家為代表的非洲地區(qū)蘊藏著巨大潛力，在美國霸權(quán)主義與保護主義盛行，歐洲政治危機加深自顧不暇之際，中國應(yīng)著眼發(fā)展中國家通過頂層設(shè)計就機制建設(shè)層面給予戰(zhàn)略性部署，構(gòu)建以區(qū)域公共物品理論為基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品供給體系，并以區(qū)域?qū)用娴臋C制建設(shè)為主要任務(wù)，通過消化過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。[10]