以教代會(huì)制度建設(shè)為核心推進(jìn)高校民主政治建設(shè)
2019-12-26 19:07:28李壯
文化創(chuàng)新比較研究 2019年6期
李 壯
（北京聯(lián)合大學(xué)，北京 100000）
教代會(huì)制度是在我國(guó)高校內(nèi)普遍實(shí)行的校內(nèi)民主制度，是我國(guó)民主制度在學(xué)校中功能上的延伸，是教職工維護(hù)自身權(quán)益的重要手段。由于決定教代會(huì)制度的教育部32號(hào)令僅僅是一部行政法規(guī)，無(wú)法賦予教代會(huì)強(qiáng)力的法律地位，教代會(huì)制度在實(shí)踐中往往受到各類(lèi)因素的影響而無(wú)法發(fā)揮預(yù)期的作用。因此，重新梳理教代會(huì)的功能，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，讓教代會(huì)更加貼近實(shí)際的發(fā)揮作用，是本文認(rèn)真思索和探討的問(wèn)題。
1 我國(guó)教代會(huì)制度的歷史發(fā)展及特色
1.1 我國(guó)高校民主制度的歷史發(fā)展
民國(guó)時(shí)期蔡元培就任北京大學(xué)校長(zhǎng)時(shí)，曾大力推行教授治校，在各學(xué)部（系）中設(shè)立教授會(huì)。北大最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和立章機(jī)構(gòu)為評(píng)議會(huì)，由教授選出并擔(dān)任評(píng)議員。這些舉措無(wú)疑受到新文化運(yùn)動(dòng)學(xué)習(xí)西方思潮的影響，在中國(guó)教育事業(yè)史上留下了深厚的印記。
建國(guó)后，由于各類(lèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，我國(guó)高校教代會(huì)制度起步較晚，1979年才參照企業(yè)職工代表大會(huì)制度，在部分高校進(jìn)行教代會(huì)制度試點(diǎn)。1985年1月教育部、全國(guó)教育工會(huì)頒布了《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》標(biāo)志著高校教代會(huì)制度正式確立。2011年，教育部第32號(hào)令《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)定）是規(guī)定學(xué)校教代會(huì)制度的最新文件。高校教代會(huì)制度也遵照32號(hào)令運(yùn)行。
1.2 目前我國(guó)高校教代會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制與特色
經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)高校教代會(huì)制度在模仿人民代表大會(huì)制度的過(guò)程中逐漸形成了相似的運(yùn)行機(jī)制。
在權(quán)力架構(gòu)上，教代會(huì)與校長(zhǎng)同樣向校黨委負(fù)責(zé)，但校長(zhǎng)仍然有向教代會(huì)做年度工作報(bào)告的傳統(tǒng)。教代會(huì)閉會(huì)期間由常設(shè)委員會(huì)（執(zhí)行委員會(huì)）代行教代會(huì)主要職能，這點(diǎn)同人代會(huì)制度相似。學(xué)校工會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)行教代會(huì)常務(wù)事宜，工會(huì)干部兼任著教代會(huì)各類(lèi)工作人員的角色。
在履行職權(quán)上，教代會(huì)行使的主要是建議權(quán)。代表可以向大會(huì)進(jìn)行提案，教代會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)根據(jù)大會(huì)交派的任務(wù)提交工作報(bào)告。雖然教代會(huì)也有審議校長(zhǎng)年度工作報(bào)告的傳統(tǒng)，但這種審議權(quán)并沒(méi)有在《規(guī)定》中有明確的內(nèi)容，只能視為建議權(quán)的一種派生形式，不等同于決定權(quán)。
在代表選舉上，我國(guó)高校教代會(huì)代表是通過(guò)普選形式從全體教職工中民主選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)的是本校人管本校事的原則，更是體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的理念在高校中延伸?！兑?guī)定》中要求“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，體現(xiàn)了對(duì)教師群體的重視。
2 我國(guó)高校教代會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制中存在重要問(wèn)題
2.1 代表履職效果制約了教代會(huì)民主功能的發(fā)揮
2.1.1 代表結(jié)構(gòu)上并未體現(xiàn)基層職工主體性地位
我國(guó)高校教代會(huì)制度的初衷是在基層單位中體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理念?；鶎咏搪毠ぷ鳛閿?shù)量最大的職工群體，理應(yīng)在代表結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)主體地位，但《規(guī)定》中對(duì)代表比例僅要求“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，沒(méi)有體現(xiàn)“教職工”這個(gè)大概念。這種理念的缺失，導(dǎo)致高校內(nèi)各基層單位選舉時(shí)習(xí)慣性地優(yōu)先考慮各單位領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任代表。由于高校中很多領(lǐng)導(dǎo)干部在履行行政工作同時(shí)也履行教學(xué)任務(wù)，具有教師身份和職稱(chēng)，“教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”的條款并沒(méi)有被違反。但以行政為主職的領(lǐng)導(dǎo)干部教師和教學(xué)一線(xiàn)的基層教師對(duì)教職工權(quán)益和校內(nèi)重大事項(xiàng)的思考往往有角度性的區(qū)別，現(xiàn)實(shí)中基層教職工代表的缺失，直接影響了基層職工意見(jiàn)的有效表達(dá)。
另外，由于高校聘任制度的改革，大量不具有事業(yè)編制的聘用制職工進(jìn)入到了各類(lèi)管理、教輔和后勤的基層崗位。由于長(zhǎng)期重視事業(yè)編制的慣性思維的影響，聘用制教職工在代表中往往沒(méi)有名額或是比例過(guò)低，加劇了缺乏基層教職工代表的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
2.1.2 代表履職缺乏能動(dòng)性
從工作環(huán)境上看，高校類(lèi)似于一個(gè)半封閉的小社會(huì)，人員構(gòu)成相對(duì)穩(wěn)定。校內(nèi)各個(gè)崗位的工作人員因工作協(xié)作關(guān)系而緊密的聯(lián)系在一起，又形成了與之適應(yīng)的人際關(guān)系，工作關(guān)系與人際關(guān)系交織在一起，構(gòu)成了復(fù)雜的人群生態(tài)環(huán)境。教代會(huì)代表從這種人際關(guān)系與工作關(guān)系的“交織”中選舉產(chǎn)生，往往很難同“交織”保持相應(yīng)的距離。教代會(huì)代表履職的動(dòng)機(jī)、行為和結(jié)果往往游走于工作關(guān)系與人際關(guān)系之間，卻擺脫不了二者交織下的桎梏。
在這種桎梏下，代表在表達(dá)意見(jiàn)時(shí)難免患得患失，謹(jǐn)小慎微，避免觸及高?，F(xiàn)實(shí)中的權(quán)力架構(gòu)和人際結(jié)構(gòu)。表決時(shí)隨大流，不敢表達(dá)自己的意見(jiàn)；提案重就輕，不肯觸及深層次的問(wèn)題。久而久之，這種“不敢”就變成了一種懶散，一些代表以隨意的理由不出席教代會(huì)，影響了法定開(kāi)會(huì)人數(shù)和表決人數(shù)；在學(xué)校需要教職工為學(xué)校重大決策獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì)時(shí)毫無(wú)作為，留給領(lǐng)導(dǎo)考慮解決。教代會(huì)保障教職工對(duì)學(xué)校民主管理的參與權(quán)也因此流失了。
2.2 提案質(zhì)量不高，處理缺乏力度
2.2.1 代表提案流于形式，缺乏對(duì)學(xué)校全局事項(xiàng)的關(guān)注
雖然教代會(huì)制度賦予代表自由提案的權(quán)利，但代表能動(dòng)性的缺失和對(duì)現(xiàn)實(shí)利益結(jié)構(gòu)的考量使得提案并沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)下的提案水平。有的提案朦朧不清，面對(duì)問(wèn)題不敢直達(dá)關(guān)鍵，也不能提出有操作性的建議。有的提案從系部小集體或者自身利益出發(fā)，不能聯(lián)系到學(xué)校工作大局，反而會(huì)破壞學(xué)校整體的政策規(guī)劃。有的提案僅是對(duì)學(xué)校已有政策或正在進(jìn)行政策改革的一種重復(fù)，頗有捧哏之嫌。還有更多的提案關(guān)注小賣(mài)部位置，開(kāi)水房供水時(shí)間，校園開(kāi)設(shè)側(cè)門(mén)等在歸責(zé)部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)就可以解決的小問(wèn)題，而回避對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的觸及。所有這些提案都反映出有些代表并沒(méi)有把自己擺在代表教職工參與和監(jiān)督學(xué)校大事的位置上，把提案當(dāng)作一種過(guò)程和形式而不是一種能動(dòng)的調(diào)研和創(chuàng)造。對(duì)基層失去了聯(lián)絡(luò)的動(dòng)力，對(duì)高層失去了建言的勇氣，對(duì)自己失去了職責(zé)的定位。
2.2.2 提案處理缺乏力度，未能形成有效的制度壓力
為了保證提案受到重視，各校習(xí)慣由黨委出面支持工會(huì)督辦提案，但即便如此，提案的辦理質(zhì)量仍有不盡人意之處。首先是提案的承辦部門(mén)往往不重視提案，往往直到下一次教代會(huì)開(kāi)會(huì)在即，才開(kāi)始忙著處理提案，急來(lái)抱佛腳的處理質(zhì)量可想而知。經(jīng)常還會(huì)出現(xiàn)承辦部門(mén)因擱置提案過(guò)久，丟失提案的情況，雖然可以麻煩代表重辦提案手續(xù)，但難免給代表帶來(lái)提案不受重視的惡劣影響。
其次，承辦部門(mén)對(duì)提案的處理習(xí)慣敷衍塞責(zé)。有時(shí)面對(duì)提案的書(shū)面答復(fù)僅僅是三兩句話(huà)即可，體現(xiàn)不出認(rèn)真處理的態(tài)度。有時(shí)書(shū)面功夫做的漂亮，實(shí)際工作卻沒(méi)有進(jìn)度，直到下一次教代會(huì)來(lái)臨，提案實(shí)際上還沒(méi)有處理妥善。
再次，教代會(huì)提案工作報(bào)告中內(nèi)容就簡(jiǎn)，僅匯報(bào)了提案處理的數(shù)據(jù)，卻沒(méi)有將提案的內(nèi)容和辦理進(jìn)度一一向全體代表匯報(bào)。這導(dǎo)致一個(gè)不合理的現(xiàn)象，即每個(gè)提案僅有提案代表和處理提案的工會(huì)及承辦部門(mén)知道處理結(jié)果，大會(huì)上的其他代表（包括提案的附議代表）都沒(méi)有程序上的機(jī)會(huì)得到由教代會(huì)正式頒布的處理結(jié)果。
2.2.3 二級(jí)教代會(huì)活力不足，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的職權(quán)
由于基層單位中，落實(shí)教代會(huì)工作的制度性壓力并沒(méi)有學(xué)校層面的強(qiáng)大，二級(jí)教代會(huì)在基層單位中往往處于被忽視的邊緣地帶。由于基層單位習(xí)慣上以落實(shí)學(xué)校方針政策為主，院系等教學(xué)單位更關(guān)心學(xué)科建設(shè)、科研工作等業(yè)務(wù)上的“硬”指標(biāo)，往往把二級(jí)教代會(huì)視為學(xué)校安排下來(lái)的工作任務(wù)，習(xí)慣于走程序了事，不愿意把內(nèi)部管理中的事項(xiàng)提交教代會(huì)代表討論，增加程序成本。
隨著高校工作的深化發(fā)展，各種非事業(yè)編工作崗位和各類(lèi)傳統(tǒng)教書(shū)育人之外的新工作都在迅速膨脹，帶來(lái)的各類(lèi)問(wèn)題與矛盾自然也層出不窮。這些問(wèn)題理應(yīng)通過(guò)二級(jí)教代會(huì)解決在萌芽之中，爆發(fā)之時(shí)，如果大量的問(wèn)題與矛盾都形成提案上交到校級(jí)教代會(huì)去協(xié)調(diào)處理，校級(jí)教代會(huì)將不堪重負(fù)。然而現(xiàn)實(shí)中，基層單位缺乏利用二級(jí)教代會(huì)主動(dòng)解決問(wèn)題，將矛盾扼殺在萌芽之初的積極性，基層職工也不寄望二級(jí)教代會(huì)能夠有效解決問(wèn)題或是替職工代言表達(dá)訴求。二級(jí)教代會(huì)缺乏有價(jià)值的提案，也無(wú)法成為基層矛盾的防波堤，完全淪為一種程序化的民主儀式。
2.2.4 各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)未有效開(kāi)展工作
按照《規(guī)定》要求，高校教代會(huì)可設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（或工作小組）以完成教職工代表大會(huì)交辦的有關(guān)任務(wù)。除了提案委員會(huì)執(zhí)行最基本的提案處理工作外，其它專(zhuān)門(mén)委員會(huì)往往涵蓋民主評(píng)議監(jiān)督、教學(xué)科研、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議、教職工福利等方面。其目的在于促進(jìn)高校教代會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化，群策群力形成專(zhuān)門(mén)智囊為學(xué)校民主管理和重大事項(xiàng)決策服務(wù)。
但現(xiàn)實(shí)中，教代會(huì)上往往僅有提案工作委員會(huì)匯報(bào)工作。其它專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要么根本沒(méi)有建制，僅設(shè)立一個(gè)民主監(jiān)督、教學(xué)科研都囊括的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)做應(yīng)景；要么處于閑置狀態(tài)，沒(méi)有承接大會(huì)布置的工作，也沒(méi)有主動(dòng)開(kāi)展工作，成為一個(gè)“紙上”委員會(huì)。事關(guān)學(xué)校大政方針和教職工切身利益的勞動(dòng)爭(zhēng)議、教學(xué)科研、工資福利等問(wèn)題游離在教代會(huì)機(jī)制之外，由職能機(jī)關(guān)處理。
3 完善教代會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制，煥發(fā)民主活力
3.1 完善代表結(jié)構(gòu)，提升代表履職能力
代表是教代會(huì)與全體教職工進(jìn)行連接的神經(jīng)元，代表的履職水平和能動(dòng)性直接影響著教職工參與學(xué)校民主管理的深度和能效。加強(qiáng)教代會(huì)建設(shè)，首先要加強(qiáng)代表隊(duì)伍建設(shè)。需要做好以下幾方面工作：
3.1.1 增加基層教職工代表比例
教代會(huì)要確?；鶎咏搪毠さ膮⑴c權(quán)和發(fā)言權(quán)，擴(kuò)大基層教職工代表比例。將非事業(yè)編教職工納入校內(nèi)各單位人數(shù)比例分配代表名額，教師與非教師基層教職工代表總數(shù)應(yīng)不低于代表總數(shù)的60%。具有領(lǐng)導(dǎo)干部和教師雙身份的代表應(yīng)不納入教師代表名額，如某單位人數(shù)較少，代表名額僅有1-2人，應(yīng)保證至少一人為非領(lǐng)導(dǎo)干部代表。
3.1.2 激發(fā)代表履職積極性
高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視教代會(huì)代表的地位和作用，依靠教代會(huì)機(jī)制聽(tīng)取教職工的建議和意見(jiàn)并相應(yīng)調(diào)整學(xué)校的制度和政策,讓代表感到所言有所行。教代會(huì)本身要重視程序的完備性和透明度，切實(shí)按照《規(guī)定》的要求將學(xué)校重大決策通過(guò)教代會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，提請(qǐng)代表審議，讓代表感受到代表職權(quán)的分量，進(jìn)而增強(qiáng)履職的使命感。
3.1.3 豐富代表培訓(xùn)工作，實(shí)行代表履職激勵(lì)機(jī)制
代表培訓(xùn)應(yīng)在進(jìn)行政治動(dòng)員的基礎(chǔ)上增加履職能力培訓(xùn)，建立定期培訓(xùn)制度，提升代表的政治素養(yǎng)和大局視野，激發(fā)代表履職的熱情和積極性。針對(duì)每年教代會(huì)的中心議題，在教代會(huì)召開(kāi)前對(duì)代表進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)，講解議題的背景、過(guò)程和解決議題的目的、意義，必要時(shí)組織代表學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)和國(guó)家法規(guī)和政策。
教代會(huì)應(yīng)對(duì)積極提案，到會(huì)率高，討論議題時(shí)認(rèn)真建言獻(xiàn)策的代表進(jìn)行鼓勵(lì)。每年評(píng)選履職態(tài)度積極、履職能力突出、履職成績(jī)顯著的代表給予榮譽(yù)表彰，在學(xué)校范圍內(nèi)形成一種重視代表、褒揚(yáng)代表的良好氛圍。
3.2 提高提案質(zhì)量，強(qiáng)化處理力度，增加提案工作透明度
3.2.1 深化調(diào)研，找準(zhǔn)重點(diǎn)，落實(shí)提案的可操作性
提案委員會(huì)應(yīng)細(xì)化教代會(huì)提案格式，規(guī)定提案必須具有調(diào)研、分析、定題、建議四方面內(nèi)容。如果提案格式不完整，表述不清晰，應(yīng)要求提案代表進(jìn)行補(bǔ)充，表意清晰后再進(jìn)行立案。對(duì)于提案內(nèi)容不清晰或只關(guān)心小部分人利益而不放眼全局的提案，提案委員會(huì)應(yīng)拒絕立案。
3.2.2 提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，強(qiáng)化提案處理力度
改革工作考核制度，把提案的落實(shí)情況作為承辦部門(mén)的考核點(diǎn)。提案是由代表聯(lián)名提出，在結(jié)案時(shí)應(yīng)征求所有附議代表意見(jiàn)，滿(mǎn)意人數(shù)過(guò)半方可結(jié)案，不能僅憑提案代表一人滿(mǎn)意來(lái)結(jié)案。承辦部門(mén)答復(fù)提案時(shí)要有詳細(xì)的解釋?zhuān)荒芙鉀Q的問(wèn)題要有清晰的進(jìn)展流程，從答復(fù)上體現(xiàn)承辦部門(mén)重視提案的誠(chéng)意，博得代表的理解和滿(mǎn)意。
3.2.3 實(shí)行提案公示制度，增加提案透明度
每年教代會(huì)結(jié)束后，將上一年提案辦理結(jié)果在校務(wù)公開(kāi)專(zhuān)欄上進(jìn)行公示，讓全校教職工了解提案的內(nèi)容和處理的進(jìn)度或結(jié)果。這樣做不僅有利于促進(jìn)校務(wù)公開(kāi)工作，增加提案工作的透明度，也可以形成強(qiáng)大的制度壓力，促使承辦部門(mén)認(rèn)真解決問(wèn)題，讓提案真正得到落實(shí)。
3.3 激發(fā)二級(jí)教代會(huì)活力，把基層問(wèn)題留在基層解決
基層單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)端正對(duì)二級(jí)教代會(huì)的態(tài)度，認(rèn)真履行二級(jí)教代會(huì)的各項(xiàng)程序，發(fā)揮二級(jí)教代會(huì)的職能；正視教職工的合理訴求，利用二級(jí)教代會(huì)機(jī)制給教職工一個(gè)合法表達(dá)訴求，化解矛盾的平臺(tái)，努力把疑惑釋解在陽(yáng)光之中，把矛盾化解在基層之內(nèi)，成為基層教職工矛盾的防波堤。同時(shí)，基層單位還可以利用二級(jí)教代會(huì)對(duì)提案進(jìn)行篩選，精選出有價(jià)值的提案，糾正不規(guī)范的提案，提高校級(jí)教代會(huì)整體提案的質(zhì)量。
3.4 發(fā)揮各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)活力，建設(shè)教代會(huì)智囊?guī)?/h3>
高校教代會(huì)應(yīng)根據(jù)本校民主管理工作中的最受關(guān)注的重大事項(xiàng)和本校教職工最關(guān)心的切身利益建立各教代會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，有的放矢地開(kāi)展工作。各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)不能坐等教代會(huì)安排任務(wù)，應(yīng)面對(duì)學(xué)校實(shí)際需求，積極與教職工溝通，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后主動(dòng)開(kāi)展工作，成為教代會(huì)提案制度外另一個(gè)聯(lián)系教職工的渠道。校內(nèi)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解，工資福利，愛(ài)心溫暖基金等事關(guān)職工切身利益的事項(xiàng)應(yīng)統(tǒng)一交由教代會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)解決。各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)在每年教代會(huì)大會(huì)上進(jìn)行工作匯報(bào)，一年來(lái)沒(méi)有從事任何工作的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)考慮裁撤或改選。高?？筛鶕?jù)實(shí)際情況為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)配備專(zhuān)職秘書(shū)，使各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與常設(shè)主席團(tuán)一樣，在教代會(huì)閉會(huì)期間也可以正常開(kāi)展工作。
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