雷 楊,王琳慧

(長安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，西安710064)

一、文化政策的歷史演變

新中國的文化政策經(jīng)歷了70年的變遷，這70年的政策變遷實(shí)際上就是文化治理和社會(huì)治理的變遷。社會(huì)治理是政府、企業(yè)、社會(huì)組織及相關(guān)機(jī)構(gòu)在平等的基礎(chǔ)上通過適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)社會(huì)事務(wù)和活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的過程；文化治理作為社會(huì)治理的重要組成部分，是“指權(quán)力擁有者在其權(quán)力運(yùn)作的空間內(nèi)，以文化政策為主要工具，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配，對(duì)社會(huì)活動(dòng)和政治活動(dòng)參與者的思想和行為施加影響，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的分配，維持統(tǒng)治，保持穩(wěn)定的過程”[1]。它不僅映射著社會(huì)治理的方向與手段，更是社會(huì)治理階段劃分的重要依據(jù)，而文化治理下位領(lǐng)域的文化政策是文化治理的工具，反映著文化治理模式的轉(zhuǎn)移和治理手段的提升，也是社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)的重要手段。簡言之，社會(huì)治理重心的轉(zhuǎn)變反映在文化治理的轉(zhuǎn)變上，文化政策則為文化治理轉(zhuǎn)變的外在標(biāo)志和體現(xiàn)。70年來我國的文化政策經(jīng)歷了革命導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向再到權(quán)利導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的對(duì)象也相應(yīng)地經(jīng)歷了從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，治理模式經(jīng)歷了從“領(lǐng)導(dǎo)型”治理到“管理型”治理再到“合作型”治理的變遷過程，二者均體現(xiàn)出很強(qiáng)的階段性特征。因此從社會(huì)治理的外化領(lǐng)域——文化政策入手，可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)我國文化治理以及社會(huì)治理的三次階段性轉(zhuǎn)變。

(一)國家領(lǐng)導(dǎo)，革命導(dǎo)向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之前的社會(huì)主義文化建設(shè)時(shí)期

這一時(shí)期主要是從新中國成立到改革開放初十年的變革。我國文化建設(shè)的內(nèi)容主要為國家領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義文化的建設(shè)與鞏固。

新中國成立之初，文化建設(shè)面臨一系列新的局面。一方面，新的國家政權(quán)剛剛建立，掃除了我國現(xiàn)代化建設(shè)的政治障礙，因此在穩(wěn)固新的政治制度的基礎(chǔ)上，繁榮經(jīng)濟(jì)、發(fā)展工業(yè)成為了當(dāng)時(shí)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主要任務(wù)。在新的局面下，文化主要服務(wù)于社會(huì)主義國家建設(shè)，以掃除舊文化，宣傳馬克思主義理論，凝聚群眾思想，鞏固國家政權(quán)和提升國民素質(zhì)，繁榮經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)服務(wù)為主要內(nèi)容。其中《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：“文化建設(shè)須以提升人民文化素養(yǎng)，培養(yǎng)國家建設(shè)人才，肅清一切舊的封建的、買辦的、法西斯主義的思想，以建設(shè)為人民服務(wù)的思想文化為主要任務(wù)?！盵2]25因此，在破除舊文化的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)主義文化建設(shè)，為建立社會(huì)主義國家制度保駕護(hù)航成為過渡時(shí)期文化建設(shè)的主旋律。 隨著社會(huì)主義國家制度的建立、完善以及第一個(gè)五年計(jì)劃的完成，社會(huì)主義改造在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了一定的成效，尤其在政治領(lǐng)域，“破”“立”的文化政策在思想領(lǐng)域牢牢樹立了馬克思主義的主流意識(shí)形態(tài)，為社會(huì)國家制度的建設(shè)提供了思想保障。政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“大環(huán)境”的轉(zhuǎn)變對(duì)于文化政策調(diào)整也起到了一定的促進(jìn)作用，文化領(lǐng)域迎來了短暫的春天，在1956年《關(guān)于知識(shí)分子問題的報(bào)告》中，知識(shí)分子被認(rèn)為是工人階級(jí)的一部分，地位得到認(rèn)可。對(duì)知識(shí)分子態(tài)度的轉(zhuǎn)變反映了黨的文化政策的轉(zhuǎn)變，毛澤東號(hào)召全黨積極學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)，團(tuán)結(jié)知識(shí)分子，發(fā)展科技，縮小與歐美在科技領(lǐng)域的差距[3]12。表現(xiàn)出了文化政策從發(fā)展社會(huì)主義文化向發(fā)展科技、藝術(shù)等文化本身領(lǐng)域的擴(kuò)展。然而1966年“文化大革命”的爆發(fā)使我國文化建設(shè)偏離了原有的正確方向，但是文化建設(shè)依然以為社會(huì)主義服務(wù)為宗旨。

具體而言，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之前的社會(huì)主義文化建設(shè)時(shí)期，文化政策是一種自上而下的“國家指令”的形式，更多表現(xiàn)為黨和政府的意志對(duì)社會(huì)活動(dòng)和政治活動(dòng)參與者思想的直接影響。在首次全國文代會(huì)中出臺(tái)的《在中華全國文學(xué)藝術(shù)工作者代表大會(huì)上的政治報(bào)告》中更是提到文化是黨和政府意愿的集中體現(xiàn)，文化受到政治的引導(dǎo)，與政治“合二為一”的特征明顯。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之前的文化建設(shè)的實(shí)踐中確立了一種“國家文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”[4]，即運(yùn)用非暴力手段直接矯正社會(huì)意識(shí)形態(tài)和文化意識(shí)的治理邏輯，文化政策既受國家權(quán)力的保護(hù)，又反映國家意志，受國家意志的影響。此時(shí)的“國家文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”是根據(jù)新中國成立初期復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所做出的正確決策，只有借助中央權(quán)威，規(guī)制文化主體的社會(huì)行為，才能破除落后腐朽文化，建立和鞏固先進(jìn)的社會(huì)主義文化。同時(shí)也是黨的革命理念的擴(kuò)展，一方面新中國成立初期的文化政策堅(jiān)持了“為人民謀福利”，例如“識(shí)字運(yùn)動(dòng)”的開展，大大提升了人民群眾的文化素質(zhì)。另一方面對(duì)舊文化的“破”與對(duì)新文化的“立”極大地凈化了人民群眾的文化環(huán)境，擴(kuò)大了人民群眾參與文化實(shí)踐的渠道。

但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)制度決定了文化政策僅具有建立和鞏固社會(huì)主義文化和反帝反封建的政治屬性，再加上“文化大革命”時(shí)期文化政策的左化使得這一階段的文化政策并沒有發(fā)揮出其經(jīng)濟(jì)屬性。1978年黨的十一屆三中全會(huì)順利召開，提出了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針理念，但此時(shí)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)還處于“試水”階段，且經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革并未擴(kuò)展至其他領(lǐng)域。1980年《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的題為《文藝為人民服務(wù)，為社會(huì)主義服務(wù)》的社論中提出“文化為社會(huì)主義服務(wù)”，可見文化政策的重心依然為國家政權(quán)的鞏固。

雖然這一時(shí)期文化建設(shè)依然以社會(huì)主義為重心，但進(jìn)入改革開放以后，國家開始注重文化其他領(lǐng)域的建設(shè)，例如1979年，“社會(huì)主義精神文明建設(shè)”的提出和1986年十二屆六中全會(huì)提出，社會(huì)主義精神文明是社會(huì)主義的關(guān)鍵特性，“四有”新人的培養(yǎng)、民族思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的提升是我國文化建設(shè)和思想建設(shè)的根本任務(wù)。[5]文化政策的制度性來源和政治性來源得到了擴(kuò)展，為隨后文化的經(jīng)濟(jì)空間的擴(kuò)展打下了堅(jiān)定基礎(chǔ)。

(二)經(jīng)濟(jì)管理，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革下的文化產(chǎn)業(yè)時(shí)期

這一時(shí)期主要是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革到21世紀(jì)初期“中國入世”以來的文化發(fā)展變化。文化發(fā)展的地位顯著提升，文化政策體系基本成型。

隨著改革開放的不斷深入以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，國家政權(quán)趨于穩(wěn)定，中國共產(chǎn)黨的角色開始從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，文化的經(jīng)濟(jì)屬性逐漸被發(fā)掘與關(guān)注。與前一階段“國家領(lǐng)導(dǎo)”的文化治理不同，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革也要求文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革。這一階段的文化治理不再只受政府單方面的領(lǐng)導(dǎo)，國家不再是社會(huì)治理的唯一主體，政府將部分文化職能下放給了文化市場(chǎng)中的企業(yè)以及部分經(jīng)濟(jì)組織，并使其成長和壯大，并參與到文化治理中。治理主體的擴(kuò)大帶來了治理模式從政府單一領(lǐng)導(dǎo)到政府、市場(chǎng)二元管理的轉(zhuǎn)變，治理的對(duì)象也轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。尤其是在文化治理領(lǐng)域，市場(chǎng)化特征開始顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在這一時(shí)期文化政策的重心向文化產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)移。1992年，黨的十四大報(bào)告中明確提出要“完善文化經(jīng)濟(jì)政策”，同年又提出“文化產(chǎn)業(yè)”的概念。標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)政策開始逐步成為文化政策的核心。如果說此前的文化政策是鞏固國家政權(quán)的“保持器”，那么這一階段的文化政策則是推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“驅(qū)動(dòng)器”。

該階段的文化政策向市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，政策空間也擴(kuò)展到了文化產(chǎn)業(yè)政策。1998年，政府職能部門設(shè)置了“文化產(chǎn)業(yè)司”，并且在政府工作報(bào)告中創(chuàng)新性地提出了“文化產(chǎn)業(yè)”以及“文化產(chǎn)業(yè)政策”的概念，標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)政策成為了我國文化政策的新空間。2002年，黨的十六大報(bào)告將“文化產(chǎn)業(yè)”的概念予以明確化，并提出“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，支持發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)”[6]的目標(biāo)，將文化產(chǎn)業(yè)政策提高到了國家綜合文化國力的戰(zhàn)略高度。2005 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化文化體制的若干意見》，釋放出了全面改革的信號(hào)，標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)已被納入國民經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)劃之中，成為文化發(fā)展的重要戰(zhàn)略路線。自此，文化政策的空間從文化領(lǐng)域擴(kuò)展到了經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，文化產(chǎn)業(yè)政策體系初步成型。

(三)文化治理，合作導(dǎo)向：新時(shí)代下的文化治理時(shí)期

近十年來的文化政策迅猛發(fā)展，并對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)及各個(gè)領(lǐng)域的繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)。

2011年10月，中國共產(chǎn)黨的十七屆六中全會(huì)上通過了《關(guān)于進(jìn)一步深化改革推進(jìn)社會(huì)主義文化建設(shè)大發(fā)展大繁榮若干問題的決議》，“建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國”的文化理想和奮斗目標(biāo)從此被正式提出。這是當(dāng)代中國社會(huì)主義文化政策發(fā)展史上第一次提出的遠(yuǎn)大理想和目標(biāo)，中國當(dāng)代文化發(fā)展從此開辟了一個(gè)嶄新的空間。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)在全面深化改革的決定中提出了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而“推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化”無疑是其題中之義[7]。這是我國近年來文化政策發(fā)展史上的又一重大事件，標(biāo)志著文化治理作為文化政策發(fā)展的新階段，正式登上文化發(fā)展的歷史舞臺(tái)。

目前，中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長迫使社會(huì)治理需要更多的主體參與進(jìn)來。中國共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，越來越重視其他社會(huì)主體的文化參與。社會(huì)治理的模式也由此前國家領(lǐng)導(dǎo)的一元治理模式到政府、市場(chǎng)二元主體的管理并且向政府、市場(chǎng)、民間組織的多中心合作治理模式邁進(jìn)。在這個(gè)過程中，政府和市場(chǎng)雖然仍然占據(jù)較大的話語權(quán)，但是一些民間社會(huì)組織也有更多機(jī)會(huì)參與到政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督的過程中，這些民間社會(huì)組織大多代表了公民權(quán)利、反映公民心聲，極大地促進(jìn)了文化政策中公民權(quán)利話語的實(shí)現(xiàn)。尤其是隨著“公民權(quán)益理論”的興起，“文化權(quán)利”越來越成為我國文化政策發(fā)展的終極目標(biāo)，也成為新時(shí)代文化治理的重要價(jià)值導(dǎo)向。[8]

新時(shí)代以來，全面深化改革不斷推進(jìn)，文化體制改革作為其中重要一環(huán)取得了重大進(jìn)展，其中保障人民的文化權(quán)利毫無疑問是文化體制的改革核心。

二、我國文化政策演進(jìn)動(dòng)力分析

(一)內(nèi)部動(dòng)力

1.文化體制的改革

文化體制作為文化政策的上位領(lǐng)域，它的改革勢(shì)必影響著文化政策的演進(jìn)，我國文化體制改革自新中國成立以來共經(jīng)歷三次較大改革。第一次改革，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)為黨的十一屆三中全會(huì)的召開，主要內(nèi)容是將“社會(huì)主義文化建設(shè)”的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的導(dǎo)向，將文化建設(shè)與發(fā)展交付給市場(chǎng)進(jìn)行檢驗(yàn)和驅(qū)動(dòng)，改革結(jié)果是文化的經(jīng)濟(jì)屬性被充分地挖掘和利用。第二次改革，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)為黨的十五屆五中全會(huì)的召開，第一次在中央正式文件中使用了“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念，提出了完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)文化市場(chǎng)建設(shè)和管理，推動(dòng)有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務(wù)和要求。[9]在一定程度上說明文化在國家建設(shè)發(fā)展中不僅僅只充當(dāng)工具或者輔助性的“角色”，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是國家建設(shè)過程中提出的獨(dú)立且重要的新舉措。改革的結(jié)果是國家開始有意識(shí)地應(yīng)用“產(chǎn)業(yè)政策”推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，標(biāo)志著我國對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)及其地位的認(rèn)可。第三次改革，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)為黨的十六大的召開，會(huì)議文件中再次明確了“文化產(chǎn)業(yè)”的概念，并將文化細(xì)分為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，并于全國各省市及文化宣傳單位啟動(dòng)了文化改革試點(diǎn)工作[10]。2006年1月國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》中明確指出繁榮和發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化具有全局性、戰(zhàn)略性地位和作用。[11]改革的目標(biāo)是以發(fā)展為主題，以改革為動(dòng)力，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，形成科學(xué)有效的宏觀文化管理體制、富有效率的文化生產(chǎn)和服務(wù)的微觀運(yùn)行機(jī)制、以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局和統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭、有序的現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系。

2.政策話語的變遷

政策話語，是指“一個(gè)國家表達(dá)自己意識(shí)形態(tài)主張的話語體系和話語方式”[12]?？梢钥闯觯咴捳Z變遷的背后是一個(gè)國家意識(shí)形態(tài)的變化，馬克思認(rèn)為“意識(shí)形態(tài)是以思想形式表現(xiàn)出來的占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系”[13]98。意識(shí)形態(tài)與政策話語是“表”與“里”的關(guān)系，意識(shí)形態(tài)決定著政策話語，政策話語反映了一定時(shí)期的意識(shí)形態(tài)。因此，文化政策話語就是國家在文化領(lǐng)域表達(dá)自己意識(shí)形態(tài)主張的話語方式。意識(shí)形態(tài)因素對(duì)文化政策的推動(dòng)外化在文化政策話語的變遷上。

文化政策話語可分為國家話語、市場(chǎng)話語和公民話語。國家話語表現(xiàn)為政府利用文化政策作為其意識(shí)形態(tài)的宣傳工具，達(dá)到“重塑靈魂的作用”[14]；市場(chǎng)話語則強(qiáng)調(diào)文化藝術(shù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，注重通過文化政策發(fā)揮文化藝術(shù)的經(jīng)濟(jì)功能；公民話語強(qiáng)調(diào)的是文化政策在培育公民參政能力，保護(hù)民主權(quán)利過程中發(fā)揮的作用。我國文化政策的演進(jìn)是政策話語從國家話語轉(zhuǎn)向公民話語的過程。

政策話語的變遷體現(xiàn)在統(tǒng)治者對(duì)文化政策態(tài)度的轉(zhuǎn)變，從我國文化政策經(jīng)歷的由“國家領(lǐng)導(dǎo)”到“合作治理”的過程中可以看出，政策話語的變遷在我國文化政策三大階段的轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了重要作用。其中國家話語的變遷主要體現(xiàn)在改革開放之初對(duì)此前完全“國家領(lǐng)導(dǎo)”的政策話語的廢止；同時(shí)一種新的國家話語開始出現(xiàn)在文化政策之中，即文化建設(shè)是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一部分，對(duì)應(yīng)于社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)，文化發(fā)展承擔(dān)了政治思想和價(jià)值觀傳播的責(zé)任，后統(tǒng)稱其為“中國特色社會(huì)主義文化建設(shè)”。隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，文化被視為綜合國力的組成部分與國際影響力的重要標(biāo)志，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)中華文化輸出就是這一話語的具體體現(xiàn)。

市場(chǎng)話語自20世紀(jì)80年代末期形成以來經(jīng)歷了不斷強(qiáng)化的過程，文化產(chǎn)業(yè)政策逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，市場(chǎng)話語開始占據(jù)政策主導(dǎo)。但是，與西方國家不同的是這種市場(chǎng)話語并不能被視為新自由主義意識(shí)形態(tài)影響的結(jié)果，新自由主義強(qiáng)調(diào)減少或者取消對(duì)文化市場(chǎng)的干預(yù)以及個(gè)人自由，而我國的市場(chǎng)話語在許多文化市場(chǎng)的核心領(lǐng)域禁止、限制外商投資，國有資本一直牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位。事實(shí)上，這種市場(chǎng)話語是與國家話語的有機(jī)融合，受國家話語的影響，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)與文化市場(chǎng)的鼓勵(lì)與促進(jìn)依然與對(duì)文化產(chǎn)品的審查與文化市場(chǎng)的規(guī)范相伴隨，文化市場(chǎng)強(qiáng)調(diào)文化消費(fèi)的作用，將公民轉(zhuǎn)換成消費(fèi)者，政府通過對(duì)消費(fèi)權(quán)益的保障滿足了公民文化權(quán)利。同時(shí)這一階段，大量文化產(chǎn)業(yè)政策的誕生與市場(chǎng)話語的壯大不無關(guān)系。

公民話語表現(xiàn)為對(duì)文化需求和文化權(quán)利的滿足和保障。這兩種修辭分別對(duì)應(yīng)于文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，然而，這兩種修辭背后是通過文化產(chǎn)業(yè)與公共文化服務(wù)對(duì)文化公民權(quán)的塑形，其本質(zhì)上是政治權(quán)利對(duì)于社會(huì)個(gè)體的規(guī)訓(xùn)。公民話語的核心是公民文化權(quán)利，公民文化權(quán)利是“知情與表達(dá)的權(quán)利”。在現(xiàn)實(shí)中，就是公民參與文化生產(chǎn)與文化消費(fèi)的權(quán)利。因此公民話語的變遷其實(shí)就是公民文化權(quán)利的獲得或者是公民文化權(quán)利獲得意識(shí)的提高。顯然，隨著公民權(quán)益理論的興起，公民文化權(quán)利獲得意識(shí)逐漸提升，驅(qū)動(dòng)了文化政策向滿足人民文化需求和參與文化生產(chǎn)、消費(fèi)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，中央及地方圍繞這一政策話語制定了一整套文化經(jīng)濟(jì)政策及公民文化權(quán)益政策，保障公民的文化參與和文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

(二)外部推動(dòng)

1.經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化的影響

隨著改革開放及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了巨大成就，同時(shí)居民人均年收入從1978年的343元增長到了2018年的28228元。居民收入的提高為居民文化消費(fèi)提供了基礎(chǔ)和動(dòng)力，文化消費(fèi)的提高實(shí)際上就是公民對(duì)文化權(quán)利追求的顯著表現(xiàn)。原有的文化政策無法滿足和保障公民的文化權(quán)利，促使文化政策的制定主體不得不對(duì)文化政策進(jìn)行改進(jìn)升級(jí)。因此，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接促進(jìn)了文化政策的變遷，引導(dǎo)了文化政策的變革方向，使得文化政策邊界更加開放。

然而，從另一方面說，開放的文化政策也必然會(huì)受全球化的沖擊。全球化作為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，促使我國進(jìn)行一系列文化體制改革來應(yīng)對(duì)文化全球化，尤其是應(yīng)對(duì)西方化的通俗文化產(chǎn)品和內(nèi)含在其中的西方文化價(jià)值觀的傳播。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推動(dòng)，文化全球化也成了各個(gè)國家研究的重要課題。文化全球化這一概念其本質(zhì)上是基于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、文化、政治以及生活方式的相互交融、多元共存的發(fā)展模式。文化全球化發(fā)展不能等同于文化一體化發(fā)展，也不是民族文化的消融或者文化同質(zhì)化的外在表現(xiàn)，而是基于不同文化之間的多元化發(fā)展。[15]文化全球化進(jìn)程要求民族文化在文化全球化的進(jìn)程中，不斷更新、完善以及發(fā)展其個(gè)性化的文化樣式，這從另一方面驅(qū)動(dòng)著我國文化政策演進(jìn)。

2.信息技術(shù)的推動(dòng)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及智能移動(dòng)終端的普及，文化的交流方式也變得多種多樣。信息化在加快文化全球化進(jìn)程的同時(shí)，也帶了很多的問題和矛盾，這些問題和矛盾進(jìn)一步刺激了國內(nèi)文化的發(fā)展以及文化政策變革。

在信息時(shí)代下，一方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下技術(shù)的提升帶來了文化生產(chǎn)方式和文化消費(fèi)方式的變革，在這個(gè)過程中政策發(fā)揮了重要促動(dòng)作用——政策與“文化技術(shù)”的提升之間形成了一種新的耦合關(guān)系，而當(dāng)文化技術(shù)在一定的框架內(nèi)對(duì)文化生產(chǎn)與消費(fèi)達(dá)到最大效用時(shí)，就會(huì)推動(dòng)政策的不斷創(chuàng)新以持續(xù)耦合二者關(guān)系。當(dāng)信息技術(shù)與文化融合的趨勢(shì)加深時(shí)，帶來的是文化與現(xiàn)代技術(shù)融合下“一體兩翼”的政策體系。另一方面，信息化的深入伴隨的是文化傳播的便利，這種便利具有“雙面性”，其既可以是先進(jìn)文化傳播的便利，亦可是西方通俗文化和封建糟粕蔓延的便利。在“兩種便利”同時(shí)存在的情況下，需要我國政府通過文化政策的工具，改善文化政策，辨別文化傳播中的精華與糟粕。倘若文化政策在信息化的過程中出現(xiàn)“缺位”狀況，文化的沖突和矛盾將直接顯現(xiàn)，人民群眾接觸到的外部思想浪潮或者文化侵蝕也就更加直接，這就要求文化政策需要保持很強(qiáng)的迭代能力，不斷地更新和完善，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的輸出，完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾文化自信。

三、文化政策演進(jìn)的內(nèi)容

(一)功能定位上的演進(jìn)

功能定位是判斷文化政策演進(jìn)階段的重要依據(jù)，新中國成立之初至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)提出的這一階段中，黨中央以及領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)明確指出文化對(duì)于我國建設(shè)的重要意義，且就文化發(fā)展以及文化建設(shè)問題多次提出有指導(dǎo)意義的方針和意見。例如“‘雙百’方針”“文藝為工農(nóng)兵服務(wù)”等，但礙于當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境以及國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)的影響，導(dǎo)致這一階段文化領(lǐng)域的政策基本上是依靠政黨領(lǐng)袖的超凡魅力以及政治動(dòng)員能力，將文化政策宣傳、貫徹、傳播到基層群眾中去，“引導(dǎo)社會(huì)主義文化發(fā)展”是我國對(duì)文化政策的初次定位[5]。新中國成立之初，雖然在政治制度上建立了社會(huì)主義國家政權(quán)，但并不等于在文化上建立了與之相匹配的社會(huì)主義文化空間。新中國的建立必然是要在批判舊中國文化社會(huì)的基礎(chǔ)上，突出中國共產(chǎn)黨代表的社會(huì)主義文化，這與此前的舊文化相比是完全不同的兩種文化，因此需實(shí)行國家領(lǐng)導(dǎo)型文化治理，借助政策這一具有強(qiáng)制性的管控工具批判舊文化，宣傳社會(huì)主義文化。

經(jīng)歷過十多年的“摸著石頭過河”，改革開放的首要目標(biāo)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長，其核心戰(zhàn)略就是要進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革。這一階段國家的工作重心向經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及創(chuàng)造更高水平的GDP轉(zhuǎn)變，文化建設(shè)也開始著眼于創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。文化的經(jīng)濟(jì)功能開始被挖掘，1996年《關(guān)于進(jìn)一步完善文化經(jīng)濟(jì)政策的若干決定》的出臺(tái)標(biāo)志著文化經(jīng)濟(jì)政策開始成為文化政策的主要內(nèi)容，在我國加入世界貿(mào)易組織之后文化產(chǎn)業(yè)正式被提升到國家戰(zhàn)略地位的高度，2002年中共十六大第一次將“文化事業(yè)”與“文化產(chǎn)業(yè)”放在同等的地位，并提出“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的方針，明確將文化產(chǎn)業(yè)政策作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。

十七大以來，中國對(duì)文化政策功能定位的認(rèn)識(shí)不斷清晰，認(rèn)為文化政策已經(jīng)成為國家綜合國力不可或缺的一部分，文化政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家發(fā)展的“助推器”和“增效器”的作用被高度肯定[16]。

2014年習(xí)近平主席在中央國家安全委員會(huì)上首次提出將文化安全與政治、經(jīng)濟(jì)安全并列的地位，國家文化安全的構(gòu)建離不開社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華民族傳統(tǒng)價(jià)值觀的建設(shè)，而文化政策功能就在于運(yùn)用政策的強(qiáng)制性工具重建社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華民族的傳統(tǒng)價(jià)值觀，從而達(dá)到維護(hù)國家文化安全，推進(jìn)文化治理進(jìn)步的目標(biāo)。

(二)戰(zhàn)略地位上的演進(jìn)

自新中國成立以來，國家建設(shè)中國特色社會(huì)主義的總體戰(zhàn)略布局從“兩手論”至“五位一體”演進(jìn)，文化建設(shè)始終在總體布局中占有重要一席。尤其隨著文化軟實(shí)力在國際上的重要程度越來越高，國家之間的競(jìng)爭從經(jīng)濟(jì)、軍事等硬實(shí)力轉(zhuǎn)向了文化軟實(shí)力競(jìng)爭，國家文化管理部門重新認(rèn)識(shí)了文化軟實(shí)力建設(shè)發(fā)展的重要意義，文化建設(shè)隨之被提到了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)同等的高度。

文化建設(shè)地位的提升帶來了文化政策戰(zhàn)略地位的提升，文化政策在戰(zhàn)略地位上演進(jìn)的表現(xiàn)形式可以分為兩個(gè)方面。

第一，文化政策的數(shù)量明顯提升。從新中國成立到改革開放再到黨的十七大召開，出臺(tái)的文化政策以三大階段為節(jié)點(diǎn)顯著增多，同時(shí)政策的縱深程度和覆蓋范圍也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變?！?978年至2002年間，國家出臺(tái)的相關(guān)政策數(shù)量為37個(gè)，2003年至2012年間，文化產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量則上升至99個(gè)，2012年至2017年出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)政策為77個(gè)”[17]，且涵蓋范圍全、縱深程度廣、更新速度快。

第二，文化政策體系化建設(shè)逐步完善。新中國成立初期，文化建設(shè)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治和工業(yè)領(lǐng)域較為滯后，文化政策制定較為籠統(tǒng)，缺乏具體、完善的政策規(guī)劃，政策所涵蓋的范圍也較窄小，仍然存在很多“空白區(qū)域”。隨著黨的十七大召開，國家開始系統(tǒng)性地加強(qiáng)文化建設(shè)和管理工作，對(duì)于文化政策所涵蓋的文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)以及文化管理等各個(gè)方面都進(jìn)行了體系化的完善，包括新興的互聯(lián)網(wǎng)文化管理也是文化政策體系化建設(shè)的重要組成部分。

(三)管理思想上的演進(jìn)

新中國成立之初，政治是文化政策的重要影響因素，文化政策在很大程度上是為我國社會(huì)主義國家建設(shè)服務(wù)的。在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，宣傳社會(huì)主義文化，建設(shè)社會(huì)主義國家無疑是文化建設(shè)的重要而緊迫的任務(wù)。而隨著改革開放的逐步推進(jìn)，人們發(fā)現(xiàn)只注重文化政策的政治屬性而忽略文化的其他屬性不利于我國生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的提升[18]，故而在接下來的發(fā)展時(shí)期內(nèi)，國家對(duì)文化建設(shè)的發(fā)展方向和指導(dǎo)思想發(fā)生了根本變化，將文化的管理領(lǐng)域從社會(huì)主義文化建設(shè)擴(kuò)張到了經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理領(lǐng)域，提出了文化市場(chǎng)化改革和文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路徑。尤其是黨的十六大后，黨和政府對(duì)文化建設(shè)和文化政策的構(gòu)建又有了新的認(rèn)識(shí)，只要是健康的文化都得到了政策層面的認(rèn)可，具備合法化的身份。[19]我國的文化政策構(gòu)建和文化建設(shè)正在由國家領(lǐng)導(dǎo)走向合作治理，朝著多元化的方向發(fā)展。

四、 社會(huì)主義文化強(qiáng)國視野下文化政策的未來走向

隨著“全球一體化”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，如何面對(duì)多元文化所帶來的挑戰(zhàn)，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國是當(dāng)今文化政策發(fā)展的重要議題。在深入總結(jié)我國文化政策發(fā)展實(shí)踐歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)今我國文化建設(shè)的總體布局以及發(fā)展要求，今后的一段時(shí)期，我國文化政策的走向應(yīng)關(guān)注以下幾點(diǎn)。

(一)政策話語走向多元化

1.從國家話語走向國家、經(jīng)濟(jì)、公民的整合話語

國家話語的單一配置不能充分激發(fā)文化發(fā)展的積極性和能動(dòng)性，甚至?xí)?dǎo)致文化出現(xiàn)脫離群眾需求的危險(xiǎn)。政策話語的多元化是當(dāng)前我國面對(duì)文化需求增強(qiáng)、多樣性加深，滿足人民文化權(quán)利的重要保障。國家、經(jīng)濟(jì)、公民的整合話語就是以國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)以及國家綜合競(jìng)爭實(shí)力為指導(dǎo)性話語，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及資源配置為輔助性話語，以公民的“文化需求”和“文化權(quán)利”為檢驗(yàn)性話語[20]。文化政策話語配置多元化就是要使得文化政策在保證國家文化安全的基礎(chǔ)上既能保障人民的文化權(quán)利，又能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，整合話語能夠全面整合影響文化政策更廣泛的因素，充分調(diào)動(dòng)積極性和創(chuàng)新性，使得文化發(fā)展不僅僅依靠某一個(gè)層面或集體，而是依靠國家、政府以及人民各階層的共同力量來創(chuàng)造和建設(shè)。

2.以公民政策話語的實(shí)現(xiàn)，提高國家文化軟實(shí)力

現(xiàn)如今文化軟實(shí)力已被各國視為國家文化實(shí)力的重要標(biāo)準(zhǔn)，文化軟實(shí)力是“一個(gè)國家基于文化而具有的凝聚力和生命力，以及由此產(chǎn)生的吸引力和影響力”[21]198。文化軟實(shí)力不僅在一定程度上體現(xiàn)了一個(gè)國家對(duì)于文化政策的關(guān)注程度，還對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治以及國家建設(shè)等方面有著“標(biāo)尺”作用。[22]公民政策話語的實(shí)現(xiàn)是參與和支持文化建設(shè)的核心所在，其是文化創(chuàng)造活力的重要源泉。提高國家文化軟實(shí)力需要黨、國家以及人民各層面全方位的共同努力。特別是人民群眾在文化建設(shè)的主體作用不能夠忽視，其既是物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，也是精神財(cái)富的創(chuàng)造者。[23]要采取有效措施、創(chuàng)造有利條件，動(dòng)員黨政各部門、社會(huì)各方面共同參與文化建設(shè)，最大程度、最大限度上提高國家文化軟實(shí)力；要充分發(fā)揮人民群眾在文化建設(shè)中的主體作用，進(jìn)一步激發(fā)人民群眾的文化創(chuàng)造潛能，使文化大發(fā)展大繁榮擁有廣泛而堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；要充分調(diào)動(dòng)廣大文化工作者的積極性，發(fā)揚(yáng)藝術(shù)民主和學(xué)術(shù)民主，營造寬松和諧的文化發(fā)展環(huán)境，表彰有杰出貢獻(xiàn)的文化工作者，使各類文化人才的才華有展示舞臺(tái)、創(chuàng)造有實(shí)現(xiàn)空間、貢獻(xiàn)得到社會(huì)尊重。[24]

(二)政策邏輯走向治理

文化治理不同于政治治理和經(jīng)濟(jì)治理，它直接作用于文化領(lǐng)域，直接對(duì)文化資源進(jìn)行分配，對(duì)文化參與者的行為施加影響，以此來滿足各方的文化需求。文化不僅代表公民的文化權(quán)利，也具有“引導(dǎo)社會(huì)、教育人民、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的功能”。因此，文化不僅僅具有權(quán)利維度，更具有權(quán)力維度，即上層統(tǒng)治者對(duì)文化的影響?，F(xiàn)代多元治理下要求既要充分發(fā)揮公民參與文化建設(shè)、享受文化發(fā)展成果的權(quán)利，又強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。簡言之，滿足人民文化權(quán)利和發(fā)揮政府對(duì)文化主導(dǎo)的“兩翼齊飛”的治理模式將會(huì)主導(dǎo)我國文化政策的制定。文化政策走向治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是我國文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

1.深入國家文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是文化治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的“新鮮血液”，也是黨和政府未來推動(dòng)發(fā)展的主要方向。[25]在這一過程中仍需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主體性作用，明確市場(chǎng)在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，建立健全有序的市場(chǎng)競(jìng)爭體系，突出文化市場(chǎng)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)作用；公共文化服務(wù)體系建設(shè)是國家文化治理體系中的重要環(huán)節(jié)，大力發(fā)展公共文化服務(wù)，保障“以人為本”的基本發(fā)展思路；擴(kuò)大對(duì)外文化交流，不僅僅是采用市場(chǎng)化的形式，將文化用貿(mào)易的方式送出國門，更重要的是通過文化貿(mào)易建立對(duì)外貿(mào)易的新格局，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的同時(shí)在世界建立中國話語體系，保障國家文化安全的同時(shí)對(duì)外輸出優(yōu)秀的中華文化。

2.提升文化治理能力，協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的關(guān)系

加快文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)治理能力的提升，不斷提高我國文化的總體實(shí)力和國際競(jìng)爭力。發(fā)展是硬道理，是解決中國所有問題的關(guān)鍵，也是提高國家文化軟實(shí)力的關(guān)鍵。要樹立強(qiáng)烈的機(jī)遇意識(shí)、發(fā)展意識(shí)，開闊發(fā)展思路，拓寬發(fā)展途徑，推動(dòng)我國文化事業(yè)全面繁榮和文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展[26]。

堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障人民基本文化權(quán)益的重要途徑，加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)社區(qū)和鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與公益性文化建設(shè)，拓寬服務(wù)渠道，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷提高公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。堅(jiān)持市場(chǎng)的主體地位，進(jìn)一步發(fā)揮文化創(chuàng)意和科技創(chuàng)新在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體支撐和帶動(dòng)引領(lǐng)作用，大力拓展文化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域融合的廣度和深度，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)意體系、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)意活力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，更好地為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)。

(三)政策空間走向優(yōu)化

1.法律——文化政策空間的屏障

從世界文化強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)看，制度和法律的驅(qū)動(dòng)對(duì)文化的發(fā)展已經(jīng)越來越明顯，長時(shí)間以來制度與法律已經(jīng)與文化的發(fā)展形成了一種耦合關(guān)系。法律的制定受地域文化的影響，而文化的高質(zhì)量發(fā)展更需要法律的保駕護(hù)航，近年我國文化產(chǎn)業(yè)雖然快速發(fā)展，但法律建設(shè)依然滯后于文化產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐。而政策與法律作為文化發(fā)展的“一體兩翼”，在文化發(fā)展的進(jìn)程中起著重要作用。因此，推進(jìn)文化政策法律化，將一些較為成熟的文化政策上升到法律層面將更有利于成熟文化政策的穩(wěn)固施行；對(duì)于一些規(guī)定和政策無法解決的問題，法律可以更為直接和有效地進(jìn)行干預(yù)。從這個(gè)層面看，文化政策法律化將是我國文化政策的新走向，為我國文化政策提供屏障。

2.國家文化安全——當(dāng)代中國文化政策的“凈空”

在國家文化安全方面,傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全是互相交叉的關(guān)系。過去意識(shí)形態(tài)的斗爭就是傳統(tǒng)的文化安全,比較典型的如美國在冷戰(zhàn)時(shí)期,直接針對(duì)中國社會(huì)主義制度的抨擊,傳統(tǒng)的文化安全表現(xiàn)在其政治性。非傳統(tǒng)安全具有隱蔽性、間接性。非傳統(tǒng)的文化安全因素在新的歷史條件下在增加、擴(kuò)大，正是基于客觀環(huán)境的日趨復(fù)雜。[27]習(xí)近平講話指出了當(dāng)前我國國家安全的“三個(gè)歷史性巨變”——內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富；時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣；內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜。

如何認(rèn)識(shí)文化開放與文化安全的關(guān)系，并在文化開放中維護(hù)文化安全，成為在全面深化改革背景下建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國必須解決的重大課題。文化安全要建立在文化先進(jìn)的基礎(chǔ)上，文化越先進(jìn)，越占領(lǐng)文化制高點(diǎn)、道德制高點(diǎn)，文化越安全。要具備民族優(yōu)秀文化的自信,充分吸收優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的成果，吸收世界各國的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，不斷地批判、抵制錯(cuò)誤思潮，在思想的交融和交流中,跟錯(cuò)誤的思想進(jìn)行交鋒。

文化強(qiáng)國的“強(qiáng)”不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和政治等硬實(shí)力的強(qiáng)，更是文化“軟實(shí)力”的強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)以文化強(qiáng)國，文化既是目的也是手段，文化的手段價(jià)值要通過文化政策來實(shí)現(xiàn)，準(zhǔn)確把握文化政策的未來走向是社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵所在。