章俊松

（1.湖北工業(yè)大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430000；2.湖北物資流通技術研究所，湖北 襄陽 441002）

1 引言

物流業(yè)是由倉儲、運輸、配送、信息等產業(yè)整合形成的新型產業(yè)，由于涉及的領域廣闊，需要大量的勞動力配合運轉，對于促進社會就業(yè)和地方經濟發(fā)展有很大作用。但是在我國中西部地區(qū)的縣市一級，由于物流業(yè)相關配套措施不完善，其產業(yè)發(fā)展水平也相對落后，不利于地方經濟發(fā)展和群眾消費需求的滿足。當前，中西部縣市政府必須認真履行責任和職能，進行有效規(guī)劃和協(xié)調，改善物流業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境，增強產業(yè)活力，同時加強監(jiān)管，形成穩(wěn)定有序的產業(yè)經濟秩序，才有推動物流業(yè)水平提升的可能。

2 Z市政府在物流產業(yè)發(fā)展過程中的履職現(xiàn)狀

2.1 物流產業(yè)發(fā)展規(guī)劃

近年來，襄陽市相繼出臺了適應地區(qū)物流產業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，包括《關于促進現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的若干意見》、《關于促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的若干意見》、《襄陽市現(xiàn)代物流業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2013-2020）》等。這些規(guī)劃文件內容指明了地區(qū)內物流產業(yè)發(fā)展整體方向和目標，Z市也基于本層級的實際狀況，制定了物流產業(yè)發(fā)展的局部規(guī)劃，主要涉及交通設施和物流園區(qū)建設兩個方面。規(guī)劃內容指出，首先，要在“十三五”期間，全面完善地區(qū)高速鐵路、航空機場、高速公路、普通公路、農村公路、客運站場、貨運站場的建設，形成立體化的交通運輸系統(tǒng)；其次，加強物流園區(qū)建設，形成具有地方特色的示范物流園區(qū)。

2.2 產業(yè)幫助扶持

在2015年，Z市政府制定了《促進物流業(yè)發(fā)展的若干措施》，這一政府關于物流業(yè)的方向指導可以概括為四點：不斷提升物流基礎設施水平、不斷強化物流業(yè)的應用規(guī)范性、不斷促進物流業(yè)的創(chuàng)新力度、不斷優(yōu)化物流業(yè)的發(fā)展環(huán)境。2017年，Z市政府制定的《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結果升級的指導意見》中，也對物流業(yè)的發(fā)展做出了指導，一方面要求對Z市地區(qū)的交通運輸網絡進行建設優(yōu)化，尤其是在下轄的農村地區(qū)，一定要強化物流運輸能力，從而促進農村物流的流通；另一方面，要求對Z市內部的城鄉(xiāng)物流設施進行整合規(guī)劃，加快農村物流設施、物流配送中心、冷鏈物流設施的建設與完善。另外，Z市政府所提出的物流業(yè)發(fā)展意見中，曾明確指出了物流業(yè)的支持政策應該從兩個方面體現(xiàn)，分別是認定優(yōu)惠和用地優(yōu)惠。以道路集裝箱運輸為例，Z市政府提出了獎勵性的財政支持政策，即對地區(qū)內從事集裝箱運輸?shù)慕M織單位，積極給予相應的經濟獎勵。在物流用地方面，為了讓物流企業(yè)在土地資源有限的前提下依然能夠獲得充足的用地資源，在2014到2019年間，Z市政府提出了《物流用地建設項目控制標準》、《農村物流財政補貼指導方案》等扶持政策。

2.3 公共設施和服務

在推進物流業(yè)發(fā)展的過程中，Z 市要想強化職能發(fā)揮，首要是完善物流基礎設施。首先，從交通設施來看，Z 市政府目前十分重視物流交通設施的建設。截止到2017 年末，Z 市擁有的等級公里里程為4 731km，過境高速公路里程為67.6km，同時市內還擁有1個火車站、1個一級客運站、1個二級貨運站以及11 個五級客運站，日常貨運周轉量170 多億噸。“十三五”期間，Z 市關于地區(qū)內交通設施的建設規(guī)劃非常全面，涵蓋了高速鐵路、高速公路、機場、普通公路、運輸站場等多種類型，全市的交通設施建設總投資額為1 832 280萬元。

另外，為了促進Z 市物流產業(yè)集群化發(fā)展，Z 市政府加強了物流園區(qū)和相關配套設施的建設。Z 市政府在“十三五”期間關于地區(qū)物流園區(qū)建設的財政支出預算為182 000 萬元，設施內容包括占地600 畝的百盟商貿物流產業(yè)園、占地220 畝的方氏物流園、占地300畝的榮新物流產業(yè)園、占地500畝的棗化物流園以及占地800 畝的物資儲備管理局270 處?？傮w而言，Z市擁有的物流倉儲占地面積總共為1 887.6畝，其中綜合性倉庫的占地面積為1 654 畝，在倉庫總面積中占比為87.62%；專業(yè)性倉庫的占地面積為233.6畝，在倉庫總面積中占比為12.38%。另外，Z市的物流倉儲超過80%都是普通平房，環(huán)境較差。

2.4 物流市場監(jiān)管

首先，在2014到2019年間，Z市政府就物流產業(yè)發(fā)展提出了一系列的物流管制政策，包括《物流業(yè)危險貨物事故應急指導》、《冷鏈即食食品物流運輸審查細則》、《關于打擊走私冷凍肉類產品的方案通知》等。這些監(jiān)管政策的內容具體可歸結為四個方面：第一，進一步推動社會信用體系建設工作開展，促進政府信息共享，構建法人、自然人統(tǒng)一代碼，將侵犯消費者權益和不遵守市場規(guī)則的企業(yè)進行懲處，構建黑名單，讓失信企業(yè)難以生存。第二，積極提倡節(jié)能減排，有效控制能源消耗，重點建設低碳物流業(yè)。第三，任何餐飲企業(yè)、肉食品加工企業(yè)等都不能購買、存儲和消費沒有明確來源的冷凍肉類食材。第四，食品監(jiān)督部門必須針對管轄領域內的全部冷庫進行全面檢查。

其次，監(jiān)管問責方面。物流產業(yè)監(jiān)管活動的實施，需要不同的政府部門協(xié)同完成。各個部門各自承擔著不同的監(jiān)管職能，為了強化監(jiān)管實施效果，提高物流行業(yè)運行的規(guī)范性，Z市各個部門都針對自身監(jiān)管職責，制定了相應的問責制度，形成了較為系統(tǒng)的問責機制體系，主要制度規(guī)定有《物流處罰管理規(guī)定》、《物流寄遞管理條例》、《生鮮冷鏈物流管理辦法規(guī)定》等。

3 Z市政府在物流產業(yè)發(fā)展中存在的責任問題及其成因

3.1 Z市在物流產業(yè)發(fā)展中存在的履行問題

（1）物流產業(yè)的總體規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性。目前，Z市政府已經就物流業(yè)發(fā)展提出了一些規(guī)劃，重點包括政策制度的制定、交通體系的修建、農村物流的發(fā)展等。但是顯現(xiàn)出一個重大問題，即所有的規(guī)劃沒有形成體系，都是自成一點，然后獨立落實。首先，在物流園區(qū)方面。一方面，沒有將物流園區(qū)規(guī)劃與交通運輸體系的規(guī)劃結合起來，導致各園區(qū)處于分散的局面，限制了整體規(guī)模的拓展；另一方面，沒有將物流園區(qū)規(guī)劃與物流產品規(guī)劃結合起來，進行標準化分類。其次，在物流運輸方面。政府沒有提出統(tǒng)一的規(guī)劃，使得大部分物流企業(yè)，尤其是當?shù)氐奈锪髌髽I(yè)，在運輸環(huán)節(jié)都是采用外包形式。這種方式一定程度上能夠節(jié)省成本，但是不利于本地物流業(yè)的深入發(fā)展，形成健全的運輸系統(tǒng)。最后，在土地利用和物流管理方面。Z 市政府在城市總體規(guī)劃中很少存在物流土地使用相關的內容，不利于物流業(yè)與地區(qū)其他產業(yè)共同發(fā)展。

（2）物流企業(yè)的扶持力度不足。首先，Z 市政府關于物流產業(yè)的扶持重點不針對企業(yè)，而在于交通設施建設，即主要致力于完善當?shù)氐慕煌ɑA設施水平。政府本身的精力和財政資源是有限的，當過多的精力和財政資源被用于交通建設上，能夠用于企業(yè)的自然就會減少，導致相應的財政扶持力度不充分。其次，Z市政府僅僅在優(yōu)惠政策中提出了關于扶持企業(yè)發(fā)展的政策要求，即承諾給予企業(yè)優(yōu)惠條件，但是沒有從技術、人才上給予相應的支持，不利于企業(yè)的發(fā)展壯大。

（3）物流產業(yè)的公共產品和服務較為單一。政府是物流產業(yè)公共產品和服務的提供者，但是從具體的層面來看，Z市政府面向物流產業(yè)提供的公共產品和服務非常單一。首先，在產品角度，Z 市政府將主要的精力都放置在交通運輸產品建設上，關于物流園區(qū)的建設相對較為粗放，并未依據(jù)不同的產品進行園區(qū)分類，難以形成深層次的集聚效應。同時提供的運輸設施、園區(qū)設備之外的公共產品非常少。其次，在服務角度，Z 市政府提供的公共服務并不充分，或者說沒有形成相應的服務體系。僅有的服務舉措集中在企業(yè)管理、信息咨詢等方面。提供的公共產品種類不多，而與之相比，公共服務的類型則更少。

（4）物流產業(yè)政府監(jiān)管的規(guī)范性有待完善。Z市針對物流業(yè)沒有建立獨立的管理機構，專業(yè)管理機構的缺失，致使物流業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出割據(jù)狀況，進而還引發(fā)了協(xié)調機制不健全和管理機制不順暢等問題?？偠灾捎诟鱾€部門各自為政，凡事總是以團體利益為出發(fā)點，致使其無法高效地開展合作。此外，個別部門服務意識較為低下，作風不夠正派，不積極地落實相關政策，對于物流產業(yè)的發(fā)展帶來不利。

3.2 Z市在物流產業(yè)發(fā)展中責任履行問題的原因

（1）領導班子思想認識不足。Z政府領導班子年度考核中，物流產業(yè)的發(fā)展沒有納入到政府考核體系當中，而現(xiàn)代物流作為一項復合型產業(yè)，對物流產業(yè)的財政扶持需要涵蓋物流過程的方方面面，財政投入巨大，并且物流產業(yè)具有前期投資大，回報周期長的特點，地方政府領導班子對于發(fā)展物流產業(yè)的積極性不高。

（2）規(guī)劃政策體系不健全。首先，整體規(guī)劃沿用上級政府。已有的規(guī)劃內容一般都是承襲湖北省或者是襄陽市等上級政府所做出的規(guī)劃，而地方政府沒有根據(jù)縣市內部的發(fā)展特色和實際狀況來編制出自己的發(fā)展規(guī)劃。其次，具體環(huán)節(jié)的導向性政策缺失。電子商務、冷鏈物流是物流產業(yè)的重點發(fā)展內容，Z市相應的部門目前針對這些細分領域制定了一些監(jiān)管政策，但是沒有形成統(tǒng)一的導向性政策，不能為市場的發(fā)展提供指導建議。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在建設物流產業(yè)，但是沒有編制出科學合理的方案，致使Z 市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流規(guī)劃較為混亂，不成體系，為該市物流業(yè)的發(fā)展帶來了負面影響。

（3）幫助扶持能力有限。一方面，政府財政扶持的資金有限。按照國家投資政策，省、市下達的交通基礎設施建設項目屬定額補助性投資，剩余部分建設資金需要項目所在的地方政府配套解決。而Z 市作為縣級政府，上級補助資金較低，地方財力有限，地方政府會優(yōu)先將這些資金投入到化解風險、三大攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、精準扶貧、市政工程等政績考核相關的事務當中去，物流相關的配套資金缺口大。另一方面，政府扶持物流產業(yè)的經驗有限。物流產業(yè)在我國的發(fā)展時間不長，政府缺乏相關的發(fā)展經驗，Z市正好是我國物流產業(yè)發(fā)展相對落后的中部地區(qū)中的弱勢地區(qū)，與華東地區(qū)的同類型縣市相比較，Z市所具備的物流產業(yè)發(fā)展經驗非常有限。政府工作人員本身對于物流業(yè)缺乏深刻的認知和實踐經驗，使得制定出的幫助扶持政策實踐性不強。

（4）綜合服務能力不突出。首先，沒有形成立體化的服務意識。大部分的服務都是在計劃和運輸環(huán)節(jié)。但是物流業(yè)本身又是一個多行業(yè)融合的產業(yè)，政府不能全方位提供立體化的服務系統(tǒng)，則很難形成健全的服務環(huán)境，促進物流業(yè)的發(fā)展。其次，服務實踐優(yōu)勢不明顯。受經驗、人才等條件限制，Z 市政府關于物流業(yè)服務實踐能力較弱，主要是不能全面整合信息、資源，對物流各環(huán)節(jié)節(jié)點、物流企業(yè)等提供對應的服務。

（5）調控監(jiān)管實施不到位。首先，多頭管理限制了監(jiān)管工作的落實。物流業(yè)是一個以多種行業(yè)和運輸方式為基礎進行運行的綜合性產業(yè)，所牽涉的運輸、商貿、金融、信息等環(huán)節(jié)以及公路、水路、航空、鐵路等運輸方式，仍由不同的政府部門進行管理，各部門分別實施各系統(tǒng)制定的對物流活動進行監(jiān)管的政策，多頭管理的監(jiān)管模式制約了總體的監(jiān)管效果。其次，過于追求經濟指標，降低了產業(yè)監(jiān)管的積極性。Z市政府發(fā)展物流產業(yè)，其最終目的就是要發(fā)展地方經濟。如果對產業(yè)發(fā)展進行強化監(jiān)管，往往會提高運行成本，影響到物流業(yè)生產總值和利潤效率，從而最終對地方財政收入的增長和經濟指標的提升產生一定影響。

4 促進縣（市）政府履行責任，推動物流產業(yè)發(fā)展的對策建議

4.1 進行產業(yè)科學規(guī)劃

相比于中央政府、省政府、地級市政府等政府，縣市政府本身在履行物流業(yè)發(fā)展過程中的經驗就相對較弱?？h市政府為了真正高質量的落實所承擔的責任，就必須強化自身的履職經驗。一方面，縣市政府可以通過大力引進經驗豐富的人才、組織培訓等手段，迅速彌補原有政府工作人員經驗有限的短板；另一方面，縣市政府也可以廣泛分析、總結國內外物流業(yè)發(fā)展水平較高的縣市政府的做法，從中獲取成功經驗，并用于本地的物流產業(yè)發(fā)展過程中。在經驗強化的基礎上，縣市政府必須對物流業(yè)的發(fā)展進行科學規(guī)劃。首先，對縣市內的物流業(yè)發(fā)展進行明確定位。主要做法就是立足于縣市區(qū)域內部的資源條件、區(qū)位條件，深入分析物流產業(yè)現(xiàn)有的發(fā)展基礎和未來的發(fā)展?jié)摿?，然后確定本地區(qū)的物流產業(yè)方向。其次，確定清晰的發(fā)展目標。在確定發(fā)展目標的過程中，縣市政府既要對物流業(yè)的短期發(fā)展制定目標，也要對中長期發(fā)展制定目標，并且要注重不同目標之間的獨立性和繼承性。最后，規(guī)劃合理的發(fā)展思路。理清發(fā)展思路是保障產業(yè)發(fā)展規(guī)劃有效性的重要環(huán)節(jié)，也是制定發(fā)展步驟的依據(jù)。

4.2 加大政策扶持力度

第一，財政政策方面。地方政府要加強財政扶持力度，爭取為現(xiàn)代物流的發(fā)展設置專項扶持資金，并將這一扶持資金列入政府的年度財政預算。同時，要將重點扶持對象傾向于具有潛力的企業(yè)和項目，培養(yǎng)出一批有干勁、有目標、有活力、有擔當?shù)奈锪髌髽I(yè)。設立研究經費，組織相關人員進行物流理論和應用的研究。第二，投資融資政策方面。將地方財政資金向重點扶持的物流相關基礎設施進行傾斜，同時對規(guī)劃建設的物流園區(qū)、物流信息平臺等基礎性服務設施，地方政府可以拓寬渠道，通過直接投資、土地出讓、政府貼息貸款等多種方式參與。支持具有一定規(guī)模的企業(yè)，尤其是第三方物流企業(yè)，通過股票、債券等多渠道籌措資金，拓寬融資渠道，降低融資成本和風險。第三，土地政策方面。對規(guī)劃的重點物流園區(qū)和物流項目，要有效保障土地供給，可以鼓勵和扶持采取土地出讓、租賃等多種形式協(xié)助取得土地使用權。第四，稅收政策方面。在促進物流業(yè)發(fā)展中，稅收政策是重要的杠桿。相關稅賦過重會給物流園區(qū)的建設和運營帶來巨大影響。因此，縣市政府要根據(jù)實際情況對入駐物流園區(qū)、物流節(jié)點的企業(yè)實行按年度或者按不同行業(yè)返還所得稅等差額納稅方式，對具有較好發(fā)展前景的企業(yè)予以城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅返還。第五，物流科技創(chuàng)新政策方面。設置物流創(chuàng)新專項扶持經費，鼓勵和扶持物流企業(yè)進行科研創(chuàng)新。

4.3 優(yōu)化公共服務環(huán)境

目前，Z市物流業(yè)的發(fā)展相比前幾年水平已經有了較大提升。Z市政府作為產業(yè)的服務者，也不能停留在原有的階段，而是要根據(jù)產業(yè)的發(fā)展實際情況和需求，不斷完善公共服務，進而優(yōu)化現(xiàn)有的產業(yè)環(huán)境，促進物流業(yè)的進一步發(fā)展。首先，在宏觀層面。Z市政府應該轉變政策服務導向，將行政干預措施逐步轉化為監(jiān)督指導措施，將部分審批權下放，給物流企業(yè)更大的經營自主權，給基層服務單位更大的自主權。這樣，可以從宏觀上給物流產業(yè)一個公正、開放、有活力的服務環(huán)境。其次，在微觀層面。要將人才相關的服務作為完善重點。物流業(yè)是一個多產業(yè)融合的復合產業(yè)，運行較為復雜，要想服務水平顯著提升，必須建設一批高水平的服務隊伍，產業(yè)發(fā)展進步也要不斷積累實踐性人才。一方面，政府應該針對物流業(yè)制定出有針對性的公共人才引進計劃，多渠道引進人才。另一方面，政府要強化物流人才開發(fā)的相關服務，包括與全國大專院校建立溝通，為物流企業(yè)的人才招聘等環(huán)節(jié)提供信息服務；多部門聯(lián)合建立物流人才培養(yǎng)基地，加快產業(yè)人才的自主培育與開發(fā)，進而提高物流業(yè)的人才水平。

4.4 提升政府監(jiān)管效力

首先，為了提升監(jiān)管效力，縣市政府要整合信息資源，加強交通運輸、公安、物價、郵政等各部門之間的溝通，促進監(jiān)管信息流通，讓不同部門對于物流業(yè)的監(jiān)管形成整體把控，同時為監(jiān)管工作的協(xié)調提供條件。其次，縣市政府要加強整合政策資源，縱向上，整合上級政府部門制定出的物流業(yè)發(fā)展政策制度；橫向上，整合同級縣市政府制定的物流業(yè)發(fā)展政策制度文件。然后結合地區(qū)的資源環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢等具體狀況，形成適合本地區(qū)發(fā)展的政策制度體系，為監(jiān)管活動提供實施依據(jù)。再次，加強整合人力資源，具體的監(jiān)管活動執(zhí)行都是由政府工作人員負責的，只有人力隊伍強大，才能體現(xiàn)出監(jiān)管的有效性。不過當前，物流業(yè)的發(fā)展普遍受到物流專業(yè)人才特別是高級人才稀缺的限制，要解決這個問題，政府可以從多種渠道采取多元化的人才引進和培養(yǎng)模式，建立物流人才培訓基地，加快物流業(yè)人力資源的開發(fā)，引進或培養(yǎng)具有物流專業(yè)理論知識和豐富物流實踐經驗的人員。最后，加強整合技術資源。對物流產業(yè)實施監(jiān)管，需要一定的技術，尤其是冷鏈物流等特殊環(huán)節(jié)，對于技術的要求非常高?？h市政府必須通過技術整合，不斷提升監(jiān)管技術實力，才能優(yōu)化監(jiān)管效果。

5 結語

物流產業(yè)是經濟發(fā)展的基礎性產業(yè)，隨著互聯(lián)網經濟的發(fā)展，只有不斷推動物流服務水平的提高才能滿足大眾物流消費需求的增加。物流產業(yè)的發(fā)展，不僅能夠帶動運輸領域的進步，同時也是電子商務等產業(yè)運行的必要基礎，對于地區(qū)整體經濟的運行效率和經營成本有著巨大影響。Z 市的物流運輸設施基礎相對較弱，相關的監(jiān)管規(guī)范制度也不完善，致使地區(qū)內的物流業(yè)發(fā)展水平偏低，急需地方政府發(fā)揮引導帶頭作用，認真履行責任，才能快速推動整個產業(yè)的發(fā)展進步。