盛 欣 姜 江

（1 中南林業(yè)科技大學商學院，湖南長沙 410004；2 湖南女子學院科技處，湖南長沙410004）

美國作為當今世界高等教育最發(fā)達的國家，在高等教育領域一直處于領先地位。根據(jù)《美國新聞與世界報道》最新發(fā)布的2017全球最佳大學排行榜中，美國大學在前50強中占35所，除了英國牛津大學與劍橋大學外，前十名均為美國研究型大學。隨著高等教育國際化進程的加快，美國一流大學將會在世界高等教育中產(chǎn)生更大的影響。美國高校在內(nèi)部治理方面積累了許多成功的經(jīng)驗，客觀的分析與借鑒美國高校內(nèi)部治理體系，有助于我們更好的學習符合我國高等教育發(fā)展規(guī)律的辦學理念和管理辦法，對我國高校內(nèi)部治理機構的完善與優(yōu)化具有極高的參考價值，更好的推動我國高校雙一流建設目標的實現(xiàn)。

1 依法治校：保障內(nèi)部治理的規(guī)范運行

美國大學構建了在章程指導下嚴密的規(guī)則制度體系。嚴密的制度體系可以保障大學在履行其使命時保障其卓越與公益性，它是大學內(nèi)部治理的基本保障，發(fā)揮著大學治理穩(wěn)定器的作用，它通過制度化的方式保障治理過程中的權力安排與運用，它是學校有效運行與管理的基礎。美國高校在人事、財政、行政等工作方面都制定了各級各類的規(guī)定，規(guī)章制度細致嚴謹，對于各項工作的細節(jié)性問題都做了便于操作的指導性規(guī)定。

美國大學內(nèi)部治理強調(diào)權力中心的適當下移，縱觀美國大部分知名研究型大學，其內(nèi)部管理流程清晰、銜接緊密，各個管理層級權責對等，分工明確，邊界清晰，相互之間的合作也井然有序，共同服務于學校辦學目標的實現(xiàn)。依靠科學合理、權責明晰的各種制度與規(guī)則使各院系自動形成了約束與協(xié)作機制，教學、科研過程中的例行事務都囊括在規(guī)則制度中，使各個院系能根據(jù)相應的規(guī)則與制度要求各司其職、各負其責。

為了保障大學自治權，我國教育部在2012年頒布實施了《高等學校章程制定暫行辦法》，至今為止，大部分高校都按要求制定了學校章程，距今章程制定規(guī)章制度的頒布過去了六年，發(fā)現(xiàn)我國大部分高校的章程普遍存在內(nèi)容雷同、空洞、模糊的問題，許多事務的權限劃分不明，各主體的責任與義務不清，難以在內(nèi)部治理中做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”，難以使高等教育內(nèi)部治理實施與操作的每一項措施和細節(jié)都能得到章程的支持、規(guī)范和約束，難以使我國高等教育進一步接近法律意義上的成熟與完善。

因此，我國高?？梢越梃b美國一流大學的做法，加強高校治理的制度化建設，以章程為引領，通過規(guī)章制度的建設將多元主體協(xié)同治理的權責法制化、參與行為程序化、協(xié)商議事民主化。要利用大學章程理順大學內(nèi)部治理結構。由黨委書記擔任大學治理委員會理事長，以保障決策方向的準確性，而作為執(zhí)行機構負責人的校長則應當執(zhí)行大學治理委員會所做出的各項決策，此即“黨委領導下的校長負責制”。治理委員會屬于決策機構，黨委書記在其中進行意見綜合以及決策過程中的協(xié)調(diào)和最后的拍板，校長便是決策的具體落實者，應帶領行政機構堅決落實大學治理委員會做出的決策。其次，大學章程的內(nèi)容都應能確保權責對等，細化落實到位，實現(xiàn)人人事事有法必依、執(zhí)法必嚴，即學校管理工作的基本運行規(guī)則。

2 協(xié)同治理：核心利益主體的有序參與

自美國大學的教授聯(lián)合會、美國教育理事會和大學董事會于1966年共同制定的《學院與大學治理的聯(lián)合聲明》指出共同治理是基于各方特長把權力與責任分配給大學內(nèi)部不同的利益相關者，以此分別給與不同群體不同權力，并且建立了利益相關者相互溝通的渠道和方式。美國大學權力機構主要有與外界利益相關者連接的校董事會、以校長為首的行政團隊、擁有學術權力的教授及其委員會，三者在高校治理中都占有重要地位而且擁有各自清晰明確的職責范圍，相互制約、相互監(jiān)督、相互促進，共同發(fā)揮作用完善大學內(nèi)部治理結構。

大學董事會是大學的最高權力機構，其主要任務就是把握學校未來發(fā)展的宏觀方向，制定學校的發(fā)展規(guī)劃，審查批準學校的預算以及重大的、新的政策項目、聘用監(jiān)督校長等。如哈佛大學的董事會就是學校的法人代表，對學校及其財產(chǎn)享有法人所有權，其權力還表現(xiàn)在規(guī)則的制定上，董事會可以根據(jù)需要制定規(guī)章制度。董事會的會議向校內(nèi)開放，允許旁聽。學校日常管理和行政工作由校長、副校長、院長、系主任等完成，校長是一切行政事務的決策者與管理者，主管大學的一切事務。校長下面有分管不同學校事務的副校長，校長將治理大學的工作分解給不同的副校長，由校長引領的領導團隊具有科層制的特點。美國大學的各個學院相互獨立，學校的總預算分配到學院，由院長負責學院的預算。各個學院在教學、科研方面有相當大的自由權，教學活動的安排，教學過程的控制，教學資料的選用，教學設施的配備都由各個學院自主決定。而且在學院人員的招聘與晉升、學生的招收與培養(yǎng)、科學研究成果轉(zhuǎn)化起主導作用并且負有直接責任。如哈佛大學的各個學院自主處理學院的日常行政事務，學院可以自行募捐，自行決定課程設置與安排，人員的聘用等。院長對學院的一切事務進行決策與管理，院長需代表學院定期向董事會匯報工作。而且院長對于本院人員的聘任與晉升具有極大的話語權。因此，美國大學的所有利益相關者都能以不同的形式參與到學校的治理中來，如美國哈佛的董事會、監(jiān)理會、各種委員會吸納了學校、院、系三級機構及行政人員、學術人員、學生三類人員參與，實現(xiàn)了不同利益相關者的協(xié)同治理，以聽取各利益相關者的聲音，滿足其需求，在此過程中各利益相關者都積極主動參與其中，提升了其主人翁意識，在參與過程中提高其責任感，多方協(xié)同參與能保障決策的科學有效性。唯有如此，高校內(nèi)部治理結構中的權力配置，才能實現(xiàn)縱橫交錯、層次分明、權責明晰、分工明確、各司其職等權力鏈條，使高校法人的權利運行機制更加暢通，發(fā)揮多元利益主體的智慧與力量，從而使協(xié)同治理達到權力多心中化并逐步走向善治，使任何一方都不可能占據(jù)絕對優(yōu)勢。

目前，我國高校最主要的管理權力都集中在學校層面，院系兩級管理的流程不清晰，決策、執(zhí)行與監(jiān)督之間聯(lián)系不緊密，缺乏完善的制度保障體系。對于學術權力話語權的落實，盡管教育部出臺了《高等學校學術委員會規(guī)程》，各高校都陸續(xù)建立了學術委員會，但是其成員構成基本以校級或院級中層及以上級別的干部為主，行政權力擠壓學術權力，距離教授治校的目標還有很遠。高校內(nèi)部治理結構中各治理主體的法律地位不平等，尤其是教師與學生等核心利益相關者的權力沒有得到很好的落實。關于學生參與學校治理方面，盡管有大學開始嘗試吸納學生加入各種委員會，但更多只是點綴而非實質(zhì)性的參與到?jīng)Q策過程中來，其能在學校各項事務中能起到的作用微乎其微。內(nèi)部利益相關者的“被動”缺位，導致了協(xié)同治理中多元治理主體共同參與、相互制衡的基本要求難以實現(xiàn)。

我國高校應拓寬高校教師與學生參與學校內(nèi)部事務管理的渠道與方式，特別是關涉到他們利益的事務，務必要征詢、吸納他們的意見和建議。關涉到學校重大改革如重大項目安排、重要領導干部任免等問題時可以從教代會或者學生會中按一定比例選取部分人員積極參與到這些問題的決策中來，應通過民主科學的方式，讓教師學生暢所欲言，使決策能顧全重要利益相關者的利益。

3 專家治校：保障專業(yè)人士的話語權

美國高校的學術相關事務由學術委員會管理，學術委員會由教授構成，下設不同職責的分會，如學術規(guī)劃和資源分配委員會、校內(nèi)關系委員會等。在美國研究型大學內(nèi)部治理結構中，以專業(yè)技術能力為基礎的專業(yè)權力和以職位為基礎的行政權力是有明顯差別的。

在美國高校的教學管理工作中，教師與行政人員各司其職，有條不紊、相互協(xié)調(diào)、共同管理學校內(nèi)部事務。評議會是美國大學普遍設置的教師參與大學治理的機構，它類似于我國高校的學術委員會和教職工代表大會。雖然評議會主要是對學術事務進行管理，但是美國不同高校的評議會在組織結構、職責功能方面都各有特色。美國學術委員會的組織結構主要有三種形式：一是縱向完全分權模式，即各學院設立各自的評議會管理本學院的學術事務，完全沒有學校層面的評議會，哈佛大學就屬于這種模式。二是完全集權模式，即在學校層面設立的評議會管理各個學院的學術事務，教師治學的權力完全集中在校級層面，這種模式只在學科單一、管理幅度較窄的學校出現(xiàn)。三是統(tǒng)分結合的模式，即學校層面有評議會，主要負責學術立法、程序性審查批準工作，各個學院也單設評議會，主要負責立法的執(zhí)行與實質(zhì)性審查工作。美國高校的教學管理事務，如課程設置、教學安排、教學手段、課堂建設等基本教學管問題都必須提交評議會進行討論、決策，在此基礎上提出科學有效的意見和建議供校內(nèi)各層次行政機構選擇并實施。而行政人員則主要是落實執(zhí)行學校的教學計劃與安排、協(xié)調(diào)教學管理活動等操作性的活動。約翰·布魯貝克指出：“教師應廣泛控制學術活動。由于他們最清楚高深學問的內(nèi)容，因此他們最有資格決定應該開設哪些科目以及如何講授?！币虼藢τ诮虒W活動的策劃與安排由教師決定，而對于各項教學活動的具體執(zhí)行則由行政人員來履行，由此可見，在美國高校，教師控制著教學政策，這充分體現(xiàn)了美國高校教授治校的傳統(tǒng)與管理思想。

在中國高校，教學管理工作主要由各級行政人員承擔并負責。從教學活動的安排、專業(yè)設置與課程的調(diào)整、教學政策的頒布與實施、教學基本條件的建設與改善、教學質(zhì)量的監(jiān)控與評價等都由各級行政人員管理。教師基本無法或者鮮少參與到此類教學管理活動中來，我國高校教師已經(jīng)習慣或者認同被置于教學管理邊緣的身份與狀態(tài)，在教學管理工作中，教師通常只是教學工作的實施者，而且通常以被管理或者被考察對象的身份參與到教學管理活動中來。雖然隨著高校自主權的下放與擴張，高校具備越來越多的自治權力，提倡教授治校、學術自治的口號卻從未落到實處，教師在教學工作中的中心主體地位也一直讓位于行政工作人員，在教學管理工作中鮮少或者是沒有發(fā)聲。所以在中國高校教學管理工作一直是以行政人員為主導，而教師以被管理者的身份參與其中。

高校教學工作的專業(yè)技術性和特殊性，客觀上要求教師參與到教學管理工作中來，我國高校應該要重視教師在教學管理工作中的主體地位，要建立規(guī)章制度、開通渠道保障教師對教學管理工作全面、有效的參與。在參與教學管理工作的過程中，教師能根據(jù)其熟悉教學活動過程、專業(yè)知識的精通、對實際情況的了解能提出更具針對性的建議與意見，同時在此過程中激發(fā)教師的主人翁意識，調(diào)動起工作積極性，對于改善教學管理工作效果、調(diào)高工作效率有積極地正面影響。