美國FEMA近40年變革歷程和10年四個戰(zhàn)略規(guī)劃探究（下）
2019-12-26 03:49:54劉鐵民
勞動保護(hù) 2019年11期
文/劉鐵民
本文細(xì)數(shù)美國自1979年聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）成立后，美國應(yīng)急管理的改革歷程、經(jīng)驗教訓(xùn)和最新態(tài)勢，以及對我國現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要意義。2019年10期《勞動保護(hù)》雜志環(huán)球資訊欄目已經(jīng)刊登上篇，本文為下篇。
把巨災(zāi)應(yīng)對作為國家應(yīng)急準(zhǔn)備的最大挑戰(zhàn)和最終指向
2011—2014 年、2014—2018 年、2018—2022 年的 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃分別把“形成國家災(zāi)難性事件后的穩(wěn)定和恢復(fù)能力”“保持應(yīng)對巨災(zāi)的姿態(tài)并建設(shè)核心能力”和“為應(yīng)對巨災(zāi)做好國家準(zhǔn)備”作為目標(biāo)任務(wù)的單獨一章進(jìn)行闡述，足見巨災(zāi)應(yīng)對和恢復(fù)已成為FEMA 一以貫之的戰(zhàn)略重點。有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃指出：“國家應(yīng)急管理體系能夠很好應(yīng)對中小型災(zāi)害，但真正挑戰(zhàn)在于為一場史無前例的巨災(zāi)做好準(zhǔn)備”，強(qiáng)調(diào)“把應(yīng)急準(zhǔn)備的聚焦點放在可能超出目前能力的災(zāi)難上很有意義，因為解決最壞情況的努力也有助于建立國家應(yīng)對各類災(zāi)害的韌性”，提出要“通過實施巨災(zāi)應(yīng)對計劃‘最大極限’框架，采用全社區(qū)的應(yīng)災(zāi)方法，使國家形成災(zāi)難性事件后72 小時內(nèi)社會穩(wěn)定能力、60 天內(nèi)恢復(fù)基本公共服務(wù)和社區(qū)機(jī)能能力、5 年內(nèi)恢復(fù)到消除災(zāi)害影響能力”。
近年美國巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備有兩個重要趨向：一是開發(fā)巨災(zāi)“情景”，把具有最大風(fēng)險的威脅和危害作為國家應(yīng)急準(zhǔn)備的核心。美國2003 年開始對國家安全和韌性有最大威脅的風(fēng)險進(jìn)行評估，2006 年提出了15種國家規(guī)劃情景事件，作為查找應(yīng)對巨災(zāi)的能力缺口和建設(shè)、檢驗應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。這些事件不是具體案例的投影，而是在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，基于普遍規(guī)律和現(xiàn)實背景下，無數(shù)同類事件及其衍生影響的集合和凝練，由于風(fēng)險極大、情況異常復(fù)雜、處置極其困難、后果十分嚴(yán)重，一般被視為一個國家最主要威脅和挑戰(zhàn)。美國15 個情景事件中，6 個在美國從來沒有發(fā)生過，3 個在世界范圍也沒有發(fā)生過。
二是把核心能力建設(shè)作為應(yīng)對巨災(zāi)的關(guān)鍵成功因素。美國2011 年9 月發(fā)布的《國家應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》，要求把建設(shè)應(yīng)對對國家安全有最大風(fēng)險的威脅和危害的核心能力，作為國家應(yīng)急準(zhǔn)備的重中之重，在《國家應(yīng)急準(zhǔn)備指導(dǎo)方針》37 項目標(biāo)能力基礎(chǔ)上，提出了5 個使命領(lǐng)域的31 項核心能力及其能力目標(biāo)。
把“全社會參與”作為應(yīng)急管理工作始終堅持的重要理念
1993 年開始的FEMA 改革在強(qiáng)化綜合性應(yīng)急管理的同時，突出了應(yīng)急管理中全社會參與的作用，實施了“減災(zāi)社區(qū)” “影響工程”等項目，這也被認(rèn)為是重要的改革成功方面。在《全國應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)》中指出“全社會參與是指一種包括居民、應(yīng)急管理實際工作者、組織和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者以及政府官員能夠共同理解和評估各自社區(qū)的需求，并決定用最好的方法來組織和保護(hù)他們財產(chǎn)、能力和興趣的方式?！?/p>
“全社會參與”的理念實際上是美國政府從治理的最基礎(chǔ)方面來思考加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，認(rèn)為“國家應(yīng)急準(zhǔn)備是整個社會應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的責(zé)任”“個人和社會準(zhǔn)備是災(zāi)害應(yīng)對成功的基礎(chǔ)”“每個社會成員都應(yīng)該為國家應(yīng)急準(zhǔn)備貢獻(xiàn)力量”。
特別是“9·11”事件和“卡特里娜”颶風(fēng)后，美國進(jìn)一步突出了全社會參與理念，《2008—2013 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要讓人們廣泛認(rèn)識到個人和社區(qū)責(zé)任對國家整體準(zhǔn)備工作的重要性，通過一種整合的方法，加強(qiáng)與聯(lián)邦、州、地方、部落、領(lǐng)地、社區(qū)、家庭和個人的合作；《2011—2014 年 FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃》要求在全國范圍內(nèi)建立全社區(qū)的應(yīng)急管理方法，強(qiáng)調(diào)必須將個體和社區(qū)作為應(yīng)急管理最有價值的力量而非包袱，應(yīng)急管理決非僅僅依靠政府，各方面支持和幫助至關(guān)重要，必須超越傳統(tǒng)的、以政府為核心的應(yīng)急管理做法，采用依靠全社區(qū)集體力量并服務(wù)于全社區(qū)的工作理念和行動方式，形成社區(qū)導(dǎo)向的工作模式?！?014—2018 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)指出，災(zāi)難幸存者和旁觀者通常是第一個在緊急狀況下采取行動的人，實際上也拯救了更多生命，執(zhí)行了更多的救援行動，在災(zāi)害中也更容易受傷；如果沒有全社會的支持，F(xiàn)EMA 將一事無成；要幫助個人和家庭理解他們在災(zāi)難中的定位并有能力采取行動，幫助每一個人做好準(zhǔn)備，感知地區(qū)和社群風(fēng)險，有針對性地為每個社區(qū)設(shè)定方案，增強(qiáng)應(yīng)急核心能 力?！?018—2022 年 FEMA 戰(zhàn) 略規(guī)劃》提出，要動員全社會建立準(zhǔn)備文化，為災(zāi)難性的事件做好準(zhǔn)備；指出以政府為中心的災(zāi)難管理辦法，對于應(yīng)對巨災(zāi)所造成挑戰(zhàn)而言是不夠的，這就是為什么我們必須充分調(diào)動全社會的能力；強(qiáng)調(diào)最有效的應(yīng)急管理形式和國家真正做好應(yīng)急準(zhǔn)備，取決于每個人都理解自身在災(zāi)難中的定位和不可或缺作用，都具備基本的知識和技能，使整個社會都能為國家準(zhǔn)備作出貢獻(xiàn)?；谶@些理念指導(dǎo)下的行動，擴(kuò)大了美國應(yīng)急管理的社會基礎(chǔ)。
把形成平時“有約的伙伴關(guān)系”作為戰(zhàn)時應(yīng)急響應(yīng)成功的重要保障
2008 年1 月發(fā)布的《美國國家應(yīng)急響應(yīng)框架》提出了確保應(yīng)急響應(yīng)成功的5 個關(guān)鍵原則，其中第一個原則就是有約的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦各個層面、各個部門要不斷進(jìn)行溝通，在平靜的時候一道制定計劃，以確保應(yīng)急狀態(tài)下能夠一起有效地進(jìn)行響應(yīng)；指出應(yīng)急演練的重要目的之一，是使應(yīng)急響應(yīng)涉及的各個方面都對自身的角色和責(zé)任有清楚的理解，使參與各方能建立熟悉的伙伴關(guān)系，特別是要防止應(yīng)急狀態(tài)下的官僚行為和按原則辦理。在此思想指導(dǎo)下，《2008—2013 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》提出，要通過一種新的將所有合作伙伴努力整合在一起的方法，形成整個應(yīng)急管理團(tuán)隊的統(tǒng)一戰(zhàn)略理解和共同努力方向?！?011—2014 年 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：FEMA 的主要優(yōu)勢是聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)及協(xié)作；團(tuán)隊協(xié)作是FEMA 完成使命的最低要求，即使FEMA 做的都對，但如果沒有團(tuán)隊協(xié)作，都將一事無成；要制訂反映每個合作伙伴關(guān)切的聯(lián)合行動計劃，通過新的合作伙伴和新的合作方法形成國家處理重大災(zāi)害的能力，培養(yǎng)我們作為國家應(yīng)急管理團(tuán)隊共同面對風(fēng)險的意識，以集體力量應(yīng)對災(zāi)難。《2014—2018 年 FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：FEMA 只是國家應(yīng)急管理團(tuán)隊的一部分，始終重視整個團(tuán)隊的一致努力，不斷建立完善標(biāo)準(zhǔn)化的人員培訓(xùn)體系和應(yīng)急管理操作程序，使FEMA 與聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)和地方形成伙伴關(guān)系，始終保持一致?！?018—2022 年FEMA 戰(zhàn)略規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：最有效的應(yīng)急管理策略是那些由聯(lián)邦政府支持、州管理和本地執(zhí)行的策略；FEMA 是一個由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各層級政府和非政府利益相關(guān)方組成的更大的團(tuán)隊的一部分，這些利益相關(guān)者共同承擔(dān)著應(yīng)急管理和國家準(zhǔn)備工作的責(zé)任；歷史教訓(xùn)表明，沒有一個部門或機(jī)構(gòu)能夠獨自承擔(dān)應(yīng)急任務(wù)，各方面需要在災(zāi)難發(fā)生之前一起準(zhǔn)備，關(guān)鍵時刻的成功，取決于每個人都知道并理解自身在集體韌性中所扮演的角色；FEMA的重要職責(zé)就是與團(tuán)隊建立有約伙伴關(guān)系，而且最好是在災(zāi)難發(fā)生之前。由此可見，F(xiàn)EMA 對制定應(yīng)急團(tuán)隊之間的統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、建立伙伴之間的協(xié)議和承諾，加強(qiáng)合作伙伴間資源共享的重視。
對構(gòu)建新時代我國國家應(yīng)急管理能力體系的啟示
加強(qiáng)新時代應(yīng)急管理理論的研究和闡釋
美國FEMA 成立后困境的產(chǎn)生以及此后的3 次重大改革，很大程度是由于應(yīng)急理念、目標(biāo)、文化方面的沖突或偏差導(dǎo)致的。FEMA 定期發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，就是要使各方在應(yīng)急管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、理念、優(yōu)先事項等方面形成統(tǒng)一認(rèn)識。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央決心組建應(yīng)急管理部，開啟了中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的新時代，毫無疑問，多部門、多災(zāi)種和不同層級、不同階段的理念和文化整合是這次重構(gòu)的重點和難點。為此，需要深入研究闡釋習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述，對應(yīng)急管理的“三個轉(zhuǎn)變”、國家應(yīng)急能力體系建設(shè)的目標(biāo)及原則、對應(yīng)急管理體制的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”和“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”、不同災(zāi)種應(yīng)急優(yōu)先度、安全生產(chǎn)與防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)系等作出科學(xué)闡釋，以達(dá)到各方面同頻共振的效果。
規(guī)劃強(qiáng)調(diào)FEMA 必須遵循“同情、公平、誠信、尊重”的核心價值觀和“團(tuán)隊協(xié)作、事先約定、結(jié)果導(dǎo)向、準(zhǔn)備、許可授權(quán)、靈活性、可追究責(zé)任、精細(xì)管理”的工作指導(dǎo)原則，與《2003—2008 年FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃》中相比有較大變化（見下表）。
重申FEMA 的價值觀是：同情、公平、誠信、尊重。為建立一個更好的FEMA 和提高應(yīng)急管理專業(yè)性而努力。戰(zhàn)略目標(biāo)的聚焦點是：建立一個準(zhǔn)備好和更有韌性的國家。如果沒有全社會的支持，F(xiàn)EMA 將一事無成。強(qiáng)調(diào)要幫助個人和家庭理解他們在災(zāi)難中的定位并采取行動，他們才是真正的第一響應(yīng)者。強(qiáng)調(diào)FEMA 的使命宣言：在災(zāi)難發(fā)生之前、期間和之后幫助人們；愿景：一個有準(zhǔn)備和有彈性的國家。建立一個強(qiáng)大的緊急管理社區(qū)
把應(yīng)急能力建設(shè)作為日常應(yīng)急準(zhǔn)備的核心著力點
實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。雖然一個國家或地區(qū)所面臨的風(fēng)險有千差萬別，但各類風(fēng)險的后果具有相似性，因此其應(yīng)對行動及其所需要的能力也就具有一定的普適性。
NRF 響應(yīng)原則和2008—2013年相關(guān)內(nèi)容對比表
通過巨災(zāi)情景構(gòu)建來統(tǒng)一各方面的應(yīng)急準(zhǔn)備行動
開展“亡羊補(bǔ)牢”式的減災(zāi)與應(yīng)急準(zhǔn)備活動，是人類歷史上最自然、最常用的思維與行動模式，但是人類也存在“社會遺忘癥”問題，傾向于對痛苦和創(chuàng)傷性的經(jīng)歷作出選擇性遺忘，對于不常發(fā)生的災(zāi)害也會隨著時間的流逝而失去記憶。
加強(qiáng)基層和群眾的第一響應(yīng)能力建設(shè)
最有效的應(yīng)急管理形式是社區(qū)的每一個成員都理解他或她的重要和不可或缺的作用。同樣，最有效的應(yīng)急管理策略是那些由聯(lián)邦政府支持、州管理和本地執(zhí)行的策略。FEMA 的職責(zé)是協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的資源，以補(bǔ)充地方應(yīng)急管理的能力。響應(yīng)是為拯救人的生命、保護(hù)財產(chǎn)和環(huán)境以及滿足人的基本需要而采取的立即的行動。為使國家對所有危險都有所準(zhǔn)備，他的領(lǐng)導(dǎo)者必須對本框架的概念和方法有基本了解。
更加注重讓教訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫?、讓制度轉(zhuǎn)變?yōu)槲幕?/h3>
實現(xiàn)承災(zāi)韌性最成功的方法是在全美建立一種應(yīng)急準(zhǔn)備文化。做好準(zhǔn)備的文化是為應(yīng)對最嚴(yán)重的災(zāi)難做好準(zhǔn)備的一種全國性的努力——包括在聯(lián)邦、州、地方、部落、領(lǐng)地、社區(qū)、家庭和個人層面。
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