高曉龍,程會強(qiáng),鄭 華,歐陽志云,*

1 中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實驗室, 北京 100085 2 中國科學(xué)院大學(xué), 北京 100049 3 國務(wù)院發(fā)展研究中心,資源與環(huán)境政策研究所, 北京 100010

從人類中心主義的價值觀入手,生態(tài)產(chǎn)品因為其給人類帶來了滿足感而具有價值,其價值基礎(chǔ)是賦予人類效用(或福祉)的能力[1],生態(tài)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等在這一點(diǎn)上基本達(dá)成共識,與之相關(guān)的分類、物質(zhì)量和價值量評估等工作成為近二十年來國際組織、研究機(jī)構(gòu)的熱點(diǎn)問題,但生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)問題尚未得到足夠重視,也是現(xiàn)階段的難點(diǎn)問題[2- 4]。在生態(tài)產(chǎn)品供給中,外部性的存在產(chǎn)生“搭便車”行為,導(dǎo)致市場在資源配置中失靈。政策對供給生態(tài)產(chǎn)品、糾正市場失靈具有間接作用,因而要發(fā)揮政策干預(yù)的作用,引導(dǎo)供給者的行為,實現(xiàn)外部性內(nèi)部化,即對外部性進(jìn)行付費(fèi)或補(bǔ)償。生態(tài)文明制度下,生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要目的在于,發(fā)揮政策工具作用,建立“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化機(jī)制,供給更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

目前,政策工具主要有稅收、補(bǔ)貼、權(quán)利或許可證交易(包括抵消)、規(guī)制、消除市場摩擦等[5- 7]。但研究表明,經(jīng)費(fèi)來源不穩(wěn)定、社會認(rèn)知不足、分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因?qū)е抡吖ぞ咴趯嵺`中不具備可復(fù)制、可推廣的條件,所以需要圍繞其理論基礎(chǔ)、正當(dāng)性進(jìn)行系統(tǒng)研究[6, 8]。本文梳理了國內(nèi)外已有政策工具,并將其分為市場化工具及非市場化工具。在政策工具的基本分析部分,既分析其干預(yù)方式,并對其適用范圍進(jìn)行界定?？紤]到多種政策工具可能解決同一問題,但成效存在差異,所以研究引入收益及產(chǎn)權(quán)矩陣,以收益分配及產(chǎn)權(quán)義務(wù)為綱,對現(xiàn)有政策工具(市場化及非市場化工具)的合法性進(jìn)行詳細(xì)闡述并進(jìn)行分布研究。研究結(jié)果將有利于政策制定者科學(xué)決策,為生態(tài)產(chǎn)品價值試點(diǎn)工作提供理論依據(jù)。

1 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

黨的十九大報告提出“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”,為生態(tài)文明提出了新要求。生態(tài)產(chǎn)品,狹義上單指生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù),而廣義范疇等同于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),是人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的各種惠益[3],包括生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)以及文化服務(wù)。

生態(tài)產(chǎn)品影響個人和社會的福祉水平,但很少反映在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)激勵上。通常,那些提供生態(tài)產(chǎn)品的人不會因為其為他人提供惠益而得到收益(如水源地上游植樹造林),而那些減少生態(tài)產(chǎn)品供給的人也不會承擔(dān)他們強(qiáng)加給其他人的所有費(fèi)用(如排放污染物),外部性的存在導(dǎo)致市場失靈,即按照理性人假設(shè),個人為自己的利益最大化采取行動,可能導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品供給低于社會最優(yōu)水平。

外部性存在的影響因素主要包括交易成本較高、產(chǎn)權(quán)界定不清、信息不對稱、市場規(guī)模小等[6]。這些因素的一個或多個都可能同時導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品供給不足。如,信息不對稱影響消費(fèi)者對生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品的消費(fèi)意愿,受益主體、產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)更多依賴政府及公益組織資金支持[9]。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),是要在政策干預(yù)下,真正反映生態(tài)產(chǎn)品的價值(成本或收益),推動生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)、有效供給。因生態(tài)產(chǎn)品價值(直接利用價值、間接利用價值、選擇價值及存在價值)的多樣[10],其價值實現(xiàn)的途徑也不同。

2 政策工具在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的應(yīng)用

理論上,政策干預(yù)可以解決市場失靈。政府可以通過政策干預(yù)建立市場交易機(jī)制或非市場的管理方式,調(diào)整私人成本(收益)同社會成本(收益)之間的關(guān)系,減少“搭便車”行為的發(fā)生,實現(xiàn)外部性內(nèi)部化。

2.1 政策工具的作用

外部性的存在導(dǎo)致市場在生態(tài)產(chǎn)品的供給中失靈,導(dǎo)致供給不足,自然資產(chǎn)質(zhì)量下降。這也說明了市場機(jī)制并非萬能,價值實現(xiàn)的過程中需要考慮公共物品屬性、信息不對稱、交易成本等因素的影響。“公地悲劇”理論的提出,引發(fā)了對具有外部性的公共物品的研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出通過征收稅收或補(bǔ)貼以彌補(bǔ)市場失靈的缺陷。科斯提出通過界定清晰產(chǎn)權(quán)消除外部性[11]。目前,多種政策工具可被用于對生態(tài)產(chǎn)品供給過程中的收益或成本進(jìn)行干預(yù)[8, 12],通過影響生態(tài)產(chǎn)品供給者的行為,做出符合私人和社會利益的決定[9]。

2.2 政策工具的分類

政策工具的應(yīng)用在強(qiáng)制性、可預(yù)見性、自由度、直接性等方面存在差異,但主要差異更多在于是否采用市場的手段[5, 7]。市場機(jī)制能夠降低交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率,但非市場化機(jī)制以規(guī)制為例也是必須的。為探究政府、市場在政策干預(yù)中的作用,研究將現(xiàn)有政策工具分為市場化工具、非市場化工具2類。

2.2.1市場化工具

市場是糾正因外部性導(dǎo)致的市場失靈的重要工具[13]。信息不對稱、產(chǎn)權(quán)界定不清、低于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本的生態(tài)產(chǎn)品價格導(dǎo)致對自然資產(chǎn)的過度利用,雖然自然資產(chǎn)退化是市場失靈的結(jié)果,但同樣可以通過市場手段來解決[14]。市場機(jī)制為實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提供了成本最低的途徑,允許個人在資源分配方面具有靈活性,并為創(chuàng)新提供持續(xù)的激勵措施[9]。實踐中,稅收、補(bǔ)貼、權(quán)利或許可證交易、消除市場摩擦等都被認(rèn)為市場化工具,即以功利的視角看待自然,對生態(tài)產(chǎn)品的價值在不同程度上通過不同方法定價,從而為潛在交易設(shè)定價格或計算成本效益。市場化工具的核心是將生態(tài)產(chǎn)品貨幣化,通過市場機(jī)制實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化[7, 14]。

(1)稅收

稅收,也被成為環(huán)境稅,作為典型的財政政策工具被廣泛適用,其遵循庇古稅(Pigouvian Tax)的原則。根據(jù)該原則,人類活動負(fù)外部性的存在要求政府部門通過價格信號調(diào)整激勵機(jī)制。環(huán)境稅的可以間接通過單位投入(化肥、農(nóng)藥投入強(qiáng)度)或單位面積(開發(fā)土地的面積)征收,抑或是直接征收“碳稅”,以降低人類生產(chǎn)行為對氣候變化、自然資產(chǎn)損害的影響[7]。為控制污染排放,減輕對自然資產(chǎn)的損害,各國政府立法征收以環(huán)境稅、資源稅為主的稅種,一方面通過將稅收成本納入企業(yè)成本以自行決定污染水平,另一方面也是借此為污染場地治理、污染物監(jiān)測、生態(tài)承載力提升等籌集資金。此外,可以通過稅收抵扣、減稅、免稅、凍結(jié)或緩繳等鼓勵具有正外部性行為。目前,稅收工具適用于可監(jiān)測、可量化的點(diǎn)源排放,如碳排放、水資源取用、污染物排放等[9]。

(2)補(bǔ)貼

補(bǔ)貼可以理解為反向的庇古稅,鼓勵正外部性行為,彌補(bǔ)采取正向行為人的物質(zhì)投入、資金投入或機(jī)會成本[7]。這同我國政府提出的“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”一致,目前最典型的就是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services,PES)。與緩解銀行基于干擾者付費(fèi)(Disturber Pays) 不同,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)基于受益者付費(fèi)(Beneficiary Pays)或者管理者盈利原則。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Wunder(2005)年提出的代表性觀點(diǎn),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)是一個自愿、附條件的交易,至少有一個賣方,一個買方,并且具有明確定義的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[15]。2015年這一概念修正為: 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者與供給者之間,以雙方商定的自然資產(chǎn)管理規(guī)則為條件,以產(chǎn)生非現(xiàn)場生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的的自愿交易,從而與其他正向環(huán)境激勵工具區(qū)分開來[16]。目前,南非“Working for water”、紐約Catskill供水項目、厄瓜多爾基多水基金、世界銀行在尼加拉瓜Matiguás-Río Blanco森林畜牧項目[17]、密云水庫上游“稻改旱”項目[18]、美國土地休耕保護(hù)計劃(Conservation Reserve Program)、關(guān)壩溝流域自然保護(hù)小區(qū)等都是通過補(bǔ)貼增加生態(tài)產(chǎn)品供給者的收益,只是在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼主體上存在差異。原則上,提供給生態(tài)產(chǎn)品供給者的補(bǔ)貼或報酬應(yīng)當(dāng)不低于他們從替代土地利用中獲得的額外收益(或者不改變土地用途),且應(yīng)當(dāng)不高于生態(tài)產(chǎn)品受益者獲得的收益。許多PES方案對約定的生產(chǎn)行為采用單位面積固定付費(fèi),或者根據(jù)所供給的生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)產(chǎn)品供給的成本或兩者的融合,可以在空間或代理機(jī)構(gòu)之間區(qū)分付費(fèi)[19]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)模式適用于可監(jiān)測、可量化的土地用途變化,比如退耕還林、土地休耕、生態(tài)公益林管護(hù)等。不過,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)在多數(shù)情況下由政府主導(dǎo),甚至可能不包含交易的成分。特別是當(dāng)產(chǎn)權(quán)不明晰以及交易成本很高時,政府作為受益者代表通過財政資金付費(fèi)可能是唯一的選擇。

(3)權(quán)利或許可證交易

在特定領(lǐng)域,基于新的制度要求,生態(tài)產(chǎn)品利益相關(guān)方可以在新建立的市場里就權(quán)利、許可證等進(jìn)行交易[7]。其中,提供生態(tài)產(chǎn)品供給、且生產(chǎn)成本或經(jīng)濟(jì)利潤表現(xiàn)較好的生產(chǎn)者或土地所有者可以從其他參與者手中購買權(quán)利或許可證。這被驗證是合理的,能夠以更低的社會成本保護(hù)自然資產(chǎn)。該政策工具有多種形式：限額交易(溫室氣體排放權(quán))；漁業(yè)配額轉(zhuǎn)讓(允許漁民購買配額獲得捕撈的許可)；水權(quán)交易(取水權(quán)或用水許可)；緩解銀行(要求減少生物多樣性的土地開發(fā)商購買其他參與者的土地信用)；巴西的可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)(土地開發(fā)的發(fā)展權(quán)利可以在不同行政區(qū)域之間進(jìn)行交易)[7]。抵消(Offsets),是限額交易的衍生機(jī)制,如碳匯交易,可以增加限額交易的靈活性和操作空間。目前,權(quán)利或許可證交易政策適用于可監(jiān)測、可量化的活動,比如碳排放、雨水截流等點(diǎn)源排放,以及農(nóng)業(yè)氮、磷的非點(diǎn)源排放[20- 21]。

(4)消除市場摩擦

在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)中,生態(tài)產(chǎn)品的供給者通常比受益者更了解供給成本、所用技術(shù)等信息,從而獲得信息租金。而生態(tài)有機(jī)產(chǎn)品、生態(tài)旅游除了提供物質(zhì)產(chǎn)品和第三方服務(wù),還提供了調(diào)節(jié)服務(wù),這同單一的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)不同,需要向消費(fèi)者傳遞這一信息,以促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給。例如雨林聯(lián)盟認(rèn)證(Rainforest Alliance Certification)咖啡、森林認(rèn)證、中國農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”等。由獨(dú)立第三方對產(chǎn)品、服務(wù)進(jìn)行認(rèn)證,消除市場摩擦,生態(tài)認(rèn)證后標(biāo)記于產(chǎn)品投入市場,獲得價格溢價和更穩(wěn)定的供應(yīng)鏈關(guān)系[7]。消除市場摩擦可以將環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相聯(lián)系,在實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會效益的同時,也保證了價值實現(xiàn)方式的靈活性[14]。目前,可以通過標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)認(rèn)證、生態(tài)標(biāo)簽、道德投資計劃、能力建設(shè)等降低交易成本或增加信息供給,促進(jìn)更多生態(tài)產(chǎn)品的供給。

2.2.2非市場化工具

市場化工具并不是應(yīng)對所有市場失靈的萬靈藥,也不能替代政府規(guī)制,因為市場失靈并不總是生態(tài)產(chǎn)品供給不足、自然資產(chǎn)退化的原因,因此市場也不總是解決問題的途徑。畢竟建立市場機(jī)制需要考慮時間、發(fā)展階段等因素,所以中短期內(nèi),仍然需要政府加強(qiáng)監(jiān)管、提供財政支出,以激勵有利于生態(tài)產(chǎn)品供給的土地利用方式[9]。非市場化工具主要包括規(guī)制、政府供給、共同治理以及宣傳教育等。

(1)規(guī)制

規(guī)制(Regulation)或命令控制型工具被認(rèn)為是機(jī)械、直接和低效率的[9],但規(guī)制的存在卻仍然是必要的。規(guī)制通常以法律、政府文件、方案、規(guī)劃的形式實施。規(guī)制的強(qiáng)制性特征,通常意味著較低的政治支持水平。強(qiáng)制是指工具在多大程度上限制行為,而不是僅僅鼓勵或壓制行為。由于許多生態(tài)產(chǎn)品是由私人擁有的自然資產(chǎn)提供的,強(qiáng)制性政策在政治上可能難以執(zhí)行,只有在整個生態(tài)系統(tǒng)受到威脅并需要立即采取行動的情況下才有必要[5]。規(guī)制主要適用于管理成本高、系統(tǒng)性、緊迫性問題,比如我國推行的“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單)制度。規(guī)制工具通過對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要、或易遭受破壞的土地的用途或開發(fā)進(jìn)行管理,具有高度的強(qiáng)制性,通常需要廣泛的管理和監(jiān)督,成本高,執(zhí)行有力,但對于區(qū)域發(fā)展是不公平的。生態(tài)保護(hù)紅線制度的落實將保障國家生態(tài)空間得到有效保護(hù),生態(tài)功能保持穩(wěn)定。但相應(yīng)的與之相關(guān)的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度也要加強(qiáng),以平衡地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。

(2)政府供給

政府作為土地的主要所有者,在受益者識別不清、管理成本較高時,可以作為買方壟斷,實現(xiàn)對公共物品的供給,在某些情況下是高效、公平的,目前更多適用于純公共物品的供給,比如生物多樣性保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等[5]。天然林保護(hù)工程、退耕還林、土地休耕、自然保護(hù)地劃定等都是政府作為壟斷買方供給生態(tài)產(chǎn)品的典型[1, 22]。我國已建立逾1.18萬個自然保護(hù)地(不包含近5萬個自然保護(hù)小區(qū)),覆蓋我國90%的自然生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的國家重點(diǎn)保護(hù)動物和86%的國家重點(diǎn)保護(hù)植物種類,總面積覆蓋了我國陸地面積的近18%[23]。為提高政府供給的效率、降低道德風(fēng)險,需要對政府供給的方案或規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)論證,同時加強(qiáng)考核和監(jiān)督[24]。

(3)共同治理

依據(jù)競用性和排他性的有無,公共物品可以分為純公共物品、公共池塘資產(chǎn)、俱樂部產(chǎn)品、市場物品、低效市場物品5類[5]。哈丁“公地悲劇”的提出是基于公共池塘資產(chǎn)(公共草地)的破壞,從而引發(fā)對共同治理機(jī)制的研究。公共池塘資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸集體所有,具有競用性,但具有非排他性,任一資產(chǎn)使用者施加的影響都會影響其他利益相關(guān)方,且不用全部承擔(dān)可能造成的所有成本?！按畋丬嚒毙袨榈拇嬖趯?dǎo)致資產(chǎn)必然遭受損失。通常采取政府管制或私有化。除此之外,Ostrom從理論與案例的結(jié)合上提出了通過自治組織管理公共物品的新路徑：設(shè)計有生態(tài)產(chǎn)品供給者組織和管理的持久合作組織[25]。基于社區(qū)的自然資源管理(Community-Based Natural Resource Management,CBNRM)在此基礎(chǔ)上不斷得到完善和發(fā)展[26- 27]。

(4)宣傳教育

意識對行動的影響緩慢,卻是有效的。關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值分類中存在價值或選擇價值的定義,便是體現(xiàn)人類對自身無知的清醒認(rèn)識。有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品或自然資產(chǎn)價值的研究警示人們對自然應(yīng)該采取審慎的態(tài)度。由于信息不對稱問題的存在,社會對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生態(tài)系統(tǒng)安全的認(rèn)知是缺乏的。宣傳教育可以直接針對潛在的生態(tài)產(chǎn)品供給者,且非常有效,所以得到較廣泛的應(yīng)用。比如,倡導(dǎo)養(yǎng)成節(jié)約資源的消費(fèi)習(xí)慣；向農(nóng)民普及土地的最佳管理措施(Best Management Practices)以提高土壤生產(chǎn)力和增強(qiáng)碳匯,減少水土流失等。但是,在機(jī)會成本很高,實施成本也很高的情況下,宣傳教育仍不足以引起其行為上的變化[5]。

2.3 工具的選擇

不管政策工具類型如何,都是通過影響生態(tài)產(chǎn)品供給者的行為,以此為基礎(chǔ)做出符合個人和公共利益的決策?；谑袌龅墓ぞ卟⒉灰笊鷳B(tài)產(chǎn)品供給者無私地提供公共產(chǎn)品,而是遵循理性人的假設(shè),做一個自私的生產(chǎn)者。假設(shè)所提供的政策工具設(shè)計的好,每個生態(tài)產(chǎn)品供給者在空間和時間上靈活多樣運(yùn)行經(jīng)濟(jì)合理性實現(xiàn)環(huán)境和社會成本的內(nèi)部化,或生產(chǎn)額外的公共產(chǎn)品以實現(xiàn)政策目標(biāo)。以市場為主的政策工具給生態(tài)產(chǎn)品供給者靈活的空間,可以避免產(chǎn)權(quán)受到侵害的沖突,畢竟沖突不可避免地伴隨著管理的不確定性和爭議,特別是通過規(guī)制手段[9]。基于市場的政策工具保證了參與并降低了交易成本。然而,并不是說基于市場的政策工具便是解決市場失靈的靈丹妙藥,尤其當(dāng)沖突的重點(diǎn)是自然資產(chǎn)政策的目標(biāo),而不是手段,或者沖突的重點(diǎn)是私人生態(tài)產(chǎn)品供給者應(yīng)該為實現(xiàn)這些目標(biāo)承擔(dān)多少責(zé)任。此外,有些對人類至關(guān)重要、需要快速做出決策的情形,非市場化的工具是必要的,有時也是市場工具的制度基礎(chǔ)。

3 政策工具的合法性分析

多種工具可能解決同一問題,但成效存在差異,這既可能源于工具的理論基礎(chǔ)差異,也可能是政策工具的合法性或正當(dāng)性問題。因為產(chǎn)權(quán)關(guān)系,設(shè)計政策工具促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者增加供給是有效和可行的,但限制生態(tài)產(chǎn)品受益者對生態(tài)產(chǎn)品的需求則是不可行的。如何針對具體情形更有效地保障生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給,需要在現(xiàn)行制度下,對不同類型的政策工具進(jìn)行深入研究。

3.1 收益及產(chǎn)權(quán)矩陣

圖1 收益及產(chǎn)權(quán)矩陣：框架及政策干預(yù)的原則[9] Fig.1 The benefit flows and property rights matrix: framework and principles of policy intervention

收益及產(chǎn)權(quán)矩陣是將生態(tài)產(chǎn)品的收益及產(chǎn)權(quán)歸屬置于一個坐標(biāo)系,橫軸反映的是從保護(hù)或加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)過程和產(chǎn)品的行動中獲得的公共收益和私人收益的相對分布；縱軸反映了供給者在生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)中所需承擔(dān)的管護(hù)義務(wù),或超出其義務(wù)范圍的需要[9, 28- 29](圖1)。主要目的：第一,表征生態(tài)產(chǎn)品的性質(zhì),以及隨后從生態(tài)系統(tǒng)管理中產(chǎn)生的收益在社會和私人之間的分配。第二,在自然資產(chǎn)的使用權(quán)和提供生態(tài)產(chǎn)品的范圍內(nèi),對環(huán)境和其他資源的管護(hù)義務(wù)可在此職責(zé)范圍內(nèi)或超出范圍有更高的要求。例如,管理部門對水源地周邊土地管理的要求高于非水源地區(qū)域。第三,依據(jù)上述關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品收益分配及產(chǎn)權(quán)義務(wù)的假設(shè),可以科學(xué)選擇相應(yīng)的政策工具[9]。

所謂政策工具的合法性,取決于公共利益與更廣泛的社會接受,即現(xiàn)行制度下私人在供給生態(tài)產(chǎn)品的行動中是否得到補(bǔ)償。如果不能與政策工具相匹配,那么生態(tài)產(chǎn)品供給者和公眾對利益分配和權(quán)利、義務(wù)分配的信念很可能會破壞方案的合法性,導(dǎo)致政策失靈。

干預(yù)生態(tài)系統(tǒng)過程的權(quán)利是自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所固有的。產(chǎn)權(quán)可以界定為與訪問特定資產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的集合。產(chǎn)權(quán)會隨時間發(fā)生變化。與生態(tài)系統(tǒng)過程相關(guān)的權(quán)利的一個關(guān)鍵特征是生態(tài)產(chǎn)品供給者可能將危害或惠宜轉(zhuǎn)移給他人(即外部性)。政策干預(yù)的權(quán)利往往具有強(qiáng)烈的文化或意識形態(tài),但危害或惠宜的轉(zhuǎn)移并非不可避免。政策工具可以明確地對自然資產(chǎn)中的財產(chǎn)權(quán)與特定的生態(tài)系統(tǒng)過程中的權(quán)利進(jìn)行干預(yù)。

3.2 政策干預(yù)的原則

圖1給出了環(huán)境政策工具的干預(yù)原則。在圖1建立的收益及產(chǎn)權(quán)矩陣中,兩軸的交叉形成的象限為政策工具建立了合理的空間。連續(xù)的軸線,保證與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)的收益和產(chǎn)權(quán)義務(wù)可以共享。矩陣為識別和闡述政策的重要特征提供了具有啟發(fā)式的框架。

象限I：生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品被視為公共物品。而且,與之相關(guān)的規(guī)定被視為對生態(tài)產(chǎn)品供給者或資產(chǎn)使用者的合理期望。此種情形下,主要的政策選擇是規(guī)制。政府可以對資產(chǎn)使用進(jìn)行法律限制,或者強(qiáng)制執(zhí)行具體的管理行動。最典型的例子是對點(diǎn)源污染物實施實時監(jiān)控并征收環(huán)境稅,表現(xiàn)為“污染者付費(fèi)”(Polluter Pays)[5]。

象限II：產(chǎn)品仍然主要是公共物品性質(zhì)的,但服務(wù)的提供被認(rèn)為是超出了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者合理預(yù)期或義務(wù)范圍的。此種情形下,政策選擇上主要是通過補(bǔ)償供給者在供給生態(tài)產(chǎn)品時產(chǎn)生的機(jī)會成本(例如生產(chǎn)損失)或補(bǔ)貼此類行動的直接成本(例如物質(zhì)、勞動投入等)。這里適用“受益者付費(fèi)”(Beneficiary Pays)的原則[5, 16]。從道德或法律視角來看,供給所需生態(tài)產(chǎn)品可能被視為侵害生態(tài)產(chǎn)品供給者的財產(chǎn)權(quán)利,或者超出可能被認(rèn)為公平的財產(chǎn)權(quán)利,同時,在機(jī)制上缺乏要求私人供給者采取行動提高社會福祉水平的合法性。

象限III：受益群體是私人,但對產(chǎn)品的供給要求超出了供給者的合理期望。對提供產(chǎn)品的行為進(jìn)行補(bǔ)貼是不錯的選擇,但缺乏政治上的正當(dāng)性。結(jié)構(gòu)調(diào)整措施要求對不具備提供私人收益能力(環(huán)境成本較高導(dǎo)致收益低)的產(chǎn)品供給者實行關(guān)停并轉(zhuǎn),或提供足夠的短期援助來提高這種能力。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是我國各級政府落實生態(tài)文明的一項重要制度安排。而且,隨著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提升、管理更加嚴(yán)格,象限III會向象限I過渡。

象限IV：收益被認(rèn)為主要是私人的,并且在生態(tài)產(chǎn)品供給的合理期望內(nèi)。當(dāng)然,規(guī)制仍然可能被用于要求產(chǎn)品供給者提供這些惠益。但是,由于產(chǎn)品供給者的自身利益是將這些環(huán)境成本內(nèi)部化,且確保自身收益得到保障并采取行動而不被視為侵犯私人權(quán)利的策略,教育和能力建設(shè)通常是首選的。能力建設(shè)的措施可能不限于提供信息和技術(shù)援助,包括業(yè)務(wù)和資產(chǎn)規(guī)劃和管理培訓(xùn)、支持組建生產(chǎn)者自治機(jī)構(gòu)或協(xié)會等,通過減少市場摩擦或綜合考慮經(jīng)濟(jì)和生態(tài)目標(biāo),保障生態(tài)產(chǎn)品供給[5, 9]。

3.3 政策工具的合法性

圖2 收益及產(chǎn)權(quán)矩陣：政策工具的合法性 Fig.2 The Benefit flows and property rights matrix: the legitimacy of policy instruments

在象限I中(圖2),權(quán)利或許可證交易、環(huán)境稅等工具反映了“污染者付費(fèi)”原則。權(quán)利或許可證交易、環(huán)境稅都試圖通過市場改革實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。環(huán)境稅的政策初衷是生態(tài)產(chǎn)品供給者支付污染排放或生態(tài)系統(tǒng)破壞的成本。但因為生態(tài)產(chǎn)品供給者或消費(fèi)者只承擔(dān)部分成本,并不能實現(xiàn)凈損失為零。權(quán)利或許可證交易通過設(shè)置排放或開發(fā)上限、建立配額和信用抵消的新機(jī)制來解決這一問題,市場的建立以社會最佳方式實現(xiàn)環(huán)境成本的內(nèi)部化,是市場機(jī)制改革的重要手段。

規(guī)制或命令控制型工具是以政治手段,將污染治理或生態(tài)產(chǎn)品供給的任務(wù)逐級下達(dá)給地方政府并對完成情況進(jìn)行考核,相對于其他工具具有較高強(qiáng)制性、缺少靈活性的特點(diǎn)。例如,一項要求保護(hù)森林的命令將適用于所有森林,而不管其所提供的收益或管護(hù)成本如何。尤其在發(fā)展中國家,治理(方案設(shè)計、監(jiān)測、執(zhí)法等)薄弱、交易成本高等都會影響規(guī)制工具的政策效果[19]。

象限II中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)工具通過向生態(tài)產(chǎn)品供給者提供補(bǔ)貼以激勵生產(chǎn)者參與其中,是將生態(tài)環(huán)境效益納入社會收益,并將產(chǎn)權(quán)責(zé)任市場化。參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)計劃是以產(chǎn)生非現(xiàn)場服務(wù)為目的的對自然資產(chǎn)管理的約定[16]。諸如拍賣之類的市場機(jī)制的引入可以用于識別能夠以更低成本供給生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者,但也可以提供固定的激勵支付方案,然后供給者可以在資產(chǎn)使用方式上進(jìn)行評估并做選擇。此種情況下,會產(chǎn)生新的產(chǎn)權(quán)安排(比如,生物多樣性保護(hù)或排放權(quán)),供給者可以決定是否交易[30- 31]。

“受益者付費(fèi)”原則下,政府供給仍然是主流。作為土地所有者及區(qū)域管理代理人,政府需要代表人民實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。公眾對自然資產(chǎn)保護(hù)的要求、對生態(tài)產(chǎn)品的需求會隨著社會發(fā)展水平的提升而提高,為了集體利益,政府需要通過制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、劃定保護(hù)地、治理污染、保護(hù)水源地等提升生態(tài)系統(tǒng)承載力,供給更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。雖然同引入市場機(jī)制的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)工具相比成本較高、效率較低,但也有推進(jìn)快、直接的優(yōu)點(diǎn)。

象限III中,規(guī)制工具中的環(huán)境整治行動、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單建立了產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)相機(jī)抉擇機(jī)制,淘汰落后產(chǎn)業(yè)、治理環(huán)境污染,是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的必要條件。由于政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)、改善民生福祉的責(zé)任,所以在現(xiàn)行制度體系下,被授予了開展相關(guān)行動的權(quán)利,但要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定,處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

象限IV中,經(jīng)過認(rèn)證的有機(jī)產(chǎn)品、森林管理等標(biāo)簽向消費(fèi)者傳遞的信息表示,生產(chǎn)者采取了可驗證措施實現(xiàn)社會或環(huán)境成本的內(nèi)部化[32]。消費(fèi)者通過支付獎勵生產(chǎn)者成本內(nèi)部化的價格溢價來分擔(dān)社會或環(huán)境成本的責(zé)任,消除外部性影響。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也被放置在象限IV中。以此標(biāo)準(zhǔn)要求生產(chǎn)者向其他供應(yīng)鏈參與者證明他們的生產(chǎn)行為滿足一系列質(zhì)量、安全、環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)的要求,從而在激烈的市場競爭中獲得比較優(yōu)勢。

能力建設(shè)措施也可能需要先于或伴隨其他政策選擇。宣傳教育和其他解決信息不對稱的政策工具是政府的首選。宣傳教育對于收益及產(chǎn)權(quán)矩陣所有象限中的可行的政策工具都很重要。由于它們很少涉及制度或產(chǎn)權(quán),因此不會引起爭議。CBNRM工具通常尋求鼓勵適當(dāng)規(guī)模的生態(tài)產(chǎn)品供給者之間的合作,通過利用本土知識,鼓勵社會學(xué)習(xí),協(xié)調(diào)資產(chǎn)使用和保護(hù)活動,更有效地利用集體和國家自然資產(chǎn)。CBNRM工具將可持續(xù)發(fā)展視為一種責(zé)任,這種責(zé)任屬于生態(tài)產(chǎn)品供給者繼承的責(zé)任。生態(tài)產(chǎn)品供給者之間的合作被視為一種機(jī)會,可以提高他們履行這一責(zé)任的能力,并改善福祉。

4 討論

政策工具的分類及對具體政策工具理論依據(jù)、適用范圍、合法性的探究表明政策工具在應(yīng)用方面的差異性和局限性,尤其面對多因素導(dǎo)致的市場失靈問題,在現(xiàn)行制度下,需要多種政策工具綜合使用。為維護(hù)自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益,需要綜合考量社會收益和私人收益之間的關(guān)系,保證政策實施的合法性。此外,在研究政策工具的同時,擴(kuò)展對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的研究,建立“政策工具-生態(tài)系統(tǒng)格局-生態(tài)系統(tǒng)過程-生態(tài)產(chǎn)品”關(guān)聯(lián),建立“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化通道。

4.1 綜合使用多種政策工具

雖然市場機(jī)制可以用于追求明確的政策目標(biāo),但它不能用來決定目標(biāo)的設(shè)置,例如,清潔空氣和水的合格標(biāo)準(zhǔn),以及應(yīng)該保護(hù)哪些生物多樣性物種[9, 32]。所以市場和非市場工具不是相互替代,而是互補(bǔ),所以需要采用復(fù)合型政策工具。絕大多數(shù)政策工具作為公共政策是多維度的,更多的是綜合而不是在不同政策工具間進(jìn)行選擇。例如,為降低交易成本,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)工具需要規(guī)制、宣傳等工具的保障[14]。

4.2 加強(qiáng)制度能力建設(shè)

社會治理需要健全的制度體系作為支撐。政策工具對生態(tài)產(chǎn)品供給行為的干預(yù),除了要有科學(xué)理論依據(jù),還要進(jìn)行現(xiàn)有制度下的合法性分析。政策是處于變化中的,在現(xiàn)有制度體系下,要從問題導(dǎo)向入手,解決信息不對稱、產(chǎn)權(quán)界定不清、交易成本過高等問題。但最重要的是要尊重產(chǎn)權(quán)人權(quán)益,處理好社會收益與私人收益之間的關(guān)系,實現(xiàn)各方互利共贏。

4.3 擴(kuò)展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)研究

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)研究不能局限于政策工具對于成本、收益的調(diào)整,要引入“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型,建立“政策工具-生態(tài)系統(tǒng)格局-生態(tài)系統(tǒng)過程-生態(tài)產(chǎn)品”關(guān)聯(lián),真正實現(xiàn)將自然資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品價值融入社會及個人決策,實現(xiàn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。