靳樂(lè)山,楚宗嶺,鄒蒼改

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院, 北京 100193 2 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心, 北京 100193 3 自然資源部國(guó)土整治中心, 北京 100812

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的重要路徑。生態(tài)補(bǔ)償一般分為由政府出資的生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償這兩種基本類(lèi)型,以及基于以上兩種基本類(lèi)型而衍生出的混合類(lèi)型等。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作需要大量資金投入,生態(tài)補(bǔ)償是其中一個(gè)重要的融資途徑。

國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?從理論探討到實(shí)踐應(yīng)用,都取得顯著進(jìn)展。關(guān)于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的研究,自習(xí)總書(shū)記提出山水林田湖草生命共同體以來(lái),學(xué)者對(duì)該理念進(jìn)行了不少探討和分析。文獻(xiàn)主要集中在理論內(nèi)涵與實(shí)踐特征的討論,指出人與自然的關(guān)系緊密化,山水林田湖草各要素之間聯(lián)系普遍化,保護(hù)機(jī)制空間化、綜合化,生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)系統(tǒng)化、整體化[1-3]。地方在山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)實(shí)踐中,結(jié)合自身實(shí)際情況探索出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)的治理理念、模式和路徑,對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作起到重要作用[4-5]。山水林田湖草理念在流域[6-7]、湖區(qū)[8]、牧區(qū)[9]生態(tài)補(bǔ)償中的實(shí)踐,都提出將山水林田湖草作為整體目標(biāo)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。也有學(xué)者以山水林田湖草理念為指導(dǎo),研究完善生態(tài)補(bǔ)償及其市場(chǎng)化途徑,以最終達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的目的[10-12]。然而,針對(duì)不同類(lèi)型生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中作用的研究較少。本文系統(tǒng)分析不同類(lèi)型生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用,可為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)可持續(xù)融資提供更多借鑒。

下文將分別分析政府出資的生態(tài)補(bǔ)償、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償、政府和社會(huì)資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)?種生態(tài)補(bǔ)償途徑在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用。

1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)保護(hù)與修復(fù)資金來(lái)源于財(cái)政資金的利益協(xié)調(diào)行為,既是保障國(guó)家生態(tài)安全,和生態(tài)服務(wù)供給的重要途徑,也有助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展、社會(huì)公平和提高區(qū)域治理能力。包括縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償、政府對(duì)單位或個(gè)人提供補(bǔ)償3種類(lèi)型。具體實(shí)施路徑見(jiàn)圖1。

圖1 政府出資生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.1 Implementation approaches of governmental eco-compensation

1.1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型

縱向生態(tài)補(bǔ)償,是指上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)資金撥付形式可細(xì)分為一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般轉(zhuǎn)移支付以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為代表,是中央財(cái)政對(duì)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣的地方政府財(cái)政的縱向生態(tài)補(bǔ)償；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)較多,包括森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、天然林保護(hù)補(bǔ)助、草原保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作等。

橫向生態(tài)補(bǔ)償是指一級(jí)政府對(duì)另一個(gè)平行同級(jí)政府為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,通常適用于生態(tài)利益關(guān)系密切、不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)之間,參與各方通過(guò)自主協(xié)商確定“權(quán)、責(zé)、利”對(duì)等[13]。以解決跨流域、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題為主,針對(duì)性、目標(biāo)性較強(qiáng)。在一定程度上能很好地體現(xiàn)出“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。

政府對(duì)單位或個(gè)人的補(bǔ)償是指政府支付一定的資金給具體實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)活動(dòng)的單位或者個(gè)人,以補(bǔ)償其為保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境所做出的努力和投入。它是調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)者積極性的重要手段。

1.2 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及成效

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主要組成部分。根據(jù)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心的不完全統(tǒng)計(jì),截止到2016年正在實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償案例總數(shù)為157個(gè),生態(tài)補(bǔ)償投入資金由2011年的1056億快速增至2018年的1800億,補(bǔ)償領(lǐng)域涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),政策覆蓋區(qū)域占據(jù)我國(guó)絕大多數(shù)省份[14]。其中,縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償、對(duì)單位或個(gè)人的補(bǔ)償,3種補(bǔ)償類(lèi)在國(guó)內(nèi)實(shí)踐和投入情況,詳見(jiàn)表1。

表1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型及實(shí)踐

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)我國(guó)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作起著重要的作用,且取得了比較顯著的成效。森林生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面,全國(guó)已有29 個(gè)省( 直轄市、自治區(qū)) 建立了地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,政策覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地作出調(diào)整[14]。第一輪退耕還林項(xiàng)目完成退耕地造林926．7萬(wàn)hm2,配套荒山荒地造林和封山育林2060 萬(wàn)hm2,涉及0.32億農(nóng)戶(hù)、1．24 億農(nóng)民,新一輪退耕還林安排退耕還林257.9hm2[25]。草原生態(tài)保護(hù)方面,草原面積穩(wěn)定在2619萬(wàn)hm2,草原綜合植被覆蓋度達(dá)到55.3%,較2011年提升43%,草原超載率、鼠害蟲(chóng)害發(fā)生率、火災(zāi)發(fā)生率較2010年分別降低18.3%、39%、69%。流域生態(tài)補(bǔ)償方面,投入資金累計(jì)增加,全國(guó)主要流域均已引入橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)效果顯著[17]。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大,截止到2018年享受?chē)?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣達(dá)到818個(gè)。濕地生態(tài)保護(hù)于修復(fù)也于2014年展開(kāi)試點(diǎn)工作,截止到2017年國(guó)家累計(jì)投入濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金55.6億元[15]。耕地、海洋、荒漠生態(tài)補(bǔ)償屬較新領(lǐng)域,中央及地方政府也都展開(kāi)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的工作并取得一定的成效。

1.3 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

盡管政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在多年來(lái)的實(shí)踐中取得顯著成效,但仍面臨諸多困境。

從資金來(lái)源渠道來(lái)看,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一,主要依靠政府財(cái)政支持。據(jù)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心統(tǒng)計(jì),2016年中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的87.7%,地方財(cái)政資金占比為12%,其他資金來(lái)源占比不到1%[25]。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)需要龐大的資金量,僅《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“水十條”)[26]、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“大氣十條”)[27]、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“土十條”)[28],所列投資需求總計(jì)高達(dá)7.64萬(wàn)億元,僅僅依靠中央財(cái)政和地方財(cái)政顯然難以支撐。近年來(lái),盡管各級(jí)財(cái)政用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金不斷增加,但目前每年約1800億的生態(tài)補(bǔ)償資金[29],與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金需求相差甚遠(yuǎn)。

從補(bǔ)償資金的去向和覆蓋領(lǐng)域來(lái)看,不同領(lǐng)域支持力度失衡。政府出資的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐案例和投入資金量雖呈逐年遞增趨勢(shì),但從案例和資金量的覆蓋情況來(lái)看,主要偏重森林、草原、流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域,濕地、耕地、海洋等重要領(lǐng)域的財(cái)政支持力度相對(duì)薄弱。

從補(bǔ)償效果來(lái)看,政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過(guò)程中,效率低下[30]。具體表現(xiàn)為：主要以政府“行政管控”為主,靈活性較低,雖可降低交易成本,但效果較差；政策涉及部門(mén)多、資金量大,溝通協(xié)調(diào)過(guò)程造成效率低下；在政策實(shí)施過(guò)程中,靶向性較差,往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)補(bǔ)償或者補(bǔ)償不到的情況,難以完全達(dá)到政策預(yù)期。

2 市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

隨著生態(tài)資源的稀缺性、增值性和產(chǎn)權(quán)條件日益顯化,許多生態(tài)資源成為可以帶來(lái)一定收益的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中引入市場(chǎng)機(jī)制,探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,既是順應(yīng)黨的十九大報(bào)告“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的應(yīng)有之義,也是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)可持續(xù)發(fā)展的重要突破方向。2018年12月,國(guó)家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》)[31],提出市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木糯笾攸c(diǎn)任務(wù),為建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了行動(dòng)指南和方向。當(dāng)前,國(guó)內(nèi)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的市場(chǎng)化手段主要包括土地優(yōu)惠政策吸引、水權(quán)交易、林業(yè)碳匯、綠色標(biāo)識(shí)、綠色金融等模式,國(guó)際市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償手段比較成熟模式的有美國(guó)濕地銀行。具體實(shí)施路徑見(jiàn)圖2。

圖2 市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.2 Implementation approaches of market based eco-compensation

2.1 市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的應(yīng)用模式

利用土地優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資金參與生態(tài)保護(hù)和修復(fù),是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N常見(jiàn)形式。例如天津薊州區(qū)為保護(hù)和修復(fù)天津水源地于橋水庫(kù)及其南岸區(qū)域,引進(jìn)新城公司,負(fù)責(zé)拆遷南岸43個(gè)村莊,復(fù)墾原建設(shè)用地,獲得建設(shè)用地指標(biāo)[32]。新城公司用一部分指標(biāo)安置拆遷戶(hù),另一部分指標(biāo)有償出讓,獲得安置房的建設(shè)資金。同時(shí),水庫(kù)南岸復(fù)墾的46.6hm2土地用來(lái)種植國(guó)家儲(chǔ)備林、生態(tài)觀賞林、經(jīng)濟(jì)林等也能取得一定的收益。

水權(quán)交易可有效促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置,通過(guò)國(guó)家源頭調(diào)控配額和消費(fèi)終端調(diào)節(jié)流通,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。東陽(yáng)-義烏水權(quán)交易是我國(guó)水權(quán)交易的首次嘗試,經(jīng)濟(jì)增速較快的義烏地區(qū)從水資源豐富的東陽(yáng)地區(qū)協(xié)議購(gòu)買(mǎi)取水權(quán),滿(mǎn)足義烏地區(qū)用水需求的同時(shí),一定程度上幫助東陽(yáng)地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 全國(guó)范圍內(nèi)也積極推動(dòng)水權(quán)交易開(kāi)展,截止2018年10月由水利部牽頭成立的中國(guó)水權(quán)交易所平臺(tái),促成88單水權(quán)交易,累計(jì)實(shí)現(xiàn)交易水量22.6億m3[33]。

林業(yè)碳匯交易具有適應(yīng)與減緩氣候變化,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[34],保護(hù)生物多樣性、改善環(huán)境和自然景觀、提高林區(qū)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)收入等多重效益[35]。我國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目可以參與溫室氣體自愿減排交易和碳排放權(quán)交易兩種類(lèi)型的碳市場(chǎng)交易。河北豐寧千松壩林業(yè)碳匯項(xiàng)目,將公司、農(nóng)戶(hù)手中分散的林地與市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合,兼顧農(nóng)民增收、林業(yè)增效、森林可持續(xù)利用。千松壩林場(chǎng)項(xiàng)目2014年上市交易,截止到2016年8月獲得碳匯收益金150 多萬(wàn)元[36]。我國(guó)碳交易市場(chǎng)從2013年開(kāi)始在七省市試點(diǎn),到2017年形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng),市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年全國(guó)碳市場(chǎng)配額二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)貨累計(jì)成交總量2.63億t,交易額達(dá)到53.79億元[37]。

農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的綠色標(biāo)識(shí)制度,是保護(hù)產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境,利用市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的重要手段。消費(fèi)者通過(guò)直接支付高于常規(guī)產(chǎn)品價(jià)格的溢價(jià),間接支付了綠色食品產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用。既關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,又關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù),已成為推動(dòng)我國(guó)安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的主要力量[38]?！缎袆?dòng)計(jì)劃》也強(qiáng)調(diào)要完善綠色標(biāo)識(shí)制度,完善綠色產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、推廣和監(jiān)管體系,發(fā)揮綠色標(biāo)識(shí)在促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的重要作用。截至2018年底,全國(guó)“三品一標(biāo)”獲證單位總數(shù)為58422家,產(chǎn)品總數(shù)121743個(gè),其中,綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志總數(shù)37778個(gè)[39],例如黑龍江的有機(jī)大米、云南省哈尼梯田保護(hù)與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、普洱有機(jī)茶葉等。

綠色金融是保障生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的重要手段,包括綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色信貸、綠色基金等綠色金融工具。綠色金融可以投資于特色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、森林康養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游、垃圾或秸稈發(fā)電、碳匯林營(yíng)造、濕地銀行、潮汐發(fā)電等,從而成為產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的催化劑和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的助推器[40]。國(guó)家發(fā)改委《綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄(2019年版)》鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)、低碳領(lǐng)域的支持。綠色金融發(fā)展勢(shì)頭迅猛,綠色債券發(fā)行量呈明顯上升趨勢(shì),截止2017年6月,我國(guó)21家主要銀行綠色信貸余額達(dá)到8.22萬(wàn)億元,2017年中國(guó)綠色債券的發(fā)行量達(dá)2486億元, 中國(guó)約占全球綠色債券發(fā)行規(guī)模的22%,在世界排名第二[41]。

美國(guó)使用濕地銀行這種市場(chǎng)化的方式來(lái)修復(fù)和保護(hù)濕地。美國(guó)在1988年提出濕地“零凈損失”的目標(biāo)。土地開(kāi)發(fā)使用者在盡量減少占用濕地的條件下,如果仍不得不占用濕地,這時(shí),經(jīng)政府部門(mén)批準(zhǔn),占用濕地的土地開(kāi)發(fā)使用者可以購(gòu)買(mǎi)“濕地信用”來(lái)抵消對(duì)濕地的占用。另外一些專(zhuān)業(yè)企業(yè)則專(zhuān)門(mén)出資修復(fù)或恢復(fù)濕地,經(jīng)政府部門(mén)認(rèn)證獲得“濕地信用”,用于出售給占用濕地的土地開(kāi)發(fā)使用者,這樣就構(gòu)成了“濕地銀行”。截止2018年美國(guó)建立3365家濕地銀行,近年年度交易額約36億美元[42]。

2.2 市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用條件

不同的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式適用條件不盡相同,但總體而言,市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償依托于市場(chǎng)機(jī)制,其本質(zhì)是一種市場(chǎng)交易行為,必須有交易的賣(mài)方和買(mǎi)方,就某一種特定的生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品,基于自主協(xié)商和自愿的原則達(dá)成交易。賣(mài)方必須擁有一種或多種生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品,對(duì)買(mǎi)方而言是一種稀缺性的資源,需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得或購(gòu)買(mǎi)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自身努力獲得而付出的機(jī)會(huì)成本。

就具體的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式適用條件而言,除需滿(mǎn)足基本的市場(chǎng)機(jī)制條件外,還需滿(mǎn)足一些特定的條件。水權(quán)交易模式,適用于相鄰或相近,且水資源相對(duì)豐富和匱乏的兩個(gè)區(qū)域,通過(guò)水權(quán)交易,水資源匱乏區(qū)域用水得以滿(mǎn)足并且不會(huì)影響水資源豐富地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水。林業(yè)碳匯模式,適用于森林資源豐富或擁有再造林條件的地區(qū),把森林固碳的核定當(dāng)量用以出售給需要強(qiáng)制性節(jié)能減排的企業(yè)。綠色標(biāo)識(shí)模式,適用于生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售,通過(guò)“三品一標(biāo)”標(biāo)識(shí),提升農(nóng)戶(hù)農(nóng)產(chǎn)品的附加值。綠色金融模式,適用于綠色企業(yè)的發(fā)展,凡是符合我國(guó)綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄的企業(yè),均可通過(guò)綠色金融模式獲得融資,提升企業(yè)發(fā)展力和競(jìng)爭(zhēng)力。

雖然我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償在不斷探索中取得了一定的成效,但目前我國(guó)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)所需的資金來(lái)源仍主要以中央財(cái)政和地方財(cái)政為主,通過(guò)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償籌集到的用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金較少,離生態(tài)保護(hù)修復(fù)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍有很大差距。主要原因是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不健全,未形成公眾廣泛參與的格局；缺乏法律層面的支撐,相較于市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐,相關(guān)立法滯后；缺乏管理機(jī)制和統(tǒng)一的核定標(biāo)準(zhǔn)；市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不足、市場(chǎng)行為不規(guī)范,難以吸引社會(huì)資本參與。因此,《行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),說(shuō)明發(fā)展市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的必要性和重要性,對(duì)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)必將起到?jīng)Q定性支撐作用。

3 政府與社會(huì)資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

政府與社會(huì)資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可以充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用與市場(chǎng)的資源配置作用,政府利用引導(dǎo)資金并設(shè)計(jì)互利共贏的商業(yè)模式,可以吸引社會(huì)資本,共同致力于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。它是政府出資的生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償這兩種基本補(bǔ)償形式的各類(lèi)混合模式,包括在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域的政府與社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。具體實(shí)施路徑見(jiàn)圖3。

圖3 政府與社會(huì)資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.3 Implementation approaches of cooperation between governmental and market based eco-compensation

PPP適用于經(jīng)濟(jì)效益較好的私人產(chǎn)品性質(zhì)的或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目。目前PPP模式開(kāi)展比較多的領(lǐng)域主要是水處理和水環(huán)境治理。例如,長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)岳陽(yáng)市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目總投資約為44.45億元[43]；湖北漢江環(huán)境和啟迪桑德聯(lián)合體中標(biāo)湖北襄陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水收集處理工程,標(biāo)底價(jià)43億元人民幣[44]；四川能投集團(tuán)中標(biāo)遂寧市城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全市統(tǒng)一打包建設(shè)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目,標(biāo)底價(jià)40.04億人民幣[45]。以上項(xiàng)目的成功落地,是市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本介入到全域垃圾污水系統(tǒng)治理過(guò)程中,提高整個(gè)治理的能力和水平,同時(shí)改變政府目前的治理方式,用考核付費(fèi)的辦法提高使用效率。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),是政府與社會(huì)資本合作的另一種重要方式,它是指政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能通過(guò)委托、置換、贖買(mǎi)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)并按效付費(fèi)的項(xiàng)目運(yùn)作模式,適用于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中純公益性產(chǎn)品性質(zhì)的公共服務(wù)。企業(yè)或個(gè)人等社會(huì)力量參與防沙治沙,植樹(shù)造林等商業(yè)性經(jīng)營(yíng)行為,通過(guò)政府的考核標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求,可以獲得相應(yīng)的資金補(bǔ)償,既能維護(hù)相關(guān)權(quán)益主體的合理利益,又能達(dá)到生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的目標(biāo)。

4 比較和結(jié)論

生態(tài)補(bǔ)償3種主要類(lèi)型在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中都發(fā)揮著重要作用,同時(shí),各自在適用條件及局限性等方面又各有不同。政府出資的生態(tài)補(bǔ)償適用于公益性生態(tài)公共服務(wù),但存在資金來(lái)源單一、效率低下、監(jiān)管成本高等問(wèn)題。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償適用于經(jīng)濟(jì)效益較強(qiáng)的準(zhǔn)公益性生態(tài)公共服務(wù),但目前還面臨市場(chǎng)機(jī)制不健全、生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域難覆蓋、交易成本較大等困境。政府和社會(huì)資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償適用于經(jīng)濟(jì)效益較弱的準(zhǔn)公益性生態(tài)公共服務(wù),但有賴(lài)于政府引導(dǎo)和監(jiān)管(表2)。

表2 生態(tài)補(bǔ)償3種主要類(lèi)型在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

生態(tài)補(bǔ)償是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要融資途徑。3種主要生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型中,政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的基礎(chǔ)資金來(lái)源,尤其是針對(duì)在生態(tài)保護(hù)紅線以?xún)?nèi)進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)活動(dòng),市場(chǎng)主體無(wú)法通過(guò)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)現(xiàn)營(yíng)利,這時(shí)主要靠政府出資的生態(tài)補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償是的生態(tài)補(bǔ)償之外的重要手段,主要適用于能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目,它對(duì)于緩解財(cái)政支出壓力,提高資源的合理有效利用,以及拓寬資本市場(chǎng)投資路徑都具有重要作用。要使生態(tài)保護(hù)與修復(fù)能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,這依賴(lài)于制度設(shè)計(jì)和政策激勵(lì)。政府在其中的作用就是制度和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)者。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作,可以充分發(fā)揮市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?解決目前生態(tài)保護(hù)與修復(fù)資金來(lái)源單一和不足的困局。

政府與社會(huì)資本合作,可以充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用與市場(chǎng)的資源配置作用,各取所長(zhǎng),相互配合,共同致力于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。