賽迪智庫政策法規(guī)研究所

智能網聯(lián)汽車的發(fā)展將引發(fā)汽車工業(yè)、交通形態(tài)、社會分工等方面巨大的變化，同時也必然會對既有的社會秩序和規(guī)則帶來挑戰(zhàn)。法律規(guī)則建設是智能網聯(lián)汽車發(fā)展中非常重要的一環(huán)。賽迪研究院政策法規(guī)研究所認為，智能網聯(lián)汽車既需要新的法律規(guī)則，同時更需要新的治理理念，以治理創(chuàng)新推動產業(yè)創(chuàng)新，以規(guī)則之變促進業(yè)態(tài)之變，使我國能在未來產業(yè)競爭中獲得制度優(yōu)勢。

智能網聯(lián)汽車發(fā)展的規(guī)則之變

智能網聯(lián)汽車屬于“破壞式創(chuàng)新”，它是全新的交通參與者，改變了傳統(tǒng)交通中人、車、路幾者之間的關系，為交通增加了許多新的要素，同時要取代人的主導地位。這些改變必然引起治理規(guī)則的變化，規(guī)則之變以階段性為特點，體現(xiàn)在規(guī)則的需求層面和要素層面。

規(guī)則需求之變：從商業(yè)化的單軌需求轉向測試和商業(yè)化的雙軌需求

測試階段規(guī)則需求的增加是智能網聯(lián)汽車與傳統(tǒng)汽車產業(yè)發(fā)展在規(guī)則層面最大的區(qū)別。傳統(tǒng)汽車產業(yè)對國家制定法的需求基本是從商用階段開始的。無論是確立所有權的物權法、規(guī)范資質的許可法還是明確責任的侵權法，規(guī)范的都是汽車設計完成，推向市場化之后的法律關系。而商用之前各大廠商在規(guī)則層面的競爭主要集中在標準領域，特別是整車、零部件和環(huán)保等強制性標準。

智能網聯(lián)汽車極大地改變了該傳統(tǒng)。當前的智能網聯(lián)汽車技術體系是以機器學習為核心構建，這決定了智能網聯(lián)汽車需要大量的訓練。由于人類社會行為存在潛在不確定性、駕駛員經驗形成的可變性、故障和環(huán)境因素造成的變化等原因，完全自動駕駛的機器學習僅依靠模擬訓練難以實現(xiàn)，只能結合海量的道路測試不斷修正、學習。因此智能網聯(lián)汽車在測試階段就需要大量規(guī)則。一是封閉場地測試規(guī)則，規(guī)定智能網聯(lián)汽車基本性能、智能、安全性要求;二是開放道路測試規(guī)則，規(guī)定智能網聯(lián)汽車道路測試的測試主體、測試車輛、參與主體、法律責任等方

智能網聯(lián)汽車發(fā)展的規(guī)則之變

智能網聯(lián)汽車屬于“破壞式創(chuàng)新”，它是全新的交通參與者，改變了傳統(tǒng)交通中人、車、路幾者之間的關系，為交通增加了許多新的要素，同時要取代人的主導地位。這些改變必然引起治理規(guī)則的變化，規(guī)則之變以階段性為特點，體現(xiàn)在規(guī)則的需求層面和要素層面。

規(guī)則需求之變：從商業(yè)化的單軌需求轉向測試和商業(yè)化的雙軌需求

測試階段規(guī)則需求的增加是智能網聯(lián)汽車與傳統(tǒng)汽車產業(yè)發(fā)展在規(guī)則層面最大的區(qū)別。傳統(tǒng)汽車產業(yè)對國家制定法的需求基本是從商用階段開始的。無論是確立所有權的物權法、規(guī)范資質的許可法還是明確責任的侵權法，規(guī)范的都是汽車設計完成，推向市場化之后的法律關系。而商用之前各大廠商在規(guī)則層面的競爭主要集中在標準領域，特別是整車、零部件和環(huán)保等強制性標準。

智能網聯(lián)汽車極大地改變了該傳統(tǒng)。當前的智能網聯(lián)汽車技術體系是以機器學習為核心構建，這決定了智能網聯(lián)汽車需要大量的訓練。由于人類社會行為存在潛在不確定性、駕駛員經驗形成的可變性、故障和環(huán)境因素造成的變化等原因，完全自動駕駛的機器學習僅依靠模擬訓練難以實現(xiàn)，只能結合海量的道路測試不斷修正、學習。因此智能網聯(lián)汽車在測試階段就需要大量規(guī)則。一是封閉場地測試規(guī)則，規(guī)定智能網聯(lián)汽車基本性能、智能、安全性要求;二是開放道路測試規(guī)則，規(guī)定智能網聯(lián)汽車道路測試的測試主體、測試車輛、參與主體、法律責任等方面的要求;三是商業(yè)部署規(guī)則，規(guī)定隨著新商業(yè)模式和社會關系的出現(xiàn)，而需明確的新治理規(guī)則。

規(guī)則要素之變：從基于人的要素體系轉向兼顧人類機器等多種要素

智能網聯(lián)汽車的發(fā)展不但催生出新的規(guī)則需求，也為相關規(guī)則要素帶來了新的變化。一方面，智能網聯(lián)汽車為道路交通增加了新的要素，如新增機器（自動駕駛系統(tǒng)）主體導致人類的駕駛職能逐漸被取代;另一方面，使原有要素發(fā)生變化，如擴大對數(shù)據(jù)和信息的依賴等。而交通要素的變化將會導致規(guī)則要素的變化，進而需要新的規(guī)則予以規(guī)范。

新型生命權問題。傳統(tǒng)道路交通對于生命權的保護主要依賴兩種方法，一種是為道路車輛設定一系列安全標準，一種是設定一系列道路交通規(guī)則，要求駕駛員獲得行駛許可。此外主要靠事后追責機制督促駕駛員安全駕駛。這種安全保障主要是被動安全保障和事后救濟型。但是，進入自動駕駛時代以后，機器擁有比人類更強的控制能力、更快速的反應、更穩(wěn)定的狀態(tài)，有了主動的安全保障能力，此時道路安全面臨著一系列新的問題：一是二難選擇問題。面對前方不同方向上存在或突然出現(xiàn)的行人，如何選擇。從安全標準要求的角度講，自動駕駛汽車應當避免出現(xiàn)這種場景。但是極端情況下仍有可能出現(xiàn)這種情形，在傳統(tǒng)交通中，人類沒有思考時間，只能依據(jù)本能反應。但是自動駕駛所有處理背后必然有邏輯判斷，這種情況的處理策略必須有一個明確的判斷原則。二是車內外生命權分配問題。傳統(tǒng)車輛優(yōu)先保障車內人員安全，原因在于：車內人員是消費者，車企有義務最大限度地保證消費者的安全;車輛沒有能力主動保護車外人員的安全，只能依靠駕駛員的操作。自動駕駛車輛與傳統(tǒng)車輛不同，它擁有了主動安全保障能力。因此其安全策略不能沿用以往，不能認為最大限度的保護車內人員安全就天然正確。自動駕駛車輛應能權衡傷害損失，在事故無法避免時，盡量將事故造成的總的傷害降到最低。如果自動駕駛系統(tǒng)可以選擇減少損害后果的處置措施，且給車內人員造成的損失顯著低于車外人員的損失，那么應當要求自動駕駛車輛采取這種措施。

監(jiān)管對象轉變。由于智能網聯(lián)汽車是全新的監(jiān)管對象，擁有與傳統(tǒng)車輛和人類駕駛員完全不同的特征特點，因此需要全新的監(jiān)管方式。一是監(jiān)管對象，現(xiàn)行法律中沒有自動駕駛的相關規(guī)定，自動駕駛還沒有合法的地位，但是進入智能網聯(lián)汽車時代，自動駕駛汽車是重要的交通主體，需要成為單獨的監(jiān)管對象，擁有獨立的法律地位。二是監(jiān)管內容，目前對交通的監(jiān)管重點是車輛的安全性和駕駛員行為的合法性，在智能網聯(lián)汽車成為交通主體后，對于駕駛員或者說乘客的行為的監(jiān)管必要性逐漸降低，而對于車輛的智能程度、系統(tǒng)可靠性、算法合理性等方面監(jiān)管的重要性則不斷提升。三是監(jiān)管方式，智能網聯(lián)汽車可以連入車聯(lián)網，接受統(tǒng)一的調度和路線規(guī)劃，因此傳統(tǒng)的交通信號、道路監(jiān)控、交通管理等方面必然發(fā)生諸多變化，監(jiān)管需要變得更加高效智能。

信息安全與隱私保護。智能網聯(lián)汽車相比傳統(tǒng)車輛會收集、記錄、處理更多的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)安全的規(guī)則在智能網聯(lián)汽車時代必不可少。智能網聯(lián)汽車對于數(shù)據(jù)的處理可能產生新的安全風險，例如算法歧視和個人信息濫用等。針對數(shù)據(jù)安全方面的問題，須建設完善的數(shù)據(jù)保護制度。由于全面賦予消費者刪除權等權利可能對產業(yè)發(fā)展存在影響，因此用戶是否對數(shù)據(jù)具有自由選擇權，在全球范圍內仍存在較大爭議。但是，基本可以達成共識的是智能網聯(lián)汽車企業(yè)對于可能存在的隱私風險，具備告知義務，并且在收集、使用、轉移、刪除數(shù)據(jù)時給消費者適當?shù)淖杂蛇x擇權。而爭議的是對適當性的理解和解釋。另外，在事先獲得消費者自愿且明確的同意之后，若企業(yè)意圖將個人數(shù)據(jù)用于新目的，也必須獲得消費者的再次同意才可以使用。同時，企業(yè)也需要提升軟件的安全性，并可以考慮在整理個人數(shù)據(jù)時進行數(shù)據(jù)和個人身份的分離，將數(shù)據(jù)匿名化，以確保消費者的數(shù)據(jù)安全。

法律責任劃分。智能網聯(lián)汽車的出現(xiàn)使得道路交通責任情況出現(xiàn)顯著變化，責任劃分需要重新設計規(guī)則。傳統(tǒng)交通中車輛廠商承擔產品責任，駕駛員承擔過失責任，特殊情況下承擔無過錯責任。而對于當事一方是處于自動駕駛狀態(tài)的汽車的事故，情況則比較復雜，乘客對于發(fā)生的事故可能既沒有主觀上的故意，也沒有客觀上的行為，而車輛生產廠商既可能對事故發(fā)生負有責任，也可能難以將責任歸咎給生產企業(yè)。對此責任的承擔問題，有汽車制造商表示會對事故完全擔責，如2017年10月，沃爾沃汽車公司宣布對其全自動駕駛系統(tǒng)造成的人員、財產損傷承擔責任，奧迪官方也于2018年表示如果奧迪車在自動駕駛模式下發(fā)生事故，公司將承擔全部責任。但規(guī)則制定不能倚賴企業(yè)的道德責任，對于智能網聯(lián)汽車的事故責任，需要區(qū)分是否有人為干預，是否存在設計缺陷，算法的合理性，對車輛的可責性等不同情況，分別制定對應的責任規(guī)則。

全球主要國家和地區(qū)的規(guī)則修訂進程歐洲

歐洲擁有發(fā)展智能網聯(lián)汽車的良好產業(yè)基礎，也是目前智能網聯(lián)汽車發(fā)展最成熟的地區(qū)之一。畢馬威在2019年發(fā)布的《全球自動駕駛汽車成熟度指數(shù)報告》列出了25個自動駕駛汽車成熟度最高的國家，歐洲占據(jù)9席。其中，前五名中歐洲占據(jù)三位。雖然該報告不能完整地體現(xiàn)出全球自動駕駛產業(yè)的情況，但是從一定程度上可以看出，歐洲在自動駕駛產業(yè)發(fā)展上已占據(jù)領先地位。

歐盟：積極推進產業(yè)發(fā)展，負責構建協(xié)調框架

在智能網聯(lián)汽車領域，歐盟主要負責三個方面的工作：一是制定歐盟層面的法律和政策框架，包括技術標準協(xié)調和法律法規(guī)協(xié)調。二是協(xié)調和資金支持基礎研究。三是促進其成員國與其他國家和地區(qū)的合作。為此，歐盟針對發(fā)展智能網聯(lián)汽車創(chuàng)建了新的協(xié)調小組，并明確歐盟委員會部門職能分工。

在2015年10月，歐盟成立了GEAR 2030高級別小組，主要負責研究汽車行業(yè)的未來，為成員國、行業(yè)利益相關者和歐盟委員會成員帶來了制定自動駕駛政策建議的目標。該專家組在2017年發(fā)布了《GEAR 2030高級別專家組最終報告》和《GEAR 2030戰(zhàn)略2015-2017》，深入分析了引入自動駕駛汽車對歐洲的影響，并商定了路線圖和確定目標。

從法律角度，歐盟現(xiàn)行立法在很大程度上已經適用于將智能網聯(lián)汽車投放市場。在智能網聯(lián)汽車相關領域，歐盟主要負責制定安全標準、汽車型號的強制許可等方面的工作，其既有的認證許可等汽車相關制度已經在2018年獲得更新。并且歐盟委員會為適應智能網聯(lián)汽車發(fā)展，計劃在現(xiàn)有框架內專門為新技術制定一個特別程序。

歐盟發(fā)布多份文件，努力建立智能網聯(lián)汽車的聯(lián)合歐洲框架。2016年4月，歐洲聯(lián)盟的28個成員國簽署了《阿姆斯特丹宣言》，其目標是制定一項共同的歐洲智能網聯(lián)汽車戰(zhàn)略，對歐盟的監(jiān)管體系進行審查，并在必要時組織調整;對成員國的研究和創(chuàng)新制定協(xié)調辦法;聯(lián)合部署互聯(lián)互通的智能運輸系統(tǒng)。2017年3月，27個歐盟成員國以及挪威和瑞士共29個國家，在歐盟委員會的組織下共同簽署了意向書，承諾共同開展智能網聯(lián)汽車領域的大規(guī)模測試和示范運營。該意向書涉及網絡連接、頻譜、數(shù)據(jù)、網絡安全和人工智能等方面。2018年5月，歐盟委員會發(fā)布了《自動駕駛路線圖：歐盟未來的駕駛戰(zhàn)略》（On the road to automated mobility： An EU strategy for mobility of the future），計劃在2030年步入以完全自動駕駛為標準的社會，明確將智能網聯(lián)汽車研究作為未來研究和創(chuàng)新的重點任務。在該戰(zhàn)略的基礎上，歐盟在2019年4月批準了《自動駕駛汽車的豁免程序指南》（Guidelines on the exemption procedure for the EU approval of automated vehicles），以協(xié)調國家對自動駕駛車輛的臨時安全評估。該指南重點關注有限條件自動駕駛的汽車，即 L3 和 L4 級別的自動駕駛汽車。

英國：充分評估規(guī)則需求，重視保險責任制度

英國較早開始關注自動駕駛產業(yè)發(fā)展，特別重視自動駕駛的產業(yè)化和規(guī)則變化兩個方面。2014年7月，英國政府宣布兩項新政策：一是英國的城市可以參加舉辦自動駕駛汽車實驗的競爭項目;二是組織相關部門分析和探討自動駕駛在日常交通中的執(zhí)行情況，以及其對既有道路法規(guī)的影響。

2015年，英國交通部發(fā)布了《自動駕駛汽車測試實踐準則》（ The Pathway to Driverless Cars： A Code of Practice for Testing），明確了自動駕駛道路測試的具體要求，但該文件并未增加新的法律要求。為了適應自動駕駛產業(yè)發(fā)展，增加商業(yè)化階段的要求，英國交通部和互聯(lián)自動駕駛汽車中心（Centre for Connected and Autonomous Vehicles）在2018年聯(lián)合公布了《實踐準則：自動駕駛汽車的試驗》（Code of Practice： Automated vehicle trialling），對2015年的準則進行更新。該準則主要從四方面來對自動駕駛汽車的測試提供進一步的指導，包括測試車輛的要求、駕駛員或操作員準入資格、公共參與度的要求，以及網絡安全要求。

在通過實踐準則引導產業(yè)安全發(fā)展的同時，英國高度重視對阻礙產業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)的修訂。2016年7月，英國商務部和運輸部大臣公開表示，將致力于清除約束自動駕駛產業(yè)發(fā)展的相關規(guī)則，以確保駕駛輔助系統(tǒng)的商業(yè)化使用和高級別自動駕駛的道路測試安全進行。2018年7月，英國議會通過了首部關于自動駕駛汽車的法案——《自動和電動汽車法案》（Automated and Electric Vehicles Act）。同時，英國的法律事務委員會組織開展了一項從2018年開始的三年法律審查項目，對涉及自動駕駛安全部署的相關規(guī)則進行全面審查，并計劃于2021年提出最終建議。

值得關注的是，英國特別重視自動駕駛的保險制度和責任制度。一是《自動和電動汽車法案》中專門區(qū)分保險方和車輛所有人的責任。二是在保險方與汽車所有人之外，該法案在事故受害方和保險方或汽車所有人之間規(guī)定了共同過失責任（Contributory Negligence）。三是對于未經授權的軟件更改或未能更新軟件而導致的事故，法案對于保險方和車輛所有人的責任進行了例外性規(guī)定。

德國：路測規(guī)則相對保守，關注倫理道德引導

汽車工業(yè)是德國的支柱產業(yè)，德國政府和產業(yè)界高度關注汽車技術發(fā)展前景。2015年9月，德國聯(lián)邦政府發(fā)布了《智能網聯(lián)汽車戰(zhàn)略》（Strategy for Automated and Connected Driving），聚焦于基礎設施、創(chuàng)新、信息安全、數(shù)據(jù)保護、法律制度銜接等方面，旨在通過戰(zhàn)略性布局使其在智能網聯(lián)汽車領域獲得領先地位。2016年，德國組建了智能網聯(lián)汽車道德委員會，旨在解決智能網聯(lián)汽車發(fā)展過程中，在各領域遇到的道德選擇問題，為其制定必要的道德準則。同時，德國十分重視與中國的國際合作。我國汽車工業(yè)與德國有廣泛而悠久的合作基礎，兩國法律制度方面也分享一些基本結構和基本理念，中德兩國在智能網聯(lián)汽車領域可以而且已經開展了形式多樣的合作。2018 年7月中國工業(yè)和信息化部與德國聯(lián)邦經濟和能源部、聯(lián)邦交通和數(shù)字基礎設施部共同簽署了《關于自動網聯(lián)駕駛領域合作的聯(lián)合意向聲明》，確定中德兩國建立高級別對話機制，加強政府部門、行業(yè)組織、企業(yè)等在自動網聯(lián)駕駛/智能網聯(lián)汽車領域的多層次交流與合作。在這一合作框架下兩國持續(xù)開展不同層級的對話合作，合作成果舉世矚目。

德國法律體系完備，為了應對漸行漸近的智能網聯(lián)汽車，如何配備適當且合理的法律制度，是其關注的核心。為此，德國聯(lián)邦交通和數(shù)字化基礎設施部對德國《道路交通安全法》進行了修訂，該修正案已經于2017年6月生效。其內容要求應當具備安全駕駛員，也就是說該修訂針對的是一般道路測試，并未允許遠程測試和商業(yè)部署等新情況。新版德國《道路交通法》第1條b款確立了自動駕駛車輛駕駛員的特殊義務，即在必要時刻及時重新接管車輛的控制權。另外，該修正案還增加了車輛數(shù)據(jù)記錄和傳輸?shù)牧x務。其規(guī)定當“車輛控制從人工駕駛向技術系統(tǒng)轉換”或“技術系統(tǒng)向人工駕駛轉換”時，必須記載位置以及時間信息。該條規(guī)定有利于判斷具體時刻中自動駕駛車輛所處的狀態(tài)以及證據(jù)，以便后續(xù)責任判定時能夠適用正確的歸責原則。

值得一提的是，在修訂《道路交通安全法》時規(guī)定“測評”條款，以便快速啟動下一輪的法律修訂程序。德國作為典型的大陸法系國家，一直面臨著成文法體系難以靈活應對新興問題的矛盾。由于智能網聯(lián)汽車技術和產業(yè)情況在持續(xù)快速變化，導致立法與實踐存在一定鴻溝。如果依然按照傳統(tǒng)的立法模式，難免會再次出現(xiàn)規(guī)則制約發(fā)展的情況，修法的目的也無法實現(xiàn)。為了彌補兩者間的矛盾，新版德國《道路交通法》第1條c款規(guī)定，在2019年之后將對第1條a款以及第1條b款的適用進行全面測評。如果屆時由于技術發(fā)展導致第1條a款以及第1條b款明顯不合時宜，可以順勢啟動修訂程序。

除了加強法律法規(guī)建設，德國還非常重視倫理道德對自動駕駛產業(yè)發(fā)展的影響。2017年6月德國聯(lián)邦交通部的倫理委員會發(fā)布了世界上第一份自動駕駛倫理指導原則，對自動駕駛需要遵循的倫理原則給出了一些探索性指引。這份指導原則肯定自動駕駛系統(tǒng)的合法地位，在運行安全、人類尊嚴、決策自由以及數(shù)字獨立等方面提出了若干要求。德國自動駕駛系統(tǒng)指導原則有如下特點：其一，強調對人的保護，明確對人的保護優(yōu)先于所有其他利益，并且強調自動駕駛的首要目標是提升所有交通參與者的安全。其二，對避免損害提出明確要求，自動駕駛汽車應完全避免陷入進退兩難境地，要注重考慮弱勢群體，避免損害可以成為引入更高級別自動駕駛的理由。其三，明確自動駕駛適用產品責任，因為控制方式的變化，自動駕駛汽車引起的事故責任相應的轉變?yōu)楫a品責任。其四強調用戶的數(shù)據(jù)權利，數(shù)據(jù)披露具有自愿性，相關數(shù)據(jù)的轉發(fā)與使用由汽車所有者或使用者決定。總體來說，德國這份倫理原則強調了一些人類社會基本倫理原則，顯示出一定的保守性，這些倫理要求在業(yè)界基本形成一定的共識。這份倫理原則還存在一定的局限性，例如基本假設是人類駕駛員仍然具有“接管”義務，基本沒有涉及完全自動駕駛情形下的倫理原則，對兩難情形僅提出個案分析，并沒有責任豁免的突破性規(guī)定。

荷蘭：對開放與安全并重，重視新知識的傳播

荷蘭在智能網聯(lián)汽車規(guī)則制定方面明確了“邊做邊學”的理念。其認為通過積累實踐經驗，使政府治理能力與技術能力同步發(fā)展，進而對法律法規(guī)、技術設施等方面及時進行合理調整。另外，荷蘭非常重視智能網聯(lián)汽車知識的傳播。搭建了“自動駕駛知識議程”項目，旨在普及自動駕駛相關知識，提高公共接受度，以減少自動駕駛測試和商業(yè)化的障礙。

在荷蘭法律體系下，智能網聯(lián)汽車主要受兩類規(guī)則的管轄：一是國家層面的《道路交通法》（the Road Traffic Act 1994）。該法律主要規(guī)定了關于汽車、駕駛員和相關環(huán)境要求的內容。二是市政層面的細化規(guī)則。此類規(guī)則要求不能與《道路交通法》相抵觸，通常是關于交通、停車等方面的具體法規(guī)?；诤商m的法律體系，其對智能網聯(lián)汽車具有管理職責的部門也分為兩個層面：一是中央主管部門，即基礎設 施 和 環(huán) 境 部 （the Ministry of Infrastructure and the Environment），其直接行政部門是國家車輛管理局（the RDW; Dienst Wegverkeer）;二是地方交通主管部門，包括市政管理部門、封閉測試管理部門等。

荷蘭以豁免許可的形式開放智能網聯(lián)汽車的公共道路測試。2015年，荷蘭議會通過一項法令，修訂了《例外運輸豁免法令》（the Decree on Exemption of Exceptional Transport，以下簡稱“豁免法令”），允許在公共道路上測試智能網聯(lián)汽車。豁免法令第 2a 條規(guī)定，公司可以申請道路測試豁免，經過國家車輛管理局審批后，可以在公共道路進行智能網聯(lián)汽車測試。其規(guī)定了廣泛的豁免申請范圍，并授權國家車輛管理局制定更具體的要求。

為適應自動駕駛的新特征，2017 年2月，荷蘭基礎設施和環(huán)境部提出制定《自動駕駛汽車實驗法案》（The Experimenteerwet zelfrijdende auto），對《道路交通法》進行修訂，允許在特定路段和時間條件下進行智能網聯(lián)汽車遠程測試。經過兩年多的審議和修訂，最終該法案于2018年年底通過兩會審議，并于2019年7月開始施行。

雖然荷蘭對道路測試申請的要求寬泛，但是為了保障安全性，其規(guī)定了嚴格的安全審查流程。首先，進行文本審查。包括分析申請人提交的功能描述和風險，特別是要審查是否具有保險，以及是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求;審查申請人是否具有電磁兼容性（ECM）聲明;分析測試計劃，并檢查申請人已進行的測試情況。然后，組織現(xiàn)場審查。該審查主要是封閉測試場測試，主要包括壓力測試等方面。如果系統(tǒng)通過文本審查和現(xiàn)場審查，測試主體即可拿到國家車輛管理局頒布的豁免許可。但是要進行道路測試還應當征求目標測試地的地方道路管理局的意見。除此之外，還需與測試目的警察進行磋商。雖然對此法律沒有明確要求，但是基于政策性考慮，測試主體通常需要通知所有對測試道路區(qū)域具有管轄權的當?shù)鼐炀植⑴c其進行協(xié)商。

新加坡：率先制定國家標準，探索新的安全體系

新加坡具有良好的發(fā)展基礎，產業(yè)發(fā)展及相關制度環(huán)境受到廣泛好評。出于新加坡政府的積極態(tài)度，良好的道路與優(yōu)質的移動網絡基礎設施建設，新加坡在 2018、2019年連續(xù)兩年的由畢馬威（KPMG）發(fā)布的《全球自動駕駛成熟度指數(shù)報告》排名第二位，僅次于荷蘭。2017年，新加坡通過《道路交通法》（Road Traffic Act）的修正案，允許自動駕駛汽車進行公共道路測試。該法案賦予新加坡陸路運輸管理局（the Land Transport Authority，LTA）廣泛的自由裁量權，以確保其實施監(jiān)管沙盒。監(jiān)管沙盒一方面可以測試汽車的安全能力，另一方面也為新加坡陸路運輸管理局制定許可條件、操作或測試路線等規(guī)則積累了立法經驗。

新加坡率先制定了自動駕駛測試和商業(yè)化部署的國家標準，試圖成為部署自動駕駛汽車的先鋒。在2019年1月31日，新加坡陸路交通管理局（LTA）、新加坡國際企業(yè)發(fā)展局（ESG）、新加坡標準委員會（SSC）聯(lián)合發(fā)布的《技術規(guī)范 68》（Technical Reference 68）將促進新加坡自動駕駛的安全測試與部署，該項新加坡國家標準也是世界上首個關于自動駕駛的國家標準?！都夹g規(guī)范 68》主要用于給自動駕駛汽車行業(yè)提供政策指引與導向，其針對的車輛主要是有國際汽車工業(yè)協(xié)會制定的自動駕駛等級處于第四和第五等級的自動駕駛汽車。

《技術規(guī)范 68》主要從基礎駕駛行為與安全兩大方面對自動駕駛測試與部署進行規(guī)制：

第一，基礎駕駛行為的核心是由車道規(guī)范、動態(tài)駕駛任務、駕駛規(guī)則改進程序和道路駕駛規(guī)則沖突規(guī)定構成。首先，車道規(guī)范規(guī)定的目的是為了自動駕駛汽車和其他道路使用者的安全;尤其是在變道和車道超車的情況下，自動駕駛汽車只有在安全的情況下才能執(zhí)行以上操作，并檢查是否有禁止超車的交通標志。其次關于動態(tài)駕駛任務，這是由汽車工程師協(xié)會定義為在道路交通中操作車輛所需的所有實時操作和策略功能，但不包括諸如行程規(guī)劃等策略功能。動態(tài)駕駛任務是執(zhí)行自動駕駛的核心組成要素。再次，駕駛規(guī)則改進程序的設置目的是為了建立駕駛場景數(shù)據(jù)庫，從而能夠在自動駕駛測試評估的基礎上給具體駕駛規(guī)則的修改程序給予反饋。駕駛規(guī)則改進程序能夠極大地幫助新加坡標準委員會修訂和完善《技術規(guī)范 68》。道路駕駛規(guī)則沖突的規(guī)定則是為了給自動駕駛汽車必要時違反駕駛規(guī)則，為其防止或減輕預見的危險事件提供靈活性。道路駕駛規(guī)則沖突的規(guī)定分為兩個層級，其一是安全性，其二是保持交通順暢。

第二，《技術規(guī)范 68》在安全方面主要包括了質量安全體系與安全管理體系。為了確保質量安全體系對程序和質量措施有統(tǒng)一的解釋，自動駕駛汽車開發(fā)商、運營商應按照最佳實踐標準運行質量管理體系，并進行獨立評估。此外，還將評估自動駕駛汽車開發(fā)商、運營商如何在這些標準的背景下處理基本系統(tǒng)安全要求，并擴展到自動駕駛級別。自動駕駛汽車開發(fā)人員負責提供足夠的證據(jù)證明自動駕駛汽車是安全的并且符合其預期目的。此外，質量安全體系對在系統(tǒng)安全級別，部署級別，自動駕駛汽車配置、測試管理以及變更管理流程中的自動駕駛汽車開發(fā)商、運營商和制造商的責任進行了明確的規(guī)定。

安全管理體系主要涵蓋了自動駕駛汽車功能說明，危害分析與風險評估，系統(tǒng)安全性與預期功能，和軟件更新等方面。首先，自動駕駛汽車開發(fā)商、運營商應充分了解新加坡自動駕駛汽車運營的操作設計域，這包括對場景的示范子集進行記錄和評估，以及基于風險最小化和預防策略定制場景。其次，自動駕駛汽車開發(fā)人員、運營商應具有健全和成熟的內部危害分析和風險評估方法和流程，且用于完成危害分析的方法應包括所有可能導致危險行為的自動駕駛汽車功能，并得出自動駕駛汽車在其運行領域的最終完整的危害清單。再次，系統(tǒng)安全性與預期功能確保自動駕駛開發(fā)人員、運營商將風險考慮并控制在與自動駕駛的預期功能和限制相關的可接受水平。最后，軟件更新方面，原始設備制造商和子系統(tǒng)供應商將定期進行軟件更新，以糾正缺陷或添加、刪除產品的功能和行為。其中一些更改將涉及與安全相關的功能。原始設備制造商應展示其設計變更管理流程，如何確保持續(xù)的設計質量保證，并在更改發(fā)布之前更正配置跟蹤和更新流程，至少等同于初始設計批準。

日本：循序漸進修訂規(guī)則，部門工作緊密銜接

當前，日本已經開放了一般道路測試、遠程道路測試、部分商業(yè)化部署（如自動駕駛出租車等），并正在探索高速公路測試及商業(yè)化模式，其計劃在2020年實現(xiàn)高速公路自動駕駛技術（L3級）。在日本，負責智能網聯(lián)汽車規(guī)則制定的主要有四個部門：一是內閣秘書處，其IT綜合戰(zhàn)略本部負責制定與智能網聯(lián)汽車相關的政府戰(zhàn)略計劃。二是國家警察廳，其負責監(jiān)督在公共道路上行駛的車輛，包括測試許可等方面。三是國土交通省，其主要負責修訂《道路運輸車輛法》，明確車輛規(guī)格和相關安全要求。四是經濟產業(yè)省，其將聯(lián)合國土交通省共同制定和修訂智能網聯(lián)汽車相關ITC系統(tǒng)的規(guī)則。

日本采取循序漸進的方式修訂智能網聯(lián)汽車規(guī)則。2016年5月，日本IT綜合戰(zhàn)略本部制定了自動駕駛普及路線圖，明確發(fā)展目標和方向。為適應智能網聯(lián)汽車產業(yè)發(fā)展，日本自2016年起，宣布開始修訂《道路交通法》和《道路運輸車輛法》。在2017年2月，日本完成了對《道路交通法》的修訂，允許在特定區(qū)域內的公開道路使用智能網聯(lián)汽車，并由日本警察廳負責相關許可工作。智能網聯(lián)汽車要在公開道路測試，除了需要符合《道路交通法》外，還需要符合《道路運輸車輛法》規(guī)定的安全標準，即車輛的規(guī)格等相關要求，并在國土交通省的地方運輸司注冊登記。2017年2月，國土交通省對安全標準進行了修訂，允許具備適當安全措施的智能網聯(lián)汽車（包括一般測試和遠程測試）進行車輛登記。隨著技術和產業(yè)的發(fā)展，2019 年 5 月，日本再次通過《道路運輸車輛法》修正案，為商業(yè)化部署提供了新的安全標準。其中，可行駛的道路環(huán)境與速度等條件將從紙面要求，轉為技術模式實現(xiàn)，由廠商方面提供“設計運行區(qū)域”（ODD），經日本中央政府確認合理性后進行認定。

日本的智能網聯(lián)汽車規(guī)則修訂環(huán)環(huán)相扣，充分發(fā)揮了部門協(xié)同作用。其主要體現(xiàn)在：一是測試要求銜接。為了確保道路測試的安全性，在2016年5月，《自動駕駛普及路線圖》發(fā)布的同月，日本警察廳發(fā)布了《公開道路測試自動駕駛系統(tǒng)指南》，明確了許可的要求，包括以測試為目的、適當?shù)臏y試時間、安全措施、緊急情況處理、駕駛執(zhí)照等多項要求。隨著國土交通省對遠程測試安全標準的明確，在 2017年6月，日本警察廳在《測試指南》的基礎上，發(fā)布《遠程測試許可申請?zhí)幚順藴省?，?guī)定了關于遠程測試許可的處理標準，包括對公開道路遠程測試的測試主體資格、測試場地和時間、許可實施條件、交通事故處理等方面的要求。二是保險需求銜接。根據(jù)日本《汽車責任保障法》，任何汽車駕駛員都應當簽署汽車責任保險合同。并且汽車責任保險是一種強制性保險系統(tǒng)，專門用于補償對車禍受害者的損害。在2017年，日本允許智能網聯(lián)汽車在公共道路測試后，其將自動駕駛模式下的交通事故列入汽車保險的賠付對象。

我國智能網聯(lián)汽車政策法律修改建議

（一）推動立法組的建設，研究重點事項和沖突條文

當前我國相關部委對智能網聯(lián)汽車和智能交通的發(fā)展都有各自的發(fā)展思路，立法思路計劃各不相同，這不利于行業(yè)整體發(fā)展。在國家層面建立跨部門的智能網聯(lián)汽車立法工作組，由高層領導牽頭，確定組織機制，設立專門辦公室，有利于常態(tài)化推進相關工作。而且確定交通、網絡、測繪、保險等領域若干重點問題，投入足夠力量研究突破。并全面梳理與行業(yè)發(fā)展相沖突的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，通過協(xié)調機制，列出修訂計劃時間表，給市場以明確指示和信心。

另外，應加速推動阻礙自動駕駛創(chuàng)新法律法規(guī)的修訂，但應避免絕對化傾向，可優(yōu)化立法技術，靈活運用時效性條文和授權立法。有必要對達成共識的條款直接修訂或廢止;對未達成共識但具備較好實踐意義的條款，可以試點的形式推動，形成以創(chuàng)新為原則、以安全為底線的規(guī)范模式。如車內無駕駛員的相關法規(guī)應當經過公開聽證，以確保公眾對該事項的知情和認可。

（二）評估企業(yè)技術能力，建立行業(yè)需求的收集渠道

應組織開展對從業(yè)企業(yè)現(xiàn)有技術能力的評估工作。智能網聯(lián)汽車領域市場主體眾多，涉及車企、科技企業(yè)、通信企業(yè)、圖商、零部件生產商等等主體，各方技術路線和技術實力有很大差別。而法律制定修改的進程應盡量保持與產業(yè)發(fā)展同步，政府應當在中介服務機構的幫助下，對不同市場主體的技術路線和技術實力進行充分的評估，充分了解技術的安全性和可靠性水平，這是智能網聯(lián)汽車立法和修法的基礎依據(jù)。在對技術情況全面了解的情況下，法律制修訂才能穩(wěn)妥穩(wěn)健推進。

同時，應當建立行業(yè)需求收集渠道，收集行業(yè)參與者的現(xiàn)實制度需求和可行方案。當前我國立法機關和行政機關對自動駕駛的制度需求關注不足，而且由于缺乏相應經驗，難在短時間內制定兼顧創(chuàng)新性和有效性的制度。而企業(yè)、研究機構等行業(yè)參與者對行業(yè)的制度需求敏感度高，更能提出具有針對性的問題和制度建議。因此，暢通行業(yè)立法政策需求收集渠道，既可以切實發(fā)現(xiàn)行業(yè)需求，也可在一定程度上為立法機關和行政機關節(jié)約立法資源。

（三）重視倫理引導作用，建立自動駕駛倫理委員會

當前以倫理道德引導人工智能發(fā)展已經成為普遍共識，我國也在國家層面建立了國家科技倫理委員會，將科技倫理納入頂層設計。智能網聯(lián)汽車作為人工智能技術產業(yè)化的重點領域，特別是容易發(fā)生倫理道德選擇的自動駕駛方面，在產業(yè)界仍缺乏關注。因此，為了進一步促進智能網聯(lián)汽車技術和產業(yè)的規(guī)范有序發(fā)展，建議應建立自動駕駛倫理委員會，通過自動駕駛倫理委員會，研究并明確重點自動駕駛倫理問題的準則和立場;制定自動駕駛的倫理宣言，為我國自動駕駛技術和產業(yè)發(fā)展奠定基礎;作為協(xié)調組織，負責自動駕駛的社會推廣。

（四）形成多元治理體系，充分發(fā)揮行業(yè)的治理能力

應當推進多元主體對自動駕駛的共同治理。自動駕駛需要解決的問題數(shù)量多而復雜，對于自動駕駛的治理要依靠政府、企業(yè)、學界等多方共同參與。政府應當重新審視與私營部門在自動駕駛等新興技術領域的關系。在路測階段，許多地方都成立了專家組，并委托專家組受理自動駕駛道路測試申請，組織相關測試工作，并對車輛能力或事故作出評估，這就是發(fā)揮學界專家力量進行自動駕駛治理的良好范例。不僅在路測階段，在后續(xù)的試商用及規(guī)模商用階段，同樣需要學界與政府和企業(yè)一起，在技術標準、許可條件、產品要求、治理原則等方面做出更多理論創(chuàng)建。

（五）加強部門協(xié)同合作，使協(xié)同機制制度化規(guī)范化

從總體上看，一些國家的一般自動駕駛道路測試立法的內容與我國三部委出臺的《智能網聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》并無實質區(qū)別。但我國《智能網聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》不但存在效力瑕疵，缺乏上位法依據(jù)，而且各省甚至各縣市為制定符合本區(qū)域實際情況的測試規(guī)范，普遍進行了大量重復性工作，造成立法資源的浪費。

（六）構建多級管理體制，充分發(fā)揮地方政府創(chuàng)造性

地方政府在發(fā)展自動駕駛上的獨特作用體現(xiàn)在：一是組織本轄區(qū)內的道路測試，積累監(jiān)督管理經驗，試點對于自動駕駛的管理規(guī)則和管理方式，為全國性的立法和規(guī)則建設積累經驗;二是對于本轄區(qū)的道路情況了解，自動駕駛對應智能道路的建設是實現(xiàn)自動駕駛的重要基礎設施，建設道路是地方政府的重要職責，因此智能道路需要地方政府積極規(guī)劃、主動布局、推動建設;三是可以建設地方性自動駕駛標準，自動駕駛國家安全技術標準須由國家統(tǒng)一制定，但是各地路況差異極大，適應一地的自動駕駛標準未必適應其他地方的道路，而大量共享自動駕駛汽車可能僅在特定區(qū)域內行駛使用，不會在全國范圍內行駛，因此區(qū)域性標準的價值不可忽視。

（本文內容摘自《2019智能網聯(lián)汽車政策法律研究報告》）