陳炯媛

[摘要] 隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的有序推進，人民權(quán)益得到有效保障?！缎l(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范》的印發(fā)，為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中的具體定位。但同時，在實踐過程中稽查部門也面臨著缺乏細化制度支撐、責任追究推行較難等問題。該文結(jié)合《規(guī)范》的要求，就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中稽查工作的重點、實踐困惑等方面作相關(guān)闡述，并提出對策建議。

[關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生健康;行政執(zhí)法;執(zhí)法全過程記錄;稽查

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2019）10（c）-0154-03

近年來，隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的有序推進，人民權(quán)益得到有效保障。但由于種種因素[1-2]，衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場執(zhí)法工作中，仍較難運用好執(zhí)法全過程記錄制度這一利器。2018年12月21日，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），對衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作中的記錄方式及要求、保管、歸檔、調(diào)取、工作考核及責任追究等方面作出規(guī)定，為執(zhí)法全過程記錄工作更高質(zhì)量的發(fā)展提供了保障。該文將結(jié)合《規(guī)范》的要求，就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中稽查工作的重點、實踐困惑等方面作相關(guān)闡述，并提出對策建議。

1 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的發(fā)展進程及意義

為貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》關(guān)于“建立執(zhí)法全過程記錄制度”的要求，2016年2月，原國家衛(wèi)生計生委辦公廳出臺《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于建立衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度的通知》（國衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2016〕3號），要求各地建立記錄制度，推進執(zhí)法全過程記錄工作。2018年12月21日，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《規(guī)范》，并于2019年1月9日出臺了對該《規(guī)范》的解讀，對制定《規(guī)范》的背景、意義、主要內(nèi)容及貫徹落實該規(guī)范作了詳細闡釋。

《規(guī)范》及其解讀的出臺，為各級衛(wèi)生健康行政部門探索實施執(zhí)法全過程記錄工作提供了導(dǎo)向。《規(guī)范》中提到了對稽查工作的相關(guān)要求，為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中的具體定位。

2 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中稽查工作的重點

根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》的要求及各地實際情況[3]，稽查部門的日常崗位職責包括檢查衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督員執(zhí)行衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制的情況;調(diào)查處理有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和人員執(zhí)法活動的投訴和舉報;對衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部管理工作作出評價;開展層級稽查等。在實施執(zhí)法全過程記錄工作的過程中，結(jié)合《規(guī)范》要求，稽查部門還將從以下4個方面著重開展工作。

2.1 ?制定執(zhí)法全過程記錄制度，明確各環(huán)節(jié)具體要求

根據(jù)《規(guī)范》總則要求，稽查部門應(yīng)結(jié)合該單位、該地區(qū)的實際情況，協(xié)助起草、建立、落實執(zhí)法全過程記錄工作各環(huán)節(jié)中的制度，包括確認執(zhí)法事項清單;明確手持執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、詢問調(diào)查室等各項硬件設(shè)施設(shè)備的使用、保管方式;落實音像記錄資料的調(diào)取、存儲、保管等責任;規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法責任制;梳理培訓考核規(guī)定等多項內(nèi)容，推動執(zhí)法全過程記錄工作制度落地生根。

2.2 ?依規(guī)開展執(zhí)法全過程記錄工作，促進嚴格公正文明執(zhí)法

《規(guī)定》指出，“衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄包括執(zhí)法文書制作、音像記錄和電子數(shù)據(jù)采集等形式”，同時也明確規(guī)定了需要采取特定記錄方式的具體情況及記錄內(nèi)容。在處理行政處罰案件過程中，稽查工作涉及的投訴舉報處理、合議、陳述申辯、聽證、案件審批、公示、催告、申請法院強制執(zhí)行、結(jié)案、司法移送、歸檔和按比例“回頭看”等環(huán)節(jié)均需要采取文書記錄、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等其中一項或多項方式。同時，在處理行政復(fù)議、行政復(fù)議的過程中，也需要落實執(zhí)法全過程記錄制度。執(zhí)法全過程記錄工作的有效運用，有助于稽查工作的有序開展，同時帶動單位、地區(qū)執(zhí)法全過程記錄工作的有效落實，提高案卷質(zhì)量，促進文明公正執(zhí)法。

2.3 ?嚴格開展內(nèi)部稽查與層級稽查，強化落實執(zhí)法全過程記錄工作責任追究

《規(guī)范》第二十條規(guī)定，“各級衛(wèi)生健康監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當將執(zhí)法全過程記錄制度的建立和實施情況納入稽查，對執(zhí)法全過程記錄檔案開展抽查工作，稽查結(jié)果應(yīng)當納入考核評議范圍?！被椴块T應(yīng)加大內(nèi)部稽查與層級稽查的頻率、力度、精細度，抽取案卷執(zhí)法文書、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等資料，①核查執(zhí)法人員是否按要求制作及保存執(zhí)法文書、音像資料、電子數(shù)據(jù)等記錄，并對上述記錄的完整性及真實性進行核實;②核查在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員著裝、用語、程序是否規(guī)范;③核查行政處罰案件網(wǎng)上運行情況，案卷運行是否紙網(wǎng)同步。并對核查結(jié)果予以稽查通報，對存在的問題予以糾正。同時對涉及違反《規(guī)范》中第二十一條提到的“剪接、刪改、損毀現(xiàn)場執(zhí)法音像記錄資料”等問題的執(zhí)法人員及時予以提醒。

2.4 ?組織執(zhí)法全過程記錄工作培訓，提升重要性認識及專業(yè)性素質(zhì)

稽查人員應(yīng)在自身對執(zhí)法全過程記錄工作的重要性充分認識的基礎(chǔ)上，認真研讀相關(guān)制度規(guī)范，調(diào)研走訪其他優(yōu)秀省市執(zhí)法全過程工作開展情況，并結(jié)合該單位、地區(qū)的具體情況，邀請專家分次分項詳細闡釋規(guī)范及制度要求、講解執(zhí)法技巧，有條件的單位也可安排實地觀摩演練活動，以提升衛(wèi)生監(jiān)督員對執(zhí)法全過程記錄工作的必要性認識，放下思想包袱，重視此項工作，提升業(yè)務(wù)水平，并有條不紊地按規(guī)范、按要求推進工作。

3 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中稽查工作的難點

《規(guī)范》的出臺令稽查工作有章可循，稽查部門在執(zhí)法全過程記錄工作中的作用愈發(fā)凸顯。但在實踐過程中也涌現(xiàn)一些難點與矛盾，有待稽查部門不斷探索解決。

3.1 ?缺乏細化制度支撐，各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)難度較高

在實施執(zhí)法全過程記錄工作的過程中，各地均依據(jù)自身實際情況出臺了相關(guān)制度[4-5]，但大部分是針對執(zhí)法全過程記錄中大方向、大環(huán)節(jié)制定的，包括詢問調(diào)查室的規(guī)定、執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定、執(zhí)法全過程記錄關(guān)鍵點指南等方面。但在具體的稽查工作過程中，部分關(guān)鍵工作仍缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的要求、標準、規(guī)范支撐。例如，《規(guī)范》第四章第二十條規(guī)定，“各級衛(wèi)生健康監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當將執(zhí)法全過程記錄制度的建立和實施情況納入稽查，對執(zhí)法全過程記錄檔案開展抽查工作，稽查結(jié)果應(yīng)當納入考核評議范圍”，但采用何種形式、何種頻次、何種力度對全過程記錄檔案進行抽查以及在考核評議中比重多少等方面未作出明確規(guī)定;再比如，在案卷評查中，如何對執(zhí)法全過程記錄實施情況進行加分與扣分、如何評定音像資料的質(zhì)量等方面也均未制定統(tǒng)一細則，導(dǎo)致在實踐過程中矛盾、問題層出不窮，這些均對稽查工作提出了挑戰(zhàn)。當然，有部分地區(qū)也設(shè)立了執(zhí)法全過程記錄稽查工作制度，例如山東省青島市、河北省黃驊市等[6]地，對執(zhí)法全過程記錄稽查考核等方面制定了規(guī)定或評價體系。如何根據(jù)新形勢、新情況，制定新方案，確立工作細則，是對稽查工作的一大考驗。

3.2 ?專業(yè)人員、時間等資源稀缺，稽查工作開展阻力頗多

各地區(qū)、單位的稽查部門在開展內(nèi)部稽查及層級稽查時，應(yīng)在執(zhí)法文書、著裝規(guī)范、專項稽查、重點稽查等固定稽查內(nèi)容的基礎(chǔ)上，安排專人負責對執(zhí)法全過程記錄工作開展情況進行稽查。除確認執(zhí)法全過程記錄制度是否建立、軟硬件設(shè)施設(shè)備是否配備等常規(guī)工作外，還需要對音像資料進行核查及梳理，這是一項艱巨且耗時費力的工作。需要確認這些音像資料：①是否屬于證據(jù)材料;②在錄制的過程中，執(zhí)法人員的用語是否規(guī)范、程序是否合法、著裝是否規(guī)范等;③這些音像資料是否經(jīng)過剪切、增減等技術(shù)處理，是否記錄了執(zhí)法的全過程;④視頻拍攝是否清晰、有無抖動、場景拍攝不全等質(zhì)量較差的現(xiàn)象。部分單位會選擇抽查等方式，但由于衛(wèi)生監(jiān)督員使用執(zhí)法記錄儀記錄了執(zhí)法的全過程，這些音像資料往往時長較長，需要耗費大量的人力、精力和時間;同時，由于各稽查人員對執(zhí)法全過程記錄工作的認識程度、理解程度不盡相同，難以形成統(tǒng)一、標準化的概念，因而對音像資料的確認結(jié)果也會有偏差。這些都令稽查工作阻力頗多。

3.3 ?核實音像資料的真實性、完整性難度較大，指導(dǎo)規(guī)范開展全過程記錄工作困難重重

《規(guī)范》要求，稽查部門應(yīng)當指導(dǎo)執(zhí)法人員規(guī)范開展執(zhí)法全過程記錄。在實際情況中，集中培訓往往收效甚微。而稽查人員通過對案卷材料進行評查、抽查后往往會發(fā)現(xiàn)較多問題，甚至相同問題會反復(fù)出現(xiàn)。若相關(guān)專家可到現(xiàn)場實際指導(dǎo)，甚至同步演示，方能最大程度減少瑕疵，保證案卷質(zhì)量。同時，在審查音像資料的過程中，往往會面臨如何確認是否完整性、真實性的問題，這也需要稽查人員參與執(zhí)法全過程方能確認。上述矛盾點往往要求稽查人員協(xié)調(diào)好手頭工作，定期到現(xiàn)場參與執(zhí)法過程，才能有效指導(dǎo)規(guī)范開展全過程記錄工作。

3.4 ?執(zhí)法全過程記錄工作職責重大，責任追究制度推行較難

《規(guī)范》第四章第二十一條列明了在實施執(zhí)法全過程記錄中追究責任的情形，并由上級機關(guān)或有關(guān)部門責令限期整改;情節(jié)嚴重或造成嚴重后果的，對直接責任人及相關(guān)負責人依法給予處理。雖然該條規(guī)范中明確追究責任的主體為上級機關(guān)或有關(guān)部門，但稽查部門在內(nèi)部稽查與層級稽查中均需要對在執(zhí)法全過程記錄工作實施過程中存在的問題予以稽查通報。在執(zhí)法全過程記錄摸索實施的過程中，執(zhí)法人員必然會出現(xiàn)一些問題及失誤，稽查部門以何種方式進行提醒、稽查通報是否會對相關(guān)執(zhí)法人員產(chǎn)生影響，這些均是稽查部門需要考慮的問題，也令稽查工作如履薄冰。這要求稽查部門既要有效糾正問題、預(yù)警追責風險，又要做好關(guān)系協(xié)調(diào)，拿捏準方式方法。

4 ?對策及建議

4.1 ?加強重視，擺正姿態(tài)

稽查部門應(yīng)擺正心態(tài)，正確認識到自身在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作中的重要性與必要性，提升責任感，強化責任意識。既要正確認識執(zhí)法全過程記錄工作的意義，又要準確定位稽查部門在此工作開展過程中的角色，細致梳理工作重點，扎實履行工作職能，貫徹落實工作要求，力爭達到工作目標。

4.2 ?細化制度，落實要求

稽查部門應(yīng)完善并細化在執(zhí)法全過程記錄工作中與稽查職能相關(guān)的制度。建立與《規(guī)范》內(nèi)容相一致的案卷評查標準，明確電子數(shù)據(jù)、音像資料、文書質(zhì)量等方面的扣分及加分條項，凸顯執(zhí)法全過程記錄工作的重要性;與本單位、地區(qū)相關(guān)部門協(xié)同調(diào)整《衛(wèi)生行政執(zhí)法考核評議制度》《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯責任追究辦法》《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)績效考核實施意見》等考核標準，加入執(zhí)法全過程記錄工作考核評議內(nèi)容，并細化到音像資料的質(zhì)量、內(nèi)容有無增減、有無全過程記錄、執(zhí)法過程是否規(guī)范等方面，壓實頂層設(shè)計，才能為稽查部門更有效地開展工作保駕護航，才能為執(zhí)法人員更高質(zhì)量地行政執(zhí)法提供指導(dǎo)，才能更有力地確保嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，保障人民群眾的基本利益。

4.3 ?強化培訓，明確責任

稽查部門應(yīng)認真梳理執(zhí)法全過程記錄工作制度，在前期考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，邀請專家講解相關(guān)制度，明確執(zhí)法人員責任，用考核評議與責任追究倒逼執(zhí)法人員認真開展執(zhí)法全過程記錄工作;同時，領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)高度重視此項工作，強調(diào)此項工作的重要意義，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員觀念，從“倒逼”變?yōu)椤爸鲃印?，破除束縛心理，以順利開展該項工作;并且應(yīng)結(jié)合實景模擬、技能培訓、調(diào)研觀摩等方式，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、實際操作技能及辦案質(zhì)量等方面，以使執(zhí)法人員能夠更熟練地運用執(zhí)法全過程記錄這一利器;此外，稽查人員也應(yīng)加強自身制度培訓、專業(yè)能力培訓，統(tǒng)一對執(zhí)法全過程記錄工作的認知，明確審查標準，加深對相關(guān)制度的理解，提升邏輯能力和法律思維，才能更好地規(guī)范指導(dǎo)全過程記錄工作。