汪世榮/西北政法大學

國家治理現(xiàn)代化，包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個方面。社會治理是國家治理的重要組成部分，社會治理的重心是基層治理，所以基層治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的前提條件。十八屆四中全會決議提出，法治國家建設、法治政府建設和法治社會建設“三位一體”，同步推進。法治社會建設是人民調解制度創(chuàng)新發(fā)展的新契機，為人民調解事業(yè)發(fā)揮作用提供了無限廣闊的空間。

一、“共建、共治、共享”治理格局中人民調解的作用

現(xiàn)代社會已經進入“權利的時代”，信息、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)技術，對社會治理提出了新的要求?；鶎由鐣卫碇小肮步ā⒐仓?、共享”治理格局的形成，要求人民調解制度作為現(xiàn)代社會治理體系的重要組成部分，發(fā)揮公共法律服務作用。新時期國家和社會治理實踐對人民調解提出了新的要求，建立健全人民調解體系，發(fā)揮調解歷史文化傳統(tǒng)對現(xiàn)代基層社會治理意義深遠。

（一）人民調解的公共法律服務定位

改革開放四十年來，國家在公共服務的硬件建設領域，取得了舉世矚目的成就。城市建設、高鐵建設、機場建設等方面，中國居于“領跑者”的行列。但是，公共服務的軟件領域，諸如汽車的售后服務、物業(yè)管理、小區(qū)治理、社會組織的發(fā)育、公共法律服務等等，與發(fā)達國家相比，還存在不小的差距。大力發(fā)展包括人民調解在內的公共法律服務，是改善民生、提高群眾獲得感、幸福感和安全感，充分釋放制度優(yōu)勢，市場活力，完善國家治理體系、提高治理能力的需要。在這方面，深圳市福田區(qū)進行了10 余年的探索，形成了“人民調解的‘福田模式’”，代表了人民調解制度的發(fā)展方向。

深圳市福田區(qū)通過采取政府購買人民調解服務的形式，從2007年開始，在轄區(qū)派出所、信訪局、勞動局、交警隊等設立27 個人民調解室，由律師進駐，提供24 小時“全天候”人民調解服務，起到了很好的預防化解矛盾糾紛、宣傳普及法律等作用。2013年“福田模式”在深圳得到全面推廣，取得了很好的成效。

（二）新時代國家和社會治理實踐對人民調解提出了新要求

習近平總書記指出，從“管理”到“治理”，雖然只是一字之差，卻標志著中國共產黨治國理政方略的轉變。“管理”強調秩序，強調服從，是自上至下的秩序維護方式，“治理”則強調多元主體的參與，強調協(xié)商，強調“自上而下”和“自下而上”的有機結合?；鶎由鐣卫碇幸纬伞肮步?、共治、共享”治理格局，其中，“共治”強調多元主體共同參與治理，發(fā)揮國家、政府、社會組織、個人等的作用。人民調解組織屬于社會組織，是基層群眾自治組織發(fā)揮作用的途徑和方式之一，大力發(fā)展人民調解，才能完善國家和社會治理體系。

“楓橋經驗”是基層社會治理的經驗，重視源頭治理、綜合治理、依法治理，重視發(fā)揮調解的作用，實現(xiàn)“良法善治”目標。體現(xiàn)“楓橋經驗”治理思想的工作機制是“四前工作法”，即組織工作走在預測前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前。矛盾糾紛在激化前予以及時化解，就地化解，體現(xiàn)了矛盾糾紛調解的策略：人民調解主要針對民間糾紛予以有效化解。民間糾紛的特點是：與基層群眾生產、生活密切相關，大部分由細小原因引發(fā)，易轉化，易激化，易復發(fā)。人民調解在解決矛盾糾紛中的優(yōu)勢是：化早，化小，化苗頭。同樣的糾紛，調解員能夠在第一時間介入，發(fā)揮源頭治理作用，及時、就地化解矛盾糾紛，往往能夠起到事半功倍的效果。

“四前工作法”側重事前預測和預防，而非事后處置，重視人民調解組織的建設，重視調解員隊伍的培養(yǎng)。諸暨市楓橋鎮(zhèn)建立了三級調解組織：村民（居民、企業(yè)）調委會、片區(qū)調委會、鎮(zhèn)調委會，進行逐級調解。《楓橋鎮(zhèn)民間糾紛調處若干規(guī)定》要求，糾紛調處堅持“誰主管，誰負責”和化解矛盾自下而上的原則。各村（居、企業(yè)）轄區(qū)內發(fā)生的民間糾紛，由該村（居、企業(yè)）調委會受理；跨村（居、企業(yè)）的民間糾紛由調委會協(xié)商后共同組織調解，并確定一個調委會主持調解，調解有困難的，可以移送所在片區(qū)調委會調解；跨片區(qū)的糾紛，可以移送鎮(zhèn)調委會牽頭調處。

楓橋鎮(zhèn)還建立了矛盾糾紛的預案制度和聽證制度。預案制度指，調解組織在向上一級調委會移送矛盾糾紛材料時，根據(jù)已有材料和事實提出調解方案，作為上一級調委會解決矛盾糾紛的參考依據(jù)。聽證制度指，遇到法律、政策復雜、重大的矛盾糾紛，調委會邀請相關職能部門、當事人所在村（居、企業(yè)）的領導和有一定威信的黨員群眾參加聽證，通過協(xié)商，制定出完善的調解方案。

（三）中國的調解制度具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)

早在西周時期，就有“調人”化解民間矛盾糾紛。中國傳統(tǒng)社會，重視發(fā)揮宗族、鄉(xiāng)紳、行會等民間社會的作用，化解村落、家族和行業(yè)領域的矛盾糾紛。陜甘寧邊區(qū)時期，邊區(qū)政府發(fā)揮民間組織的作用調解糾紛，1944年制定了《陜甘寧邊區(qū)刑事民事調解條例》，根據(jù)《條例》的規(guī)定，除少數(shù)特殊案件，其他刑事案件均可調解。陜甘寧邊區(qū)時期，涌現(xiàn)出戰(zhàn)斗英雄、勞動英雄的同時，也涌現(xiàn)出了“調解英雄”郭維德。郭維德調解民間糾紛的事跡，受到了邊區(qū)政府和社會各界的充分肯定。

謝覺哉曾經說過，調解不僅是化解矛盾糾紛，而且能教育公民守法，訓練群眾管理自己事務的自覺，鍛煉其參與國家和社會事務管理的能力?，F(xiàn)代的調解制度就是在調解員主持下，雙方協(xié)商解決矛盾糾紛，貫徹了意思自治原則。

所以，在強調國家治理現(xiàn)代化的背景下，創(chuàng)新完善人民調解制度，充分發(fā)揮人民調解的作用，適逢其時?；鶎由鐣卫碇幸匾曌灾?、法治和德治的有機結合，重視家風、鄉(xiāng)風和民風相互促進，加強行業(yè)治理，形成“共建、共治、共享”治理格局。今年8月，《新加坡調解公約》簽署。根據(jù)該公約，簽署國家的政府有義務協(xié)助當事人履行調解協(xié)議。調解解決糾紛，被國際社會廣泛認同，我們沒有理由不重視調解工作。

二、矛盾糾紛多元化解機制建設中人民調解的作用

十八屆四中全會《決定》提出了矛盾糾紛多元化解建設的頂層設計：依法維權和化解糾紛，處理好維權和維穩(wěn)關系；健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制；多層次多領域依法治理，基層自治和行業(yè)自治并重，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等作用。建立矛盾糾紛多元化解機制，主要是處理好訴訟和非訴訟解決糾紛的銜接問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，要求建立“有機銜接，協(xié)調聯(lián)動，高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制”，矛盾糾紛化解實行“屬地管理”“誰主管誰負責”原則。

習近平總書記指示，把非訴訟解決糾紛挺在前面。將矛盾糾紛化解在訴前，實現(xiàn)“源頭治理”，是矛盾糾紛多元化解機制建設應當堅持的原則。充分發(fā)揮基層人民調解組織的作用為諸暨人民所關注和實踐，并成為“楓橋經驗”的重要探索，諸暨市推行人民調解取得的最新成果包括：

（一）形成了基層人民法院指導人民調解業(yè)務的“四環(huán)指導法”

《人民調解法》規(guī)定，基層人民法院對人民調解組織進行業(yè)務指導。楓橋法庭通過靈活有效的工作方法，實行對人民調解的業(yè)務指導，努力把大量的民間矛盾糾紛化解在基層，消除在初發(fā)之時。楓橋人民法庭在指導人民調解業(yè)務的過程中，探索出了基層人民法庭指導人民調解業(yè)務的方式方法，并將之總結概括為“四環(huán)指導法”。其主要內容為：

“訴前”環(huán)節(jié)普遍指導，“訴時”環(huán)節(jié)跟蹤指導，“訴中”環(huán)節(jié)個別指導，“訴后”環(huán)節(jié)案例指導。建立法律指導員工作制度，對人民調解員通過典型案例，進行法治宣傳和培訓，使三級人民調解委員會與人民法庭之間建立起穩(wěn)定的聯(lián)系。建立糾紛告訴引導制度，對一些家庭鄰里糾紛、損害賠償以及民間借貸糾紛，及時妥善引導，說明人民調解的優(yōu)點、調解協(xié)議的效力以及訴訟的風險，引導當事人選擇人民調解方式解決糾紛，盡量發(fā)揮人民調解的作用。建立特邀陪審、旁聽制度，在審理人民調解委員會調解未果的民間糾紛時，楓橋法庭邀請相關調解人員參加旁聽，學習審判人員說理講法的特點和調解技巧，進一步提高調解員調解矛盾糾紛的能力和水平。建立人民調解委員會調解效果反饋制度，針對人民調解未果、進入訴訟程序的案件，以及調解協(xié)議需通過司法確認的案件，將判決書、調解書送達給相關的人民調解組織，對人民調解組織進行具體的案例指導。案例指導間接發(fā)揮了司法與調解相互監(jiān)督、相互制約的作用。

“四環(huán)指導法”有助于保證調解案件的質量，發(fā)揮調解的效果，也有助于監(jiān)督人民法庭依法公正審理案件。一定程度上，“四環(huán)指導法”促進了基層人民法院和人民調解組織的良性互動。

（二）建立了覆蓋全面的行業(yè)調解體系

諸暨市建立了市調解工作指導中心和市調解總會“一官一民”的管理組合，在保證對人民調解強有力的推動基礎上，充分發(fā)揮專業(yè)化社會組織的作用，著力構建一個以村（居、社區(qū)）人民調解為基礎，專業(yè)、行業(yè)調解為依托，行政調解、司法調解、仲裁調解、信訪調解等多種調解相互配合、分工合作的多元化矛盾糾紛“大調解”體系。

行業(yè)調解以專業(yè)性強、權威性強為特征，效果明顯。行業(yè)調解涵蓋了勞動爭議、消費、婚姻家庭、學生傷害、商會、環(huán)境保護、醫(yī)療、道路交通、電力、裝修業(yè)及物業(yè)等各個領域。行業(yè)調解最大的特點是綜合施策，并建立專業(yè)的人民調解員隊伍，專業(yè)的調解程序，保證了調解結果的權威性。

諸暨市醫(yī)療糾紛調解、交通事故調解、教育糾紛調解等，有效嵌入了行業(yè)治理之中，發(fā)揮了積極、有效的作用。諸暨市率先建立了調解員資格認證制度，提升了人民調解整體水平。調解總會在調解事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了協(xié)調、指導和規(guī)范等作用

（三）建立了矛盾糾紛多元化解機制

重視發(fā)揮矛盾糾紛排查調處機制的作用，著力預防糾紛。諸暨市建立了多元渠道解決糾紛的告知制度，尊重當事人的選擇權，引導當事人理性、平和解決糾紛。追求訴訟和其他糾紛解決渠道的合作共贏，大力推進村規(guī)民約的建設，大力解決相關制度供給不足的問題。重視社會組織的培育，發(fā)揮社會組織的作用，積極引導志愿者參與人民調解活動，效果明顯。

設立在楓橋鎮(zhèn)派出所的“老楊調解中心”，主任是全國人民調解專家楊光照。他從事人民調解工作40 余年，在楓橋鎮(zhèn)享有很高的知名度。“老楊調解中心”總結、提煉出的“四千精神”和“四心素質”，對做好調解工作很有助益?！八那Ь瘛卑ǎ哼M千家萬戶，說千言萬語，吃千辛萬苦，想千方百計?！八男乃刭|”包括：對待群眾真心，化解矛盾熱心，說服群眾耐心，服務群眾誠心。一個調解員，真要做到“四千精神”和“四心素質”，調解工作的任何艱難困苦，都將迎刃而解。

三、基層群眾自治制度實施中人民調解的作用

社區(qū)是基層社會治理的基本單元，社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、文藝體育、治安保衛(wèi)、社區(qū)養(yǎng)老等等，無不與社區(qū)居民的生活質量息息相關。調解組織在社區(qū)治理中扮演著舉足輕重的地位，應當充分發(fā)揮社區(qū)治理中調解組織的作用。調解制度直接關系到基層民主和基層法治建設，現(xiàn)代化城鄉(xiāng)治理體系建設；關系到村規(guī)民約、村民自治制度的落實；關系到基層文化建設，關系到志愿者精神，主人翁責任。

（一）科學設計人民調解程序，堅持調解協(xié)議的即時履行原則

調解程序十分重要，調解開始前，調解員要引導當事人達成關于調解程序的合意。一方面強調自愿原則，另一方面教育當事人正確行使權利，履行義務。在這一環(huán)節(jié)，尤其要強調，雙方本著真誠的意愿，圍繞糾紛解決，參與調解活動。尊重對方當事人，依法解決糾紛。調解協(xié)議一經達成，應當即時履行，徹底解決糾紛。如果不能即時履行，約定保證措施。

哪些措施可以起到保證調解協(xié)議履行的作用呢？

提供保人擔保稱為“人保”，提供財產擔保稱為“物?！?，還可以約定違約金等等，對于不履行調解協(xié)議的一方當事人，必須設定制裁措施。其中，中國傳統(tǒng)社會和國外，都重視發(fā)揮保人的作用。訴調對接中，人民調解協(xié)議一經司法確認，一方當事人不履行義務時，對方當事人可以申請人民法院強制執(zhí)行。

（二）將調解嵌入行業(yè)治理過程，推動行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

各類行業(yè)協(xié)會都要建立調解組織，對其成員之間的糾紛、行業(yè)成員與服務對象之間的糾紛進行調解。行業(yè)調解中，重要的是維護行業(yè)標準，并促進行業(yè)標準的提高，改善行業(yè)服務質量和產品質量。產品和服務質量標準包括地方標準、國家標準和國際標準三個層面，行業(yè)標準既是行業(yè)競爭力的體現(xiàn)，也是國民生活質量的反映。高質量的標準，意味著高質量的產品和服務，直接關系到國民的幸福感、獲得感和安全感。行業(yè)調解在行業(yè)治理中大有可為。

通過人民調解維護行業(yè)產品質量和服務質量，就是維護行業(yè)的長遠利益。行業(yè)自治是基層群眾自治制度的有機組成部分。行業(yè)調解對于行業(yè)風氣的改善、職業(yè)道德的建設，行業(yè)的遠景規(guī)劃，都具有積極的作用。

（三）著力推進調解文化建設，形成全社會對人民調解的深度認同

調解員是調解活動的主持者，需要具備熱心、負責、正直等品格，并具有服務社會、服務公眾的理想和信念。建立一支專、兼職結合的調解員隊伍，對人民調解事業(yè)的長遠、健康發(fā)展意義重大。目前，培養(yǎng)青年人才進入調解員隊伍，培訓人民調解員掌握專業(yè)知識和技能，推動調解的專業(yè)化發(fā)展，十分迫切。

要重視發(fā)揮人民調解的優(yōu)勢。只有靈活、高效、便捷解決矛盾糾紛，才能贏得當事人和社會各界的肯定。要重視對典型案例、典型事例、優(yōu)秀調解員的推介工作，形成濃厚的調解文化。

調解發(fā)揮作用的基礎是社會的認同。影響公眾對調解認同的因素是多方面的，主要因素包括調解員的個人能力和魅力、調解程序的靈活性和公正性、調解結果的可接受度、調解之后雙方關系的修復狀況等。通過高效、靈活、便捷的方式化解矛盾糾紛，是調解能夠贏得社會公眾選擇的核心要素。

調解格言對于調解文化的塑造，乃至于調解的推動，都具有積極的作用。例如：退一步海闊天空，讓三分心平氣和；珍惜親情、友情、鄉(xiāng)情，辨清法理、情理、道理；“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親、鄰里鄰居之間，多那么一點少那么一點，又能占多大的便宜吃多大的虧……”入情、入理、合法的勸解，對緩和當事人直面矛盾、減少對立，促成問題的解決，恢復和睦關系，不可小覷。