文/侯曉燕，閩江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

1 引言

2010年，我國(guó)提出要加快房地產(chǎn)稅改革的工作，并在2011年在重慶、上海、杭州等地開(kāi)展房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作。2015年，國(guó)家頒布實(shí)施了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，為房地產(chǎn)稅的開(kāi)征奠定了一定的基礎(chǔ)。2018 年全國(guó)人大常委會(huì)將房地產(chǎn)稅法列入五年立法規(guī)劃的第一類(lèi)項(xiàng)目，我國(guó)房地產(chǎn)稅的開(kāi)征工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)。

2 開(kāi)征房地產(chǎn)稅的意義

2.1 調(diào)控房?jī)r(jià)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)

房地產(chǎn)稅的開(kāi)征，在一定程度上可以改變房地產(chǎn)的成本，進(jìn)而改變供求關(guān)系，影響房?jī)r(jià)。因此，通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂瞻才?，可以利用房地產(chǎn)稅來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，改變我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格居高不下的現(xiàn)狀。具體來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅可以在開(kāi)發(fā)、持有和流通三個(gè)階段對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響：在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段，開(kāi)征房地產(chǎn)稅使開(kāi)發(fā)商的成本提高，進(jìn)而影響供給，造成供給下降；在流通階段，房地產(chǎn)稅的征收可以從供求兩個(gè)方面影響房?jī)r(jià)：一方面，稅負(fù)的變化造成買(mǎi)方成本的變化，影響房屋需求，另一方面，稅負(fù)的變化也同樣影響到賣(mài)方的成本，從而影響房屋供給；在房地產(chǎn)持有階段，征收房地產(chǎn)稅會(huì)使持有人的持有成本增加，從而影響到房屋需求，進(jìn)而抑制投機(jī)。總而言之，開(kāi)征房地產(chǎn)稅，對(duì)供求雙方的成本產(chǎn)生影響，通過(guò)改變供求關(guān)系，對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響，減少了房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)需求，使房?jī)r(jià)更為穩(wěn)定。

2.2 調(diào)節(jié)居民收入差距

我國(guó)居民貧富差距較大，據(jù)測(cè)算，我國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到了0.47（甚至有學(xué)者測(cè)算為0.5），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際警戒線0.4的水平，說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前貧富差異懸殊。而住房是我國(guó)居民的重要財(cái)產(chǎn)，多數(shù)情況下占據(jù)居民財(cái)富的極高比重，住房擁有量的差異是影響居民財(cái)富水平的重要指標(biāo)。通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，對(duì)住房擁有量較多的居民征收較多的稅收，可以縮小貧富差距，調(diào)節(jié)社會(huì)分配不均的問(wèn)題，提高社會(huì)公平。

2.3 增加地方財(cái)政收入，提高地方公共建設(shè)收入

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)的房地產(chǎn)稅都是地方財(cái)政收入的來(lái)源，我國(guó)現(xiàn)有的房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入也是歸屬于地方的，但其比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平：在美國(guó)，房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的15%左右，韓國(guó)則占到了20%，而日本的這一比例甚至達(dá)到了40%，我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一水平，以實(shí)行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的上海和重慶為例，其房地產(chǎn)稅收入僅占到地方財(cái)政收入的2.5%和3.5%。而房地產(chǎn)和土地天然的聯(lián)系也決定了地方在房地產(chǎn)稅的征收和管理上具有更多的優(yōu)勢(shì)，可以以較小的行政管理成本，較為高效地獲得房地產(chǎn)稅收收入。因此，開(kāi)征房地產(chǎn)稅，可以增加地方財(cái)政收入，改變現(xiàn)在地方財(cái)政過(guò)多依賴(lài)土地出讓金的現(xiàn)狀，地方財(cái)政收入提高了，地方的公共建設(shè)和公共服務(wù)水平也將隨之提高。

2.4 保護(hù)土地資源

我國(guó)的地方財(cái)政收入不足，致使許多地方政府通過(guò)“賣(mài)地”來(lái)籌集地方財(cái)政資金。開(kāi)征房地產(chǎn)稅可以說(shuō)是解決地方財(cái)政困境的突破點(diǎn)，可以增加地方財(cái)政收入，調(diào)動(dòng)地方政府改革的積極性，改變這種地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)多依賴(lài)現(xiàn)象，從而間接起到了保護(hù)土地資源的作用。而且調(diào)整后的房地產(chǎn)稅如果在計(jì)稅依據(jù)中能夠體現(xiàn)土地的增值，也有利于納稅人因稅負(fù)增加而重視土地資源的稀缺性，從而有利于保護(hù)土地資源。

3 我國(guó)當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)征稅存在的問(wèn)題

3.1 多稅并行，較為混亂

我國(guó)當(dāng)前的稅制體系中涉及對(duì)房地產(chǎn)征稅的稅種較多：在房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，有耕地占用稅和土地增值稅；在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，有增值稅、城市維護(hù)和建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、契稅，還有教育費(fèi)附加；在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，則有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。稅收種類(lèi)多且混亂，交叉重復(fù)與缺位現(xiàn)象同時(shí)存在，由此難免帶來(lái)管理上的混亂。

3.2 稅制設(shè)計(jì)不合理

我國(guó)當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)的征稅，開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種多且稅負(fù)重，而保有環(huán)節(jié)僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，且這兩個(gè)稅種的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，大量的農(nóng)村房產(chǎn)地產(chǎn)被摒棄在征稅范圍之外，再加上較多的免稅規(guī)定，所以造成了現(xiàn)有征稅范圍狹窄的事實(shí)。而在稅制設(shè)計(jì)上，城鎮(zhèn)土地使用稅以實(shí)際占有的土地面積作為計(jì)稅依據(jù)，不能體現(xiàn)土地增值問(wèn)題；而房產(chǎn)稅以扣除一定費(fèi)用后的房產(chǎn)原值和房產(chǎn)租金作為計(jì)稅依據(jù)也有其不合理性，房產(chǎn)原值不能體現(xiàn)房屋價(jià)值的變化，而房產(chǎn)租金作為納稅人的所得，歸入財(cái)產(chǎn)稅中征稅也缺乏一定的科學(xué)性。此外，現(xiàn)有稅制重開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)而輕保有的設(shè)計(jì)，使流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種多且稅負(fù)重，而保有環(huán)節(jié)稅種少且稅負(fù)輕，這不僅不利于抑制房?jī)r(jià)，反而助長(zhǎng)了房地產(chǎn)的投機(jī)行為。

3.3 稅費(fèi)混淆不清

我國(guó)在房地產(chǎn)的管理上，除了設(shè)計(jì)有多種稅收，還有名目繁多的各種行政性收費(fèi)，如房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)管理費(fèi)、土地登記費(fèi)、土地閑置費(fèi)、征地管理費(fèi)、征地補(bǔ)償安置費(fèi)、城市房屋安全鑒定費(fèi)、土地權(quán)屬調(diào)查費(fèi)、建筑施工安全管理費(fèi)、城市房屋拆遷管理費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等等，各種收費(fèi)名目繁多，達(dá)到幾十種，加上現(xiàn)有的對(duì)房地產(chǎn)的各種征稅，稅費(fèi)交雜，十分混亂。

3.4 城鄉(xiāng)差異明顯

我國(guó)目前對(duì)房地產(chǎn)的多種征稅主要限于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的房屋不在征稅之列，這與國(guó)外的情況多有不同，各國(guó)在房地產(chǎn)的征稅上多把農(nóng)村的房屋涵蓋在內(nèi)。這種現(xiàn)象是由我國(guó)的城鄉(xiāng)差異現(xiàn)實(shí)造成的，我國(guó)農(nóng)村的房屋多屬于農(nóng)民家庭所有，農(nóng)民受收入限制，對(duì)房地產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)能力較差，這一現(xiàn)實(shí)造成了我國(guó)現(xiàn)有稅制的城鄉(xiāng)差異。

4 開(kāi)征房地產(chǎn)稅面臨的難題

4.1 保護(hù)住房剛需問(wèn)題

房地產(chǎn)稅開(kāi)征的目的之一就是穩(wěn)定房?jī)r(jià)，因此，如何在保護(hù)住房剛需的情況下開(kāi)征房地產(chǎn)稅是稅制設(shè)計(jì)中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前房?jī)r(jià)高，居民買(mǎi)房負(fù)擔(dān)沉重，而從上海、重慶這幾年試點(diǎn)的結(jié)果以及國(guó)外征稅的情況來(lái)看，房地產(chǎn)稅在降低房?jī)r(jià)方面的作用極小，而是有利于房?jī)r(jià)穩(wěn)定，因此房地產(chǎn)稅開(kāi)征后居民的購(gòu)房成本并不會(huì)降低，購(gòu)房依然是沉重的負(fù)擔(dān)之一，而在購(gòu)房負(fù)擔(dān)之外再開(kāi)征房地產(chǎn)稅，無(wú)疑會(huì)增加居民的住房負(fù)擔(dān)，這將不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，保護(hù)住房剛需的問(wèn)題就理所當(dāng)然的成了房地產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)中的重點(diǎn)問(wèn)題，如何在諸多的住房信息中將剛需的部分提煉出來(lái)實(shí)行免征是房地產(chǎn)稅面臨的難題之一。

4.2 房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)完善問(wèn)題

完善的房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)是開(kāi)征房地產(chǎn)稅的前提，2015年，我國(guó)出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，為房地產(chǎn)稅的開(kāi)征奠定了一定的基礎(chǔ)，但我國(guó)目前的房地產(chǎn)登記與估值系統(tǒng)還達(dá)不到開(kāi)征房地產(chǎn)稅的條件。全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅需要全面了解和掌握個(gè)人住房的相關(guān)信息以及個(gè)人家庭和婚姻的全面信息，而我國(guó)目前還做不到這一點(diǎn)。此外，房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，需要房地產(chǎn)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)人員根據(jù)房屋的實(shí)際狀況對(duì)房屋的價(jià)值給出精確的估值，這需要成立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，并需要大量的專(zhuān)業(yè)評(píng)估人員，這一點(diǎn)當(dāng)前也很難做到。

4.3 避免重復(fù)征稅問(wèn)題

我國(guó)目前對(duì)房地產(chǎn)存在多個(gè)稅種的征稅及名目繁多的各種收費(fèi)，若不簡(jiǎn)并現(xiàn)有的稅種而直接開(kāi)征房地產(chǎn)稅，必然使重復(fù)征稅問(wèn)題更加嚴(yán)重。而簡(jiǎn)并稅種，需要考慮的問(wèn)題極多，這也是房地產(chǎn)稅開(kāi)征面臨的難題之一。首先要確定哪些稅費(fèi)存在零散征收、重復(fù)征收的問(wèn)題，其次要確定整合簡(jiǎn)并的稅費(fèi)種類(lèi)，第三，確定了需要整合的稅費(fèi)之后如何將這些項(xiàng)目安排到新的房地產(chǎn)稅中，按照什么樣的比例和基數(shù)進(jìn)行整合，這些都是要經(jīng)過(guò)大量的繁瑣的工作才能完成的任務(wù)。

4.4 住房權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜

目前，我國(guó)住房的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，多種產(chǎn)權(quán)并存，包括國(guó)有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)、集體所有的房產(chǎn)、私人所有的房產(chǎn)等，個(gè)人的房產(chǎn)也分為商品房、保障房、經(jīng)濟(jì)適用房、房改房、拆遷安置房等等，另外還有不具有法律地位的小產(chǎn)權(quán)房，相同現(xiàn)值的住房可能代表不同的取得成本和不同的個(gè)人收入狀況，這些不同權(quán)屬的住房是一視同仁的全部征稅，還是分門(mén)別類(lèi)的區(qū)別對(duì)待，也是房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)。

4.5 現(xiàn)有土地與財(cái)政制度限制

房地產(chǎn)稅征稅的前提是私有財(cái)產(chǎn)，而我國(guó)的國(guó)有土地所有權(quán)是屬于國(guó)家的，房屋所有人擁有的是一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，目前住宅建設(shè)用地在使用期滿后自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定在一定程度上為房地產(chǎn)的征稅確立了前提，但是在所有權(quán)國(guó)有的情況下，依然存在名不正言不順的問(wèn)題。另外，我國(guó)地方財(cái)政長(zhǎng)期依賴(lài)土地出讓金，如果征收房地產(chǎn)稅，則要用房地產(chǎn)稅來(lái)替代土地出讓金，如何理順二者的關(guān)系也是一個(gè)難題。

5 房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)的思路

5.1 征稅對(duì)象選擇

新的房地產(chǎn)稅在征稅范圍的選擇上建議將所有地區(qū)、所有類(lèi)型的房地產(chǎn)均納入征稅，這就意味著房地產(chǎn)的征稅范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到了農(nóng)村，能夠把農(nóng)村和小城鎮(zhèn)中多套豪宅的擁有者涵蓋入征稅范圍，也將各種不同產(chǎn)權(quán)的住房均涵蓋在內(nèi)，包括了經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的房地產(chǎn)，并對(duì)流轉(zhuǎn)和持有同時(shí)征稅。這樣的稅制設(shè)計(jì)在征稅范圍上具有廣泛性，突破了原有的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的限制，使新的房地產(chǎn)稅能夠簡(jiǎn)并替代原有的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，這也將使征稅更加穩(wěn)定，有利于保證地方的財(cái)政收入，也為今后房地產(chǎn)稅的發(fā)展留出了空間。至于現(xiàn)存的部分農(nóng)村納稅人需要照顧、行政事業(yè)單位房產(chǎn)需要免稅、低收入的納稅人及不同產(chǎn)權(quán)的納稅人需要區(qū)別對(duì)待的問(wèn)題，可以在減免稅項(xiàng)目中做出規(guī)定。

5.2 稅率設(shè)計(jì)

我國(guó)現(xiàn)有的在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅稅負(fù)明顯偏低，若以此為依據(jù)制定稅率，則不能適應(yīng)新房地產(chǎn)稅代替土地出讓金成為地方主要財(cái)政收入的功能，建議根據(jù)現(xiàn)有的土地出讓金、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的收入總額來(lái)核算新房地產(chǎn)稅的稅收規(guī)模，并根據(jù)稅收規(guī)模來(lái)確定稅率。中央根據(jù)統(tǒng)計(jì)情況設(shè)定幅度比例稅率，由各地在幅度內(nèi)進(jìn)行選擇，形成實(shí)際上的差別比例稅率，體現(xiàn)因地制宜的原則。

5.3 減免稅與免征額

可參照現(xiàn)行的房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村居民的普通住宅免稅，對(duì)行政與事業(yè)的辦公用地免稅，對(duì)公共設(shè)施、公共建設(shè)用地免稅。對(duì)于征稅的房地產(chǎn)，合理設(shè)計(jì)免征額。免征額有按套免征與按面積免征的區(qū)別，由于不同類(lèi)型、不同區(qū)域的房地產(chǎn)價(jià)值差異過(guò)大，按套免征顯然不合理。而按面積免征，有兩種做法，一是對(duì)一個(gè)家庭統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)免征的面積，另一種做法是規(guī)定人均的免征面積，按家庭的實(shí)際人口進(jìn)行核算。第一種做法操作上更為簡(jiǎn)便，但對(duì)于家庭人口不同的納稅人也有征稅上的不公平存在。第二種做法更為復(fù)雜，對(duì)稅收征管的要求更高，但也更為公平和現(xiàn)實(shí)。而新的房地產(chǎn)稅要做到更為公平合理，顯然采用第二種做法更為可取。

5.4 計(jì)稅依據(jù)

根據(jù)國(guó)外的普遍情況，建議將房地產(chǎn)的評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)，這樣的計(jì)稅依據(jù)將使房地產(chǎn)稅具有一定的彈性。這一計(jì)稅依據(jù)的設(shè)立也需要地方成立專(zhuān)門(mén)的房地產(chǎn)評(píng)估部門(mén)并培養(yǎng)評(píng)估技術(shù)人員，同時(shí)要建立各部門(mén)互相配合的機(jī)制，如此才能保證房地產(chǎn)稅的有效征收。