許佳杰

卓資縣自然資源局 內(nèi)蒙古烏蘭察布 012300

2020年，是國土空間規(guī)劃落地關(guān)鍵的一年。自2019年國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”的基本框架初步形成，到今年全面開展全域土地綜合整治，國土空間規(guī)劃在不斷探索和體系優(yōu)化后逐漸完善。村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃中一個(gè)非常重要的組成部分，同時(shí)也作為全域土地綜合整治的實(shí)施單元，在國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)下，需要做的工作還有很多。

1 國土空間規(guī)劃對于鄉(xiāng)村振興的重要意義

首先，國土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容就是進(jìn)行“三區(qū)三線”的劃分，深入挖掘鄉(xiāng)村振興的發(fā)展?jié)摿Γ私飧鱾€(gè)地區(qū)的特色以及生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的適宜性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間格局，為鄉(xiāng)村振興提供空間基礎(chǔ)。其次，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵起點(diǎn)，也有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)就是“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”，而這一標(biāo)準(zhǔn)的具體面貌如何以及如何進(jìn)行編制規(guī)劃是國土空間規(guī)劃需要解決的問題。只有先對空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理劃分各個(gè)功能區(qū)，明確各個(gè)區(qū)域的界線，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。國土空間規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村地區(qū)空間的科學(xué)配置，修復(fù)山清水秀的生態(tài)空間，根據(jù)規(guī)劃建立強(qiáng)有力的自然生態(tài)保護(hù)體系，促進(jìn)地域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)；打造全面振興的鄉(xiāng)村空間，居民點(diǎn)的布局科學(xué)有序，人居環(huán)境也更加干凈整潔，耕地保護(hù)制度更加便于落實(shí)，三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這些具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開國土空間規(guī)劃的落實(shí)。最后，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)也有利于不斷完善國土空間規(guī)劃的內(nèi)容，增加國民對這一內(nèi)容的認(rèn)可度[1]。

2 村莊規(guī)劃問題梳理

2.1 村莊土地規(guī)劃布局混亂

長期以來，由于我國城市發(fā)展快速擴(kuò)張，城市建設(shè)過程中占用村莊土地建設(shè)指標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。從而，造成村莊內(nèi)部大量土地資源流失、村莊產(chǎn)業(yè)建設(shè)困難以及村莊區(qū)域整體發(fā)展落后等困境。于此同時(shí)，這一現(xiàn)象從側(cè)面反映出我國村莊規(guī)劃中土地規(guī)劃布局混亂。而分析其根本原因在于以下3點(diǎn)：管理體制缺失：我國村莊規(guī)劃與村莊土地規(guī)劃分屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門與國土資源部門，兩部門之間存在缺乏溝通以及政策對接等矛盾問題突出，導(dǎo)致村莊規(guī)劃建設(shè)落地實(shí)施困難。與此同時(shí)，土地管理體制的缺失造成村莊宅基地建設(shè)缺乏管控，村莊內(nèi)私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。村莊規(guī)劃中土地規(guī)劃指標(biāo)不明晰、土地權(quán)屬不明確、村莊內(nèi)部空心化、村莊土地荒蕪等，增加了村莊土地流轉(zhuǎn)難度。技術(shù)底圖不統(tǒng)一：以往在我國村莊規(guī)劃編制過程中常以比例為1:1000的比例尺為標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃比例精度較高，而村莊土地規(guī)劃常以遵循鄉(xiāng)級土地規(guī)劃1:10000的比例尺，對于村莊土地規(guī)劃比例過大。從而，導(dǎo)致村莊土地分類布局精度不夠。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃將以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，采用不低于1:5000比例尺，對于村莊的居民點(diǎn)布局仍然無法精確把控。土地分類不明確：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施以來，對于實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展全面振興這一總目標(biāo)，各地村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案提出了許多新的發(fā)展建議與思路，其中包括村莊特色民宿、商業(yè)集會(huì)、農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)園等，以及各類村莊歷史文化風(fēng)貌展示，其用地皆尚未在村莊土地規(guī)劃明確劃分，使得村莊空間布局規(guī)劃落地難[2]。

2.2 村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

當(dāng)前，我國多數(shù)村莊產(chǎn)業(yè)布局以第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)為主，主要包括糧食種植、畜牧養(yǎng)殖等，其次為第二產(chǎn)業(yè)制造業(yè)，主要包括食品加工廠、輕工業(yè)制造等，而以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)開展較少。這種單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式下的村莊建設(shè)，主要存在以下幾點(diǎn)問題：①以農(nóng)耕為主的村莊建設(shè)產(chǎn)能較低，勞動(dòng)力缺失，導(dǎo)致村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展緩慢。②缺乏村莊全域整體長效性規(guī)劃布局，村莊居民生態(tài)保護(hù)意識(shí)缺失，村莊生產(chǎn)生活造成環(huán)境污染嚴(yán)重。③盲目追逐經(jīng)濟(jì)效益，造成村莊特色歷史文化流失。

3 國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃

3.1 提升建設(shè)布局

在村域全范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排農(nóng)村居民點(diǎn)、道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的布局管控，規(guī)劃建設(shè)全村域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的村莊綜合服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃：居民點(diǎn)布局應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，鼓勵(lì)通過實(shí)施建設(shè)用地增減掛鉤，把未能利用的閑置建設(shè)用地置換到規(guī)劃集中聚居區(qū)。按照先規(guī)劃、后許可、再建設(shè)的要求，對居民點(diǎn)的空間形態(tài)、公共空間、建筑群體組織、院落空間組織、景觀節(jié)點(diǎn)和濱水空間利用都要加強(qiáng)規(guī)劃管理。科學(xué)劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，確定住宅的占地面積、高度、退讓等控制性內(nèi)容。道路交通布局：規(guī)劃把村道聯(lián)通正在修建的禤洲大橋，形成完整對外交通路網(wǎng)。梳理村域內(nèi)主要道路系統(tǒng)和完善交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展現(xiàn)狀道路的路幅寬度和聯(lián)通斷頭路，新建村域范圍內(nèi)缺乏的道路交通[3]。

3.2 健全規(guī)劃編制機(jī)制，確保規(guī)劃能用管用好用

首先，要對規(guī)劃編制單位進(jìn)行嚴(yán)格審核，具體可以采取以下方式：對規(guī)劃編制單位進(jìn)行實(shí)地考察，了解編制單位的實(shí)力以及同等條件下其他規(guī)劃編制單位的情況，進(jìn)行對比式考察；由官方出面組織專家面談會(huì)，針對規(guī)劃內(nèi)容的落實(shí)情況進(jìn)行當(dāng)面質(zhì)詢；設(shè)置規(guī)劃編制的數(shù)量門檻，確保規(guī)劃質(zhì)量。其次，推行規(guī)劃編制終身負(fù)責(zé)制，編制單位要對規(guī)劃的質(zhì)量負(fù)責(zé)，如果在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)問題要追究其責(zé)任；專家參與，增加編制的規(guī)劃的精準(zhǔn)性以及適用性；審批責(zé)任的追究，尤其是明知道規(guī)劃不合理而為了私利審核通過的情況，確保規(guī)劃的質(zhì)量以及審批程序的合法。最后，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面是各個(gè)地區(qū)之間的空間協(xié)調(diào)，比如市與市之間，縣與縣之間，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等，約定好基礎(chǔ)設(shè)施空間共享或者交通的銜接等；另一方面則是要做好產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)，要改變過去過于依賴第一產(chǎn)業(yè)的情況，適當(dāng)?shù)匕l(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，確保規(guī)劃的實(shí)用性。

3.3 明晰鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)部分，是優(yōu)化我國土地整體規(guī)劃格局的重要途徑。在國土空間規(guī)劃背景下開展鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制工作，應(yīng)預(yù)先明晰鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位。一方面，確立“全類型要素+全區(qū)域空間”的規(guī)劃編制對象，綜合劃分鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間，統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)?shù)厣搅?、農(nóng)田、河湖等自然資源，鞏固環(huán)境、資源安全的規(guī)劃成果。另一方面，村莊是鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)的上位規(guī)劃對象，屬于“多規(guī)合一”的綜合規(guī)劃。對此，相關(guān)部門應(yīng)合理安排村莊區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高度整合地區(qū)旅游、村莊建設(shè)、土地利用等核心要素，引導(dǎo)、調(diào)控該區(qū)域內(nèi)的空間整治工作，滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略綜合性要求，區(qū)分鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃，主動(dòng)挖掘其獨(dú)特價(jià)值。

4 結(jié)語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃工作中，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)，落實(shí)規(guī)劃編制方案，借此挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展優(yōu)勢，完善鄉(xiāng)村地區(qū)整體建設(shè)。相關(guān)人員應(yīng)通過明晰鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃定位、重視鄉(xiāng)村區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃研究等方法，優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的生態(tài)宜居、生活富裕等建設(shè)目標(biāo)，為社會(huì)和諧發(fā)展作出貢獻(xiàn)。