文/王霏，華南理工大學(xué)

自1996年《行政處罰法》頒布起，我國便開啟了綜合行政執(zhí)法的改革之路。經(jīng)歷20余年的實(shí)踐證明，綜合行政執(zhí)法對行政執(zhí)法體制已成為行政體制改革的重點(diǎn)。但其在運(yùn)行過程中卻依舊存在權(quán)能界線模糊、責(zé)任主體不清、組織結(jié)構(gòu)混亂等問題，必然影響綜合行政執(zhí)法制度。憲法是具有維護(hù)公民利益的最高位階的法律，在憲法視野下，對綜合行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行研究，運(yùn)用憲政理念剖析綜合行政執(zhí)法權(quán)實(shí)踐中存在的問題，不僅符合建設(shè)法治國家和法治政府的要求，也能為此提出相應(yīng)的有益措施和解決其實(shí)踐后所暴露的問題。

1 綜合行政執(zhí)法權(quán)出現(xiàn)的原因及其必要性

過去，行政執(zhí)法一直處于一種執(zhí)法人員多，但執(zhí)法力量與效果不明顯的現(xiàn)象。主要原因在于，改革開放后政府職能并未緊跟時代發(fā)展步伐，才會出現(xiàn)了行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面。

針對這些問題，國家政府也嘗試各種解決途徑：

途徑一：通過完善對具體行政部門權(quán)能的立法工作，明確各部門行政執(zhí)法權(quán)的界線范圍，達(dá)到解決權(quán)能交錯多頭執(zhí)法的目的。但是這一途徑不能有效解決機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問題。

途徑二：各部門之間進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，在特定領(lǐng)域中相關(guān)部門共同進(jìn)行整治活動，以解決多頭執(zhí)法下的重復(fù)執(zhí)法問題。但是這一途徑存在執(zhí)法推諉和行政協(xié)調(diào)困難等問題。

途徑三：綜合行政執(zhí)法，在同一領(lǐng)域內(nèi)不同機(jī)關(guān)的部分執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移到另一新的部門，由該部門在相應(yīng)的領(lǐng)域統(tǒng)一行使。綜合行政執(zhí)法徹底改變了之前權(quán)能交錯、多頭執(zhí)法、執(zhí)法推諉的窘境，縮小了行政機(jī)構(gòu)組織規(guī)模，提高了行政辦事效率，在很大程度上降低了行政成本，杜絕了多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，減少了機(jī)構(gòu)的總數(shù)，達(dá)到“簡政”的目的。而且，“大蓋帽”的執(zhí)法也達(dá)到了高效便民的效果，例如行政許可，多項(xiàng)行政審核事務(wù)“一個窗口”就能解決。但與原來的機(jī)關(guān)部門存在權(quán)能交錯的可能，而且其依據(jù)的法律位階不高，難以成為其合法性的有力依據(jù)，加之多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了許多有關(guān)綜合行政執(zhí)法的不良形象，如暴力執(zhí)法、“臨時工”執(zhí)法等新聞頻頻出現(xiàn)，損害了國家政府的形象，侵害了人民的利益，也降低了國家政府乃至法律的權(quán)威性。

這三個途徑各有利弊，途徑一、二的核心點(diǎn)是行政執(zhí)法的公正性、合法性。途徑三的核心點(diǎn)是行政執(zhí)法的便民與高效。其實(shí)三種途徑不是只能選擇其中一種來作為行政體制改革的最終方案，因?yàn)閭?cè)重點(diǎn)不同，所體現(xiàn)的價值也就不同。從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會問題極易發(fā)生的社會背景，以及黨中央不斷提出的“群眾路線”的要求出發(fā)，行政體制改革應(yīng)該往“精簡、高效、便民”的方向發(fā)展與改革。而綜合行政執(zhí)法權(quán)與行政體制改革發(fā)展精髓如出一轍，通過它進(jìn)行行政執(zhí)法整頓，主要修繕執(zhí)法過程中的“大”問題。而綜合行政執(zhí)法所體現(xiàn)的缺陷，只是執(zhí)法過程中的“小”問題，而非該制度本身設(shè)置存在問題。因此我們需要的是對其進(jìn)行規(guī)制和完善，而不是徹底否認(rèn)它的價值。其實(shí)三種途徑并不自相矛盾，可以共同適用于行政體制改革中。但是，也應(yīng)當(dāng)突出綜合行政執(zhí)法的重要地位，證明綜合行政執(zhí)法權(quán)確實(shí)有其存在的必要。

2 綜合行政執(zhí)法權(quán)在憲政理念下存在的問題

2.1 綜合行政執(zhí)法權(quán)憲法定位的缺失，合法性地位遭質(zhì)疑

綜合行政執(zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)法定的行政執(zhí)法權(quán)，憲法和法律應(yīng)當(dāng)是它的效力依據(jù)，但是它卻從沒有出現(xiàn)在任何一部法律或者行政法規(guī)中，基本出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件中。由于綜合行政執(zhí)法權(quán)在憲法定位的缺失，又因?yàn)樾姓?guī)范性文件的效力位階低，而且發(fā)布的內(nèi)容不規(guī)范等因素使得綜合行政執(zhí)法權(quán)的合法性遭到合理性質(zhì)疑。

3 綜合行政執(zhí)法權(quán)實(shí)踐運(yùn)行存在障礙，影響有限政府建設(shè)

3.1 綜合行政執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)不完善

領(lǐng)導(dǎo)體制不一。就實(shí)踐情況來看，在市、區(qū)兩級中都設(shè)立了城管執(zhí)法組織，領(lǐng)導(dǎo)體制大概可分為以下類型：（1）垂直管理，第一級是市級、第二級是區(qū)級、第三級是基層這樣三級垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法隊(duì)伍。（2）市區(qū)的兩重領(lǐng)導(dǎo)，即市轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法組織接受市和區(qū)政府的二重領(lǐng)導(dǎo)。（3）區(qū)街二領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級機(jī)關(guān)下設(shè)若干隊(duì)伍以區(qū)級機(jī)關(guān)的名義行使執(zhí)法權(quán)，隊(duì)伍受區(qū)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，日常工作則歸屬于街道辦事處（鎮(zhèn)）指揮、調(diào)度和考核。

人員編制不一。因?yàn)榫C合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只是原有部門機(jī)關(guān)權(quán)力的移轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的，并沒有真正取代原有的部門機(jī)關(guān)，則綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在編制上往往存在空缺。而實(shí)行綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域內(nèi)又是工作量極其龐大，需要大量執(zhí)法人員的領(lǐng)域。因此許多城市采取了不同的變通方式。例如北京市設(shè)置行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，上海市設(shè)置行政事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制，參照公務(wù)員法管理的形式解決問題，同時也有采用編外人員簽署臨時合同，作為臨時工協(xié)助城管執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法。上述的制度雖然能夠解決執(zhí)法人員數(shù)量少的問題，但是在組織與立法上并未得到明確支持。

3.2 綜合行政執(zhí)法權(quán)權(quán)能界線模糊

在綜合行政執(zhí)法的權(quán)限方面的實(shí)際情況是，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與原有部門機(jī)關(guān)仍保有很多權(quán)能交錯、需要銜接合作的問題。關(guān)鍵性因素為：（1）綜合行政執(zhí)法的隊(duì)伍并非接受原機(jī)關(guān)所有執(zhí)法權(quán)，只是原有權(quán)力的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，加上綜合執(zhí)法權(quán)內(nèi)容界線不清，導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法權(quán)與原有部門機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)之間有權(quán)能交錯的情況；（2）有些只是移交行政執(zhí)法權(quán)，相關(guān)的執(zhí)法資源與技術(shù)并沒有移位，反而產(chǎn)生了新的權(quán)能交錯；（3）有些綜合行政執(zhí)法權(quán)是從原有部門機(jī)關(guān)解構(gòu)出來的，部分執(zhí)法活動必須在原有部門機(jī)關(guān)的幫助下才能完成，而原有部門機(jī)關(guān)往往會平衡利益來選擇是否對綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行工作上的支持與配合，進(jìn)而影響了執(zhí)法效率。

3.3 綜合行政執(zhí)法權(quán)責(zé)任主體不清

在實(shí)踐結(jié)果看來，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅權(quán)能界線不清，而且責(zé)任主體也指向不明，既缺少權(quán)力的有限性，也匱乏權(quán)力的責(zé)任性。原因如下：（1）各綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法律地位不同，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)混亂，導(dǎo)致其責(zé)任主體無法明確。（2）綜合行政執(zhí)法權(quán)權(quán)力界線模糊，與原有部門機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系存在不確定因素，權(quán)力歸屬難以確定則責(zé)任歸屬更難確定。（3）關(guān)于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)立的規(guī)范依據(jù)眾多且雜亂，不論其法律效力上存在瑕疵，在規(guī)范的內(nèi)容上也存在沖突的可能性，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任主體的確定又難上加難。

4 綜合行政執(zhí)法權(quán)制約監(jiān)督機(jī)制不健全，阻礙責(zé)任政府構(gòu)建

“腐敗”是因?yàn)橛薪^對的權(quán)力，而缺少制約監(jiān)督的機(jī)制則會加劇權(quán)力絕對化的擴(kuò)張。在綜合行政執(zhí)法制度運(yùn)行的20年間，由于缺乏一個有效的監(jiān)督制約機(jī)制，將極易導(dǎo)致綜合行政執(zhí)法權(quán)的濫用和權(quán)力腐敗，改革成果反而又造成另一種政府執(zhí)法惡性現(xiàn)象，例如城管暴力執(zhí)法等頻頻出現(xiàn)的問題，這將嚴(yán)重阻礙社會的法治和正義的進(jìn)程，危害公民的私權(quán)利，不符合責(zé)任政府的要求。

5 憲法視野下對綜合行政執(zhí)法權(quán)規(guī)制的構(gòu)想

5.1 分權(quán)與限權(quán)：明確綜合行政執(zhí)法權(quán)的憲法定位和法定權(quán)力界限邊界

5.1.1 明確綜合行政執(zhí)法權(quán)的憲法定位

通過在憲法中為綜合行政執(zhí)法權(quán)作明確定位的途徑，在根本上解決了其合法性的缺陷。當(dāng)然，這里說的“憲法”指的不是《憲法》文本而已，它也包括了憲法性法律，而且更加傾向于后者。當(dāng)然，時機(jī)成熟時其真正出現(xiàn)在憲法中也未嘗不會成為現(xiàn)實(shí)。如此一來，在高位階高權(quán)威性的法律法規(guī)的明確下，綜合行政執(zhí)法權(quán)合法性才得以穩(wěn)固。

5.1.2 完善立法，規(guī)范程序，填補(bǔ)法律漏洞

我們在針對綜合行政執(zhí)法制度的立法著手點(diǎn)就先放在行政組織法的各方面上，例如：（1）綜合行政執(zhí)法的法律地位和職權(quán)范圍內(nèi)容的立法，全國人大可以加緊相關(guān)條例的制定，以提高綜合行政執(zhí)法權(quán)的效力層次；進(jìn)一步地針對不同領(lǐng)域內(nèi)的綜合行政執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，包括它們的主體、權(quán)力內(nèi)容、行政執(zhí)法程序作更加細(xì)致清晰的規(guī)定。（2）修繕行政編制法，將綜合行政執(zhí)法組織框架的設(shè)置納進(jìn)行政編制中，將其作為獨(dú)立的法人地位，設(shè)置適當(dāng)?shù)膷徫患叭藬?shù)，并配以穩(wěn)定的組織經(jīng)費(fèi)，人數(shù)與經(jīng)費(fèi)成反比，這樣能夠有效的精簡行政組織。（3）制定公務(wù)員法，在編制富余的地區(qū)必須嚴(yán)格按照公務(wù)員的要求來進(jìn)行綜合行政執(zhí)法人員收錄；在編制緊缺的地區(qū)，可以參照公務(wù)員的要求或者以事業(yè)單位編制的要求作為過渡階段，但最后還是以公務(wù)員編制作為綜合行政執(zhí)法人員的最佳管理辦法。

5.2 合理限權(quán)，明確綜合行政執(zhí)法權(quán)的法定權(quán)力界限

關(guān)于綜合行政執(zhí)法權(quán)的法定界限，在劃定的時候可以參考以下標(biāo)準(zhǔn)：（1）專業(yè)化程度的高低決定是否綜合，專業(yè)化程度高的領(lǐng)域不宜進(jìn)行綜合，原因在于一些需要專業(yè)技術(shù)配合進(jìn)行的執(zhí)法工作如果脫離了技術(shù)人員而交由綜合行政執(zhí)法人員進(jìn)行，難以保障執(zhí)法質(zhì)量與公正性；（2）管理方式（垂直管理或橫向管理）迥異決定是否綜合，垂直管理的權(quán)力內(nèi)容就不適宜，例如海關(guān)、國稅；（3）專門執(zhí)法與否決定是否綜合，例如公安機(jī)關(guān)的人身處罰權(quán)就不適宜進(jìn)行綜合。明確劃分標(biāo)準(zhǔn)，綜合行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)能界線就能變得明晰，這樣也就不易造成權(quán)能界線不清，也能限制綜合行政執(zhí)法權(quán)的擴(kuò)張，符合有限政府的要求。

6 制衡：以權(quán)力制約權(quán)力

6.1 引入司法檢察制衡綜合行政執(zhí)法權(quán)

司法檢察制度的引入方式可以二分：（1）檢察院對行政執(zhí)法工作的檢察范圍要擴(kuò)大到綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，避免其逃脫司法審查；（2）建立內(nèi)部司法審查部門，自我審查，由內(nèi)而外形成制衡力量。在綜合行政執(zhí)法過程中，司法性的檢查不僅在事前的審查中保證綜合行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力正當(dāng)性，還要在事中的審查中保證綜合行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力程序性以及在事后的審查中保證綜合行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力救濟(jì)性，公民可以通過司法性的檢察來對綜合行政執(zhí)法權(quán)予以申訴、復(fù)議、質(zhì)詢等，甚至可以提出行政救濟(jì)的請求。

6.2 對綜合行政執(zhí)法體制的設(shè)置還需要再優(yōu)化，減少利益干擾

實(shí)踐運(yùn)行中暴露的弊病反映出綜合行政執(zhí)法自身體制構(gòu)建的不足與缺陷。因此，對綜合行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制還必須再優(yōu)化它自身的組織構(gòu)建，內(nèi)部也可設(shè)立司法監(jiān)督部門，并且加強(qiáng)層級管理，并且注重規(guī)范執(zhí)法的良好形象的樹立，形成執(zhí)法權(quán)威，承認(rèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立地位。

7 監(jiān)督：強(qiáng)化憲政對綜合行政執(zhí)法的影響

7.1 加強(qiáng)人大對綜合行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督

人大代表需要發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，通過參與匯報、接收群眾評議和反映群眾呼聲等方式途徑監(jiān)督檢察綜合行政執(zhí)法權(quán)的行使情況，敦促與監(jiān)督綜合行政執(zhí)法人員正確合法地行使權(quán)力。

7.2 發(fā)揮輿論和媒體等大眾監(jiān)督的作用

人民群眾可以通過建立人民督察員制度、督促綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)召開執(zhí)法聽證會等形式提出自己的意見和建議。大眾傳媒則應(yīng)充分發(fā)揮自身的傳播優(yōu)勢，對濫用綜合行政執(zhí)法權(quán)的行為進(jìn)行廣泛傳播，通過輿論的作用約束綜合行政執(zhí)法權(quán)。

7.3 建立內(nèi)部考核機(jī)制，進(jìn)行自我監(jiān)督

內(nèi)部考核，不僅包括綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己內(nèi)部的考核，也包括行政機(jī)關(guān)一個整體的內(nèi)部考核。主要措施可以是（1）層級考核，是帶有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，最直接和有效的考核，除了我國常見的首長負(fù)責(zé)制之外，也可通過責(zé)任連坐制度，在上下級官員之間形成良好的監(jiān)督考核模式，上級政府及官員會更加盡責(zé)的履行考核與監(jiān)督職能，避免該考核流于形式，盡可能解決責(zé)任推諉的現(xiàn)象。（2）專門考核。我國專門設(shè)立的監(jiān)察委員會和審計署，綜合行政執(zhí)法人員雖然于2010年修訂的《行政監(jiān)察法》中被納入到行政監(jiān)察的范圍，但是綜合行政執(zhí)法人員編制混亂，容易產(chǎn)生考核缺漏，因此除了加緊完善人員編制的規(guī)定外，還需完善《行政監(jiān)察法》。

8 結(jié)語

綜上所述，由于綜合行政執(zhí)法制度仍是一項(xiàng)帶有改革性質(zhì)的制度，它的內(nèi)容仍然存在可變性與不穩(wěn)定性，另加之個人能力有限，從憲法視野角度的研究只是一個新視野的嘗試，還有很多問題有待理論的深入研究和實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)，才可能實(shí)現(xiàn)文中筆者提出的在憲法中為綜合行政執(zhí)法權(quán)明確定位的想法，為建設(shè)法治國家、法治政府獻(xiàn)上一份力，真正的實(shí)現(xiàn)有限政府、責(zé)任政府。