陳雪嬌，王繼遠

（五邑大學 政法學院,廣東 江門,529020）

一、問題的提出

黨的十八大以來,習近平總書記就傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強文物保護發(fā)表了系列重要論述,為新時期文物保護工作指明了方向。到目前為止,有效的文物或文化遺產(chǎn)保護法律法規(guī)和規(guī)范性文件超過600件,形成了以 《中華人民共和國文物保護法》為核心,與文物或文化遺產(chǎn)有關的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他具有約束力的規(guī)范性文件,以及適用中國的國際公約和多邊雙邊協(xié)定構成的中國特色文物法律制度體系。[1]然而,2017年我國新修訂的 《中華人民共和國文物保護法》 （以下簡稱 “文物保護法”）盡管對國有、集體和私人文物給予同等保護,對文物的類型、性質和認定標準作了詳細規(guī)定,但遺憾的是,該法對于可移動文物中三級以下的一般文物沒有明確的保護內容,對尚未核定公布為文物保護單位的不可移動的文物及如何核定為文物保護單位的缺乏明確的法律規(guī)定。①正因如此,類似2009年北京市 “梁林故居”被拆事件②和江門市新會官沖窯址所散落的已經(jīng)破碎的千年 “瓷片”③等因建設、拆賣而使城、鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)人為毀壞現(xiàn)象時有出現(xiàn),究其原因在于我國還沒有真正建立起文物或文化遺產(chǎn)指定制度。筆者認為,文物或文化遺產(chǎn)指定涉及到對文物或文化遺產(chǎn)所有人、使用人和管理人的財產(chǎn)權限制,具有立法限制人民財產(chǎn)權使用、收益和處分的正當性。若缺乏這一程序則對文物或文化遺產(chǎn)保護范圍的界定和審議便欠缺正當合理性。故此說文物或文化遺產(chǎn)指定也是一個重要的學術問題,即若發(fā)現(xiàn)一件 （座）具有 “文物價值”的史跡 （點）或文化遺產(chǎn),例如,江門市海上絲綢之路 “申遺”史跡點 （以下簡稱 “海絲史跡”）,該由誰來 “指定”？如何 “指定”及 “指定”具有什么樣的法律性質？本文以 《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》 （以下簡稱 “海絲史跡條例”）中海絲史跡指定為研究對象,談談自己對文化遺產(chǎn)指定的看法。

二、文化遺產(chǎn)指定的法理基礎

所謂文化遺產(chǎn) （或文物）指定,乃指由各級人民政府在其主管區(qū)域內,對具有一定年限、且在當?shù)貧v史發(fā)展中能表征一定歷史文化意義的古建筑物、遺址及其他文化遺跡,依法指定其為古跡或史跡而加以保護的一種法律制度。在法律性質上,文化遺產(chǎn) （或文物）指定是一種單方的確認性行政行為。一是為單方行政行為。即行政機關的單方意思決定或措施可拘束相對人,無須經(jīng)過相對人的同意、要約或承諾。就文化遺產(chǎn)指定來說,不需要明確規(guī)定須經(jīng)文化遺產(chǎn) （或文物）所有人、使用人或管理人同意始可指定,對于受指定影響的法律上利害關系人,也無須征得其同意才可進行指定。因此,文物 （或文化遺產(chǎn)）指定,為文化遺產(chǎn)或文物主管機關的單方行政行為。二是為確認性行政行為。即根據(jù)客觀法的規(guī)定,對某個人的請求權或者法律特征 （特別是法律地位、物或者事實）作出具有法律約束力之確認性行政行為。[2]盡管文物（或文化遺產(chǎn)）指定流程中除了主其事的主管機關之外,尚包括所有權人、學者專家、機關代表、文史團體等等,但是最終指定權屬于政府機關所有,一旦文物 （或文化遺產(chǎn)）指定后,對于其所有人、使用人或管理人會發(fā)生一定法律上的效果,該法律上的效果或是賦予其補助性權利,或是課予其責任。至于有無法律上的依據(jù)、是否逾越權限或濫用權力,則為確認性行政行為后,其是否具有行政行為合法性的問題。

筆者認為,文物 （或文化遺產(chǎn)）指定實際上就是對所指定的文化遺產(chǎn)進行強制性保護,其目的在于,一方面要對文物 （或文化遺產(chǎn)）是否具有文物價值進行價值判斷；另一方面希望能對文物（或文化遺產(chǎn)）的保護有幫助。具體來說,一旦文物被 “指定”,它并不是去剝奪私有文物的所有權或其使用權,而是對文物 （或文化遺產(chǎn)）所有人、使用人或管理人的財產(chǎn)權產(chǎn)生嚴格的限制,對其管理、維護、修復及再利用方式也有嚴格的責任負擔,在理論上有程序正當理論和財產(chǎn)權社會義務理論為其法理基礎。

（一）程序正當理論

所謂程序正當,在美國行政法上稱為正當法律原則,例如美國聯(lián)邦憲法增修條文第五條規(guī)定：“任何人……非經(jīng)法律正當程序,不應受生命、自由或財產(chǎn)之剝奪”；在英國稱為自然正義,例如英國大法官Lord Hodson在Ridge v.Baldwin案嘗試分析 “自然正義法則”的三要素：一、在公正的行政法庭前的聽證 （聽審）權；二、獲悉指控權；三、就指控進行的答辯權。[3]該三要素實際上可歸納為 “公正”與 “公平”兩項原則,這就是所謂“正當程序”概念；而在我國應該為程序正當原則,主要表現(xiàn)為行政公開、程序公正和公正參與三個方面。[4]

文物 （或文化遺產(chǎn)）指定就應該遵循正當程序原則。例如,文物指定程序的啟動、進行與完成均需要制定有一套完整的規(guī)范,通?？梢詫⒅付ǔ绦蚍譃橐郎暾埢蛞缆殭鄦?、現(xiàn)場勘查與審議、作出指定決定并辦理公告及報文物行政主管機關備查等三階段。整個階段遵循行政公開、程序公正和公正參與原則,通過跨學科專業(yè)審議委員會對文化遺產(chǎn)指定進行審查。也就是說,經(jīng)過正當?shù)男姓绦?給予擬指定文物之法律地位,以便依據(jù)文物保護法等相關法律法規(guī)和規(guī)定等進？管制、維護,從而達到文物保護的目的。

（二）財產(chǎn)權社會義務理論

文化遺產(chǎn)保護與人民財產(chǎn)權之間的關系,要進行公權和私權上的利益平衡。在公法上要堅持程序正當性,確保最低限度的程序性保障,同時在私權上政府為了公共利益的需要,要對財產(chǎn)權進行干預、限制并補償。例如, 《中華人民共和國憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈鴩鴦赵侯C布的 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》第33、35條規(guī)定,歷史建筑的所有權人負有維護和修繕的義務,而對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質,必須經(jīng)過政府規(guī)劃部門會同文物主管部門批準。這種財產(chǎn)權的社會義務,由憲法確立、有著明顯公法價值取向的法律規(guī)范,深刻地影響著民法的財產(chǎn)權制度。[5]而人民的文化遺產(chǎn)享有權為憲法基本權利。以日本憲法第25條為依據(jù),認為歷史環(huán)境權是對國家請求保障精神生活利益的權利,要求國家保護歷史環(huán)境,是一種社會權。[6]可見,文物 （或文化遺產(chǎn)）指定就是為了社會上文化遺產(chǎn)保護的公益目的,而文物或文化遺產(chǎn)本身可供民眾參觀,具備供公眾使用的功能,具有相當于公物的屬性。所謂 “公物”,廣義上是指國家或自治團體直接或間接為達到行政目的所必需的一切財產(chǎn),包括財政財產(chǎn)、行政財產(chǎn)與公共財產(chǎn)；狹義之 “公物”,系指國家或地方政府等行政主體,直接供公共使用之物,[7]其具有下列四個特點：（1）為有體物；（2）為公共利益之使用； （3） 行政主體對其具有公物管理權； （4）并非供行政主體本身進行使用。從有關文物 （或文化遺產(chǎn)）指定權或指定行為的性質來看,其也被視為一種公物限制行為。即依法將私人所有的特定財產(chǎn)權指定為史跡后,其便成為公物 （直接供公共目的使用的有體物）,在其目的必要的限度內,有限制該所有權的作用。至于說,在文物指定之后,對私人財產(chǎn)權的干預,究竟是屬于 “財產(chǎn)權的社會義務”,抑或是 “公用征收并給予補償”實際上涉及到如何保障人民財產(chǎn)權,也被認為是另一個法律問題。

綜上所述,《中華人民共和國物權法》 《不動產(chǎn)登記暫行條例》等只是強調物的私權保護,而《中華人民共和國文物保護法》及相關的法規(guī)則重視文物的公權價值。在愈加追求公權與私權和諧的道路上,一味地強調文物的私權價值,或者文化價值,都有失偏頗,應平衡兩種價值、兩個利益、兩類權利 （權力）的關系,而文物指定、登錄制度恰恰作為平衡的支點,成為有效保護文物奠定制度基石。[8]

三、文化遺產(chǎn)指定的法定程序

法國在1913年通過的 《歷史古跡法》中就建立了指定制度與登錄制度雙重并舉的保護體系,日本1897年頒布的 《古社寺保存法》則開創(chuàng)建立了文化遺產(chǎn)指定制度,其指定制度的內容包括二個部分：一是 “指定基準”；二是 “指定程序”。前者構成了文化遺產(chǎn)指定實踐的實體性依據(jù)；后者是為了保障制定過程的公正和透明。[9]在我國,從現(xiàn)行文物保護法第7條 “一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務。”,第13條第4款 “尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物,由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布?！敝锌梢钥闯?我國并未建立真正的文化遺產(chǎn)指定制度。一般來講,文化遺產(chǎn)指定的法定程序要經(jīng)過三個階段：啟動、勘察與審查、決議與公告三個階段。

（一）啟動程序

文化遺產(chǎn)指定可以由行政機關依據(jù)職權或行政相對人依照申請而啟動。由于我國法律并未建立真正的文化遺產(chǎn) （或文物）指定制度,因此,文物行政主管部門在文化遺產(chǎn)指定中有相當大的決策空間,而文化遺產(chǎn) （或文物）指定又涉及價值判斷,且對于主管機關啟動文化遺產(chǎn) （或文物）指定程序,很難有個客觀標準或制裁措施。因此,一方面單從文物保護法第13條第4款規(guī)定來看,尚難認定主管機關是否有主動啟動進行文化遺產(chǎn) （或文物）指定程序的義務。另一方面,依文物保護法第15條第3項 “縣級以上地方人民政府文物行政部門應當根據(jù)不同文物的保護需要,制定文物保護單位和未核定為文物保護單位的不可移動文物的具體保護措施,并公告施行?！笨芍?法律也沒有對申請指定文化遺產(chǎn) （或文物）之人設定任何資格上的限制,只要對文物具有一定的研究,并能提供給文物行政主管部門,該文物具有一定保存價值的數(shù)據(jù),無論其是否為文物所有人,均可提出文物指定的申請。

（二）勘察與審查

無論由文物行政主管機關主動或被動地啟動文物指定程序,均應該包括勘察、審查兩個環(huán)節(jié)。一是勘察。文物行政主管機關啟動史跡指定程序之后,首先應立即邀請學者專家及有關機關參與對史跡點進行勘察,并由實際參與者提出書面意見。二是審查。經(jīng)過實地勘察之后,還應該應開會進行審議。在審議過程之中,諸如將被指定的 “文物”具有文物或文化遺產(chǎn)資格的認定標準、審查委員會的組成人員、審查過程中的正當程序權的保障 （如信息公開、陳述意見和聽證等）等均應當成為史跡指定的實質正當性基礎。

（二）決議與公告

文物指定審查委員會的審查會議結束之后,不外乎作出指定或不指定為文物兩種決議形式。筆者以為,若欲邀集專家學者審議、尊重專業(yè)審查意見,則應通過立法賦予審查會決議的最后決定權地位,由文物行政主管機關首長審核并確認。若在審查會議上作出了文物指定的決議,則文物行政主管機關應報同級或上級人民政府批準后,立即對外公告、通知相對人及利害關系人；若文物指定審查會議作出不指定的決議,則僅需通知相對人即可。

四、文化遺產(chǎn)指定的法律效力

（一）被指定文化遺產(chǎn)的法律屬性

將被指定的文化遺產(chǎn) （或文物）,其在進入公共領域前,我們稱之為 “準文物”,[10]在經(jīng)過一系列正當程序指定為文物后,成為 “文物”。具體來說,主要包括兩種：一是本身為具有文物價值,但需要認定為文物的文物；二是已經(jīng)被認定為具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址或遺跡等文物。以海絲史跡為例,其被指定為 “文化遺產(chǎn)或文物”后在法律屬性上具有以下四個特點：

1.從私權特征看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）為有體物。例如,海絲史跡往往包括一些在史跡 （點）生活的特定人群的私人生活物品或聚居的房屋建筑,也包括一些被認定的文物 （點）及周圍生活的人群聚落環(huán)境,其產(chǎn)權歸屬為于個人或集體。這類文物 （點）在法律上有清晰的私人所有權與土地使用權,例如,城市建筑有城市用地使用權和城市房屋所有權憑證,鄉(xiāng)村建筑有宅基地或農(nóng)村集體土地使用權憑證。[11]

2.從文化內涵看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）具有文物價值。例如,臺山 “上川貿易島”由6個遺址組合而成,具體包括臺山廣海衛(wèi)城墻和紫花崗烽火臺、紫花崗摩崖石刻、臺山大洲灣遺址、方濟各·沙勿略墓園、新地村天主教堂遺址等海絲史跡點,它們展示了中葡在上川島進行貿易,開展宗教文化交流以及宋代以后航海線路變化的豐富內涵,并且記錄了從宋代直到清朝為了維護海上貿易而設置的海防、海上貿易機構。而江門市新會區(qū)官沖的外銷瓷窯址為我國唐代外銷瓷生產(chǎn)基地的重要見證。總之,史跡是歷史遺留下來的,因其具有重要紀念意義、教育意義和值得紀念的歷史事件而具有文物價值。

3.從立法文本來看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）屬于事實上的文化遺產(chǎn)。大多數(shù)學者認為,文化遺產(chǎn)與歷史相關,是前人留給子孫后代加以傳承的東西,其中包括文化傳統(tǒng),也包括人造物品。在聯(lián)合國教育科學文化組織 （UNESCO,以下簡稱教科文組織）通過的一些有關保護文物的國際公約中,一般把文物稱作為 “文化財產(chǎn) （Cultural Property）” 或者 “文化遺產(chǎn) （Cultural Heritage）”, 在《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》文件中則直接使用 “文化遺產(chǎn)”這個概念,特指具有科學、藝術和歷史價值的遺產(chǎn)。然而,史跡 （點）是否為法定保護的文化遺產(chǎn),需要經(jīng)過普查、指定、登錄為文化遺產(chǎn)等一系列的正當程序。

4.從達到目的來看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）一旦成為文化遺產(chǎn) （或文物）則其為公物之一種。我們認為,海絲史跡一旦被指定為文化遺產(chǎn)而提供給公眾參觀,則其具有供公共使用之目的。其中,對于被指定為文化遺產(chǎn)的公有史跡,一般由行政主體負責進行管理維護；至于私有史跡,盡管所有權屬于私人,但是因其符合前述公物特征,其管理權限屬所在地的地方人民政府,須在行政主體的管理控制之下,或由其行使監(jiān)督之責。不過,一般認定被指定為文化遺產(chǎn)的史跡作為公物的好處在于,在一些有法律漏洞或法律規(guī)定不明之情形,可以援引公物相關理論,進行解釋或適用。

（二）文化遺產(chǎn)指定后的法律效力

無論是私有還是公物財產(chǎn),一旦被指定為文化遺產(chǎn) （或文物）,會產(chǎn)生以下三個法律效果：一是財產(chǎn)權限制。一方面,其所有人、管理人的使用、收益、處分權即受有限制,例如文物應保存原有形貌及文化風貌,不得變更；文物的發(fā)掘、修復、再利用,應由各文物保護單位提出計劃,報經(jīng)文物行政主管部門許可后始得為之。另一方面,文物保護法也賦予文物行政主管部門職能可以憑借公權力介入文物的保護工作,或限制私有文物所有人財產(chǎn)權的行使范圍,或要求公有文物的使用單位應符合文物保護法的規(guī)定。二是主管機關的補償義務。當私有財產(chǎn)被指定為文物后,因為其所有權人就該文物的使用權將受到一定程度的限制,如不能任意拆除、移動或改建,改變物的物理性質,其所有人的權益即因受到限制而有經(jīng)濟上的損失,主管機關應及時加以補償,這也符合我國憲法上保障財產(chǎn)權的精神。三是行政救濟程序的開始。正如前述 “梁林故居”被撤事件,目前文物指定程序最大的困難在于,文物尚在指定進行中時,公、私古跡的所有人、使用人或管理人擅自為了使其不被指定為文物,往往趁文物指定程序尚未完成時,強行將尚待被指定為文物或文化遺產(chǎn)的物拆除,或者當文物主管機關作出不指定為文物的決定后,該文物在后續(xù)的行政爭訟程序中也有遭拆除、破壞的危機。

五、文化遺產(chǎn)指定的立法與完善

“一帶一路”暢想已經(jīng)上升為國家大戰(zhàn)略的高度。其中,海上絲綢之路的開辟是人類文明進程的重要里程碑式事件,對世界文明的發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠的影響。海上絲綢之路史跡申報世界文化遺產(chǎn)是國家21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略部署的重要組成部分。作為海上絲綢之路的重要節(jié)點城市,江門市已經(jīng)于2019年1月16日經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第九次會議批準正式頒布實施《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》,該法第9條、第13條、第18條對文化遺產(chǎn) （或文物）指定有明確的規(guī)定,①但是,經(jīng)過文獻研究和立法調查考證,筆者認為,對擬被指定文化遺產(chǎn) （或文物）,該法還缺乏指定程序正當制度、視同為 “文物”的緊急保護制度和財產(chǎn)權損害補償制度。為此,上述制度還應當在今后的立法中予以完善。

（一）完善文化遺產(chǎn)指定的程序正當制度

文化遺產(chǎn) （或文物）的指定應該有一套嚴格的完整的科學的符合程序正當性的制度。江門市海絲史跡條例雖然建立了文化遺產(chǎn) （或文物）指定啟動程序和海絲史跡保護專家委員會論證評定制度,卻缺乏擬被指定文化遺產(chǎn) （或文物）依據(jù)申請啟動這一程序,和文化遺產(chǎn) （或文物）指定的現(xiàn)場勘察和審議會議程序,建議完善如下幾方面的制度：一是啟動指定程序。依據(jù)正當程序原則,文化遺產(chǎn) （或文物）指定的啟動包括行政機關依據(jù)職權主動指定或文物權利人依據(jù)申請被動指定其為文物,以期對其更好的保護。例如,不僅要規(guī)定文物行政主管部門依據(jù)職權啟動文物的指定審查權,也應該允許行政相對人或普通民眾依據(jù)申請來啟動指定程序,使得文物行政主管機關有效落實文化遺產(chǎn)保護的全民參與機制。為此,建議民眾就海絲史跡個案認為具有文物價值者,可以向地方縣市人民政府提出史跡指定申請,而縣市人民政府文物行政主管部門必須受理并進行審查。二是現(xiàn)場勘察程序。包括現(xiàn)場勘察成員的組成,勘察的程序、方法及勘察記錄與結果運用都應該有明確的規(guī)定。因為文物行政主管部門行使公權力所作出的各種行政行為都必須要確定其所欲規(guī)制的事實關系,而事實關系的確定有賴于調查事實及證據(jù)。為此,在進行審議指定程序前,應該先行遴選文物指定的勘察委員會,由其組成勘察小組進行現(xiàn)場勘察,并將勘察結果及相關意見,供文物指定的審議委員會作出指定與否決定的參考,其功能在于了解事實真相、搜集證據(jù)資料及相關整理之活動,其性質即等同于行政調查。三是文化遺產(chǎn) （或文物）指定的審議會議程序。一方面,文物行政主管部門在作出文物指定決定前,應邀請文化遺產(chǎn)或史跡等文物權利人并賦予其陳述意見的機會,并詳實制作會議記錄。違反程序所作出的實體處分不發(fā)生影響時,始得予以補正,否則不得于審議決定作出后,補正陳述意見的瑕疵。另一方面,文物指定涉及文物的主觀價值判斷,具有高度專業(yè)性,同樣需要遴選文物指定審議委員會的委員,組成獨立專家委員會作出評價決定。四是審議決定后程序。要進行文物指定的文物大多具有特定的相對人 （即所有人、使用人或管理人）,且作出指定或登錄決定書對于相對人權益影響重大。因此,文物行政主管部門作出文物指定決定書應明確記載的法律依據(jù)、理由及救濟途徑。

（二）建立擬被指定文化遺產(chǎn)視同為 “文物”的緊急保護制度

正如前面的分析,文化遺產(chǎn) （或文物）指定啟動后,正式公告指定為文物或文化遺產(chǎn)之前,人民有提出反對被指定為文物 （或文化遺產(chǎn)）的情形。但對這些經(jīng)過指定的暫定文物來說它只是 “準文物”,在依法行政一切均需講求法律依據(jù)的前提下,因為沒有法律依據(jù),這些 “準文物”也如同一般的有形物,其所有權、使用權應該在法律框架下可自由處分,所有權人于史跡指定審查過程中難免受到破壞。目前江門市海絲史跡條例第18條只規(guī)定發(fā)現(xiàn)疑似 “海絲史跡”的臨時保護制度,但缺乏文化遺產(chǎn)啟動后公告前的同為 “文物”緊急保護制度。為此,建立史跡審查指定前的保護機制日益重要,建議建立 “海絲”史跡指定前的緊急保護制度,如能明確規(guī)范各級文物行政主管部門對于具有保存價值之重要文化史跡得徑行公告為暫定文物,于一定期間內視同法定文物并給予保護,如對其加以毀損,則依法予以處罰,可有效起到保護的事前防范作用。

（三）建立利益平衡機制的文化遺產(chǎn)所有權人財產(chǎn)權損害補償制度

史跡在其從指定前、擬被指定為文化遺產(chǎn)（或文物）到指定為文化遺產(chǎn) （或文物）并進入公共領域,這一過程正經(jīng)歷著從 “私有”或 “區(qū)域所有”轉變?yōu)?“全人類”,從 “財產(chǎn)”發(fā)展到 “文化財富”的發(fā)展變化,隨著公共部門的介入,所有權、使用權等會受到一定的限制,對此,需要建立利益平衡機制的財產(chǎn)權損害補償制度。對私有史跡來說,其所有人因史跡被指定而致其喪失使用自由的補償與私有古跡的征收補償兩類的法律效果。例如,我國臺灣地區(qū) 《文化資產(chǎn)保存法》第27條、第31條、第36條分別規(guī)定, “私有古跡之管理、整修或復原需要巨額經(jīng)費或有特殊情形時,各級政府得酌予補助或輔導”； “經(jīng)該管主管機關登錄之私有歷史建筑物,得在百分之五十范圍內減征地價稅及房屋稅”；“經(jīng)指定為古跡之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古跡保存區(qū)內之私有土地,因古跡之指定或保存區(qū)之劃定,致其原依法可建筑之基準容積受到限制部份,得等值移轉至其它地區(qū)建筑使用或予以補償”,[12]這些立法值得我們大陸借鑒。

結 語

文化遺產(chǎn)的指定,常受政治、經(jīng)濟與文化因素影響,文化遺產(chǎn)指定會產(chǎn)生限制財產(chǎn)權利用的效果,影響當?shù)氐某鞘幸?guī)劃計劃與經(jīng)濟發(fā)展。隨著社會變遷,史跡類文化遺產(chǎn)為占有大片空間的實質物體或文化區(qū)域,無論是私人還是公共史跡,都因城市發(fā)展、空氣污染與環(huán)境質量惡化及物本身毀損后文化價值降低而面臨保護的危機。適逢2015年《中華人民共和國立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權、2018年3月設區(qū)的市地方立法權入憲,江門作為設區(qū)的市,已經(jīng)推動 “海絲申遺”和 “海絲史跡立法保護,完全可以在歷史文化保護立法方面大有可為,在立法后評估后完善文化遺產(chǎn)指定制度,以實現(xiàn)國家公共政策與私人權利的平衡。

注釋：

①參見 《中華人民共和國文物保護法》第3條第3款：“歷史上各時代重要實物、藝術品、文獻、手稿、圖書資料、代表性實物等可移動文物,分為珍貴文物和一般文物；珍貴文物分為一級文物、二級文物、三級文物?！钡?3條第4款：“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物,由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布”。

②參見 《梁思成林徽因故居被拆是否違規(guī)等疑問待解》,http：//news. sina. com. cn/c/2012 - 01 - 31/013923857394.shtml,2012-01-31/2018-05-23.

③在 《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》出臺之前,江門市人民政府已經(jīng)出臺了 《江門市海上絲綢之路文化遺產(chǎn)保護辦法》,其對海絲史跡的定義采用了列舉方式,并不包括這些已經(jīng)破碎的千年 “瓷片”,導致其進一步被損壞或遺失。

④《江門市海上絲綢之路史跡保護條例》第九條： “市文物主管部門應當制定海絲史跡評定標準,組織海絲史跡保護專家委員會論證評定,編制江門市海絲史跡保護名錄。海絲史跡保護名錄包括列入世界文化遺產(chǎn)名錄的海

絲史跡；已核定公布為文物保護單位的海絲史跡；尚未

核定公布為文物保護單位的海絲史跡。海絲史跡保護名

錄由市人民政府核定并向社會公布?！?/p>

第十三條第三款： “尚未核定公布為文物保護單位的海絲史跡,由縣級文物主管部門對其名稱、類別、年代、位置、范圍等予以登記并公布,作出標志說明,建立記錄檔案?！?/p>

第十八條：“任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)相關海絲史跡的,應當保護現(xiàn)場,立即報告當?shù)匚奈镏鞴懿块T；在進行建設工程或者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)的,施工單位或者個人應當立即停止施工。文物主管部門接到報告后,如無特殊情況,應當在十二小時內趕赴現(xiàn)場,并在七日內提出處理意見。”