陳小瑋

一年前，國務(wù)院公布批復(fù)《漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》?！兑?guī)劃》指出，“漢江上游是南水北調(diào)中線工程的水源，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要地位?！薄兑?guī)劃》特別提出，開展?jié)h江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！把芯恐贫ㄒ缘胤窖a(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。鼓勵流域下游與上游通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。繼續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！?/p>

建立南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制呼吁了十多年，從論證其必要性，到研究如何建立一個公平和富有效率的補(bǔ)償機(jī)制，專家學(xué)者進(jìn)行了諸多的探討和建議。距工程建設(shè)開始過去了十六年，距中線工程通水過去了五年，但市場化、多元化的水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制依然還是一個空白。

生態(tài)補(bǔ)償政策制定及變遷

我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)最早可追溯到1985年，《中華人民共和國森林法》首次提出設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用作補(bǔ)償生態(tài)。

上世紀(jì)90年代，國家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》，以及國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化工作的通知》（1993年），分別提出“要建立林價(jià)制度和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用”，“要改革造林綠化資金投入機(jī)制，逐步實(shí)行征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度”。這為市場化補(bǔ)償?shù)於嘶A(chǔ)。

2000年實(shí)施的《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》規(guī)定，“防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”。2004年，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立，生態(tài)補(bǔ)償來源確立。從操作層面解決了補(bǔ)償誰和誰來補(bǔ)償?shù)膯栴}。

從上述規(guī)定可以看出，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钍菑纳稚鷳B(tài)起步的。

2007年，國務(wù)院《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，提出對限制開發(fā)和禁止幵發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償要進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。同年，國家環(huán)保總局推出《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確提出要探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)功能區(qū)包括重要水源涵養(yǎng)區(qū)，這可以看做是與水源區(qū)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼摺?/p>

2008年《中華人民共和國水污染防治法》第七條規(guī)定：通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

2011年《中華人民共和國水土保持法》第九條規(guī)定：加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

用生態(tài)補(bǔ)償制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十八屆三中全會提出了一系列的解決途徑，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其要完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探討生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌緩?，推動碳排放?quán)、大氣與水污染物排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)與制度建設(shè)。

2013年4月，由國家發(fā)展與改革委員會牽頭，我國正式啟動了《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法工作，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)進(jìn)入了一個新高度。

黨的十九大報(bào)告明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待環(huán)境。”建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以加大生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度，成為加快生態(tài)文明體制改革的措施之一。

水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償呼吁及探索

2005年，南水北調(diào)中線工程開工不久，丹江口庫區(qū)及上游各地按照“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先生態(tài)后用水”的原則，積極實(shí)施源頭治理。為保證水質(zhì)，庫區(qū)關(guān)停一大批污染嚴(yán)重的企業(yè)，限期治理一批重點(diǎn)污染企業(yè)，永久性禁止高污染企業(yè)。同時，水源區(qū)的水污染防治、水土保持、生態(tài)林業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染防治等工作都相繼進(jìn)行。

所有這些工作需要長期投入，僅靠庫區(qū)地方政府的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，于是，探討在水源區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償成為當(dāng)務(wù)之急。

陜南地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，據(jù)《漢、丹江流域水污染防治規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)，漢江流域年排生活污水8680萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了工業(yè)污水，換言之，漢江中上游的主要污染來源于城鎮(zhèn)生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染，但28個市縣只有2個擁有污水處理廠，尚沒有一座標(biāo)準(zhǔn)化的城市垃圾處理廠。

為防止?jié)h江水質(zhì)惡化，保護(hù)好南水北調(diào)中線水源地，陜西省和陜南地區(qū)的有關(guān)部門制定了一系列的防治措施，其中搞好水污染防治規(guī)劃，整治工業(yè)污染，推進(jìn)城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中最主要的途徑。但落后經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀嚴(yán)重制約著環(huán)保工作的開展。以城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，陜西省計(jì)劃“十五”期間在漢、丹江流域建設(shè)污水處理廠16座，垃圾處理場13座，醫(yī)療垃圾處理廠3座，共需投資23.71億元。但因?yàn)榻?jīng)費(fèi)欠缺僅建成了2座污水處理廠和2個垃圾處理場。

有關(guān)專家呼吁，應(yīng)加快建立漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以鼓勵群眾自覺保護(hù)水質(zhì)。這個補(bǔ)償機(jī)制包括對上游地區(qū)按調(diào)水量和水質(zhì)狀況由受益地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;實(shí)行水資源費(fèi)、水環(huán)境保護(hù)費(fèi)等收費(fèi)政策;發(fā)展小水電，對水源地群眾實(shí)行優(yōu)惠電價(jià);采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償沿江城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等。

還有專家提出，應(yīng)參照國家支援三峽庫區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，制定切合丹江口庫區(qū)實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及配套政策，對庫區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展、水源安全保障給予特殊的政策扶持;還可以組織北方受水城市在項(xiàng)目、資金、技術(shù)等方面對庫區(qū)進(jìn)行對口支援;設(shè)立國家調(diào)水基金，并從中劃出?？?，支持水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作等建議。

2006年，駐陜?nèi)珖f(xié)委員視察南水北調(diào)中線工程。視察團(tuán)一行先后到安康、商洛察看漢丹江水質(zhì)狀況，聽取了漢中市、安康市和商洛市政府有關(guān)漢丹江水資源保護(hù)情況的匯報(bào)。針對城鎮(zhèn)環(huán)保設(shè)施落后，水土流失嚴(yán)重，工業(yè)污染影響呈加劇勢頭，礦產(chǎn)資源的不合理開發(fā)引發(fā)環(huán)境污染隱患，地方財(cái)政困難、環(huán)保執(zhí)法力度薄弱等問題，委員們建議國家進(jìn)一步完善和盡快實(shí)施《丹江口庫區(qū)及上游水土保持環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。呼吁國家將漢丹江流域的縣市全部列為水保生態(tài)治理的重點(diǎn)區(qū)域，予以重點(diǎn)投資，并提高投資標(biāo)準(zhǔn)。采取國家投入和受水區(qū)籌集相結(jié)合的方式，建立南水北調(diào)水源區(qū)建設(shè)基金，用于扶持水源區(qū)的水土保持、水資源保護(hù)和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。盡快建立漢丹江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2008年4月，“南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研討會”在陜西漢中召開，包括陜西省水土保持局、全球水伙伴等國際NGO組織以及相關(guān)專家對此進(jìn)行探討，希望建立長效補(bǔ)償機(jī)制。

截至2007年底，漢中關(guān)停排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)65家，廢水達(dá)標(biāo)排放率由59%提高到87%，污水排放總量減少近35%。

“十五”以來，陜西省丹江口庫區(qū)已開展重點(diǎn)治理的小流域有870條，投入建設(shè)資金30多億元，初步治理水土流失面積9714平方公里，提高治理程度21%，水土保持措施年均攔蓄泥沙總量3700多萬噸。截至2007年底，累計(jì)完成退耕地造林461.4萬畝，荒山造林403.1萬畝;建立自然保護(hù)區(qū)19個，面積3456平方公里，區(qū)內(nèi)森林覆蓋率較“九五”末提高6個百分點(diǎn)以上。

在這次研討會上，有專家提出這樣的觀點(diǎn)：水資源應(yīng)當(dāng)與煤炭、石油、天然氣一樣，成為一種商品，缺水地區(qū)調(diào)用陜南的水資源，應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。鑒于南水北調(diào)中線水源區(qū)所提供的生態(tài)服務(wù)功能主要由工程下游沿線地區(qū)所享受，當(dāng)?shù)卣椭醒胝鞘芤嬲叩募w代表，因此應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w;接受補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)提供生態(tài)服務(wù)功能的地方政府、企業(yè)法人和社區(qū)居民等，因?yàn)椴粌H相關(guān)法人和自然人承擔(dān)了機(jī)會成本損失和額外的投入成本，地方政府也由于限制發(fā)展而承擔(dān)了一定的機(jī)會成本損失。

這次研討會形成的一個主要訴求是，建立一種長效的補(bǔ)償機(jī)制，其具體內(nèi)容包括：將生態(tài)補(bǔ)償納入中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付制度、建立水資源費(fèi)征收返還機(jī)制、逐步建立中央政府協(xié)調(diào)監(jiān)督下的利益相關(guān)方生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖栽竻f(xié)商和市場交易制度、實(shí)行永久性糧食補(bǔ)助政策等。

2008年7月12日，安康市旬陽縣召開了《南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)旬陽生態(tài)補(bǔ)償研究報(bào)告》評審會。在評審會上，專家們界定了南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體;核算了旬陽對涵養(yǎng)南水北調(diào)中線水源作出的生態(tài)貢獻(xiàn)以及付出的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本;分析了生態(tài)補(bǔ)償資金的來源和使用途徑;提出了生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目和相關(guān)政策建議。

南水北調(diào)通水前，關(guān)于水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠懻撛俅纬蔀檩浾摰臒狳c(diǎn)。

2014年，全國人大政府工作報(bào)告在“推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)”方面提出，2014年要重點(diǎn)落實(shí)主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

同年8月23日，漢中舉行了主題為“漢水進(jìn)京與陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會，探討如何建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為研討會的核心內(nèi)容。

據(jù)了解，現(xiàn)在每年中央財(cái)政對陜南的漢丹江流域生態(tài)功能補(bǔ)償是21.67億元，其中漢中市8.7億元，安康市7.7億元，商洛市5.2億元。另外，國家也加大了對漢丹江上游的水土流失治理重點(diǎn)投入，每年也是二十多億元，而且采取了一系列措施，對陜南重點(diǎn)扶持，但是，這些支持依然彌補(bǔ)不了調(diào)水對陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

中國工程院院士李佩成說：“我們是一江清水‘供北京，而不是‘送北京，要轉(zhuǎn)變思想觀念，建立水市場經(jīng)濟(jì)。”

南水北調(diào)中線工程的水源主要來自陜南的漢江，約占調(diào)水量93億立方米的70%，在那些轉(zhuǎn)移支付和扶貧計(jì)劃之外，陜西和用水地區(qū)之間，能否建立一個長效的、穩(wěn)定的市場補(bǔ)償機(jī)制？這是陜西方面的一個主要訴求。

陜西理工大學(xué)在一個研討會上公布了他們此前所做的研究——漢水流域生態(tài)補(bǔ)償計(jì)量模型的建構(gòu)，這個模型將生態(tài)補(bǔ)償金額確定為：機(jī)會成本損失、投入成本損失與運(yùn)營費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)紅利、生態(tài)改善效應(yīng)。據(jù)課題組的測算：以漢中為例，中線調(diào)水每年給漢中帶來的機(jī)會成本損失大約為280億元，機(jī)會成本包括退耕還林等水土治理帶來的耕地利用損失;更嚴(yán)苛的產(chǎn)業(yè)門檻導(dǎo)致的引資增量損失;以及水資源和森林利用等生態(tài)利用損失等。

為了保證水質(zhì)，漢中還要付出投入成本損失與運(yùn)營費(fèi)用，其中包括各種小流域治理工程費(fèi)用，生活垃圾廠和污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用，以及重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染治理費(fèi)用。據(jù)測算這一項(xiàng)漢中每年的投入金額大約為14億元。

經(jīng)濟(jì)紅利和生態(tài)改善，則主要是天津、北京等用水地區(qū)因水量增加和生態(tài)改善所帶來的經(jīng)濟(jì)紅利。按照0.5%的經(jīng)驗(yàn)假定分享率，這兩項(xiàng)的補(bǔ)償額大約為187億元。

上述三項(xiàng)合計(jì)，即為漢中每年應(yīng)獲得的生態(tài)補(bǔ)償額，大約為482億元，其中，機(jī)會成本損失、投入成本損失與運(yùn)營費(fèi)用應(yīng)該由中央政府縱向支付，而經(jīng)濟(jì)紅利和生態(tài)改善效應(yīng)應(yīng)該由用水地區(qū)橫向支付。

陜西理工大學(xué)教授胡儀元是這項(xiàng)研究的主持者，他認(rèn)為：生態(tài)補(bǔ)償效率直接決定著后期生態(tài)保護(hù)效果，也對工程的長期效應(yīng)起著決定性作用，因而，構(gòu)建一套既符合實(shí)際且相對完善的計(jì)量模型尤為重要。

在水源地多次強(qiáng)烈呼吁下，2013年，國家發(fā)改委、南水北調(diào)辦印發(fā)《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》，提出“天津市對口陜西省商洛市、漢中市、安康市水源區(qū)”。

《天津市對口協(xié)作丹江口庫區(qū)上游地區(qū)（陜西省漢中市、安康市、商洛市）規(guī)劃》提出，天津市2014年、2015年每年安排2.1億元，“十三五”期間每年安排3億元對口協(xié)作資金，以投資補(bǔ)助、直接投資、貸款貼息三種方式扶持陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。

除了來自天津的協(xié)作資金外，水源區(qū)能獲得的另一筆主要資金是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫

陜南水源區(qū)內(nèi)建有國家級朱鹮保護(hù)區(qū)、熊貓保護(hù)區(qū)和各種自然保護(hù)區(qū)達(dá)10個，這類生態(tài)保護(hù)區(qū)項(xiàng)目附加值低，卻具有明顯的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和涵養(yǎng)水源的功能。

近年來，各級財(cái)政加大了對陜南的轉(zhuǎn)移支付力度，國家也加大了對漢江、丹江上游的水土流失治理重點(diǎn)投入，采取了一系列措施對陜南重點(diǎn)扶持。但我們在漢中調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的補(bǔ)償數(shù)額有限，無法從根本上解決問題。

漢中市是礦產(chǎn)資源大市，鐵、錳、釩、鎳、鈦、石膏、石棉等18種礦產(chǎn)儲量居全國前列。為保護(hù)南水北調(diào)水源涵養(yǎng)地生態(tài)環(huán)境，漢中市嚴(yán)格控制了礦產(chǎn)資源開發(fā)和冶煉企業(yè)的發(fā)展，依法查處無證勘查開采、超層越界開采和破壞生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為，將600多處礦產(chǎn)開采點(diǎn)整合為160余處。

為保護(hù)水源，大力關(guān)停和淘汰原來發(fā)展基礎(chǔ)較好的化工、制藥、造紙、化肥、水泥等行業(yè)，先后取締和關(guān)停小選金、小造紙、小冶煉、小電鍍等企業(yè)和生產(chǎn)線100余戶（條），加上部分將要關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，即使不算關(guān)停企業(yè)需補(bǔ)助的費(fèi)用，還使企業(yè)年利稅減少近20億元，每年直接影響就業(yè)2.2萬余人。

由于生態(tài)保護(hù)而大大抬高了項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，致使許多項(xiàng)目不能在漢中落戶，對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入造成了損失;漢江水源區(qū)內(nèi)的企業(yè)達(dá)標(biāo)排放要求比其他地區(qū)高，增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低了企業(yè)盈利能力。據(jù)測算，與陜西省非水源區(qū)地市相比，漢中市因保護(hù)水源，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速較非水源區(qū)低約2個百分點(diǎn)左右。

近年來，為保護(hù)流域水質(zhì)安全，漢中市不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，實(shí)施畜禽禁養(yǎng)區(qū)劃定，大力實(shí)施農(nóng)藥、化肥減量化措施，部分地區(qū)以有機(jī)肥替代化肥，推進(jìn)退耕還林還草，減少水土流失。全面推廣化肥減量技術(shù)。2018年，農(nóng)藥使用量同比減少19.74噸，化肥施用折純量同比下降1200噸?；?、農(nóng)藥施用量減少，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)民增收嚴(yán)重受限。據(jù)農(nóng)技部門肥料試驗(yàn)，連續(xù)兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，產(chǎn)量下降60—70%，甚至絕收。

漢中市常年糧食種植面積428萬畝，總產(chǎn)114萬噸，假如兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，每年將損失糧食68-80萬噸，按現(xiàn)行物價(jià)計(jì)算，直接經(jīng)濟(jì)損失16億元以上。油料常年種植面積123萬畝，總產(chǎn)17萬噸，假如兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，每年將損失10-12萬噸，直接經(jīng)濟(jì)損失4億元以上。若采取少量使用農(nóng)藥、化肥的控制措施，減產(chǎn)量按不使用農(nóng)藥、化肥的一半折算，僅糧食、油料的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)10億元，加上其他經(jīng)濟(jì)作物，經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)在30億元以上，影響農(nóng)民人均純收入約1000元。

漢中市11個縣區(qū)的縣級污水處理廠和垃圾填埋場于2013年全面建成投用，實(shí)現(xiàn)了縣城“兩廠”全覆蓋，目前日處理污水規(guī)模28.275萬噸，日處理生活垃圾規(guī)模1750噸，生活污水、垃圾無害化處理率分別達(dá)到90%、99%以上。沿漢江37個重點(diǎn)鎮(zhèn)和10個工業(yè)園區(qū)兩場項(xiàng)目正在加快推進(jìn)，目前19個重點(diǎn)鎮(zhèn)和4個工業(yè)園區(qū)污水處理項(xiàng)目已建成。通過摸底調(diào)查，全市仍有279個鎮(zhèn)村污水垃圾處理項(xiàng)目在建或擬建，資金缺口約80億元。同時，漢江綜合整治項(xiàng)目資金缺口18億元，農(nóng)業(yè)面源污染防治資金缺口6億元，丹江口庫區(qū)水污染防治和水土保持三期工程資金缺口7.87億元，全市污水處理年運(yùn)營費(fèi)缺口在1億元以上，近期生態(tài)環(huán)境保護(hù)累計(jì)資金缺口115億元左右。2018年全市地方財(cái)政收入僅為49.96億元，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入渠道窄、壓力大。

漢中目前得到的生態(tài)補(bǔ)償主要來源于中央轉(zhuǎn)移支付和天津?qū)趨f(xié)作。2008年以來累計(jì)爭取中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金81.64億元，2014年以來累計(jì)爭取天津?qū)趨f(xié)作資金4.7億元，年均生態(tài)補(bǔ)償額度10億元左右，無法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的巨大資金缺口，更無法彌補(bǔ)中線調(diào)水對漢中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。

漢中市存在的問題，在陜南具有普遍性。

安康市生態(tài)保護(hù)工程的資金來源主要是以中央專項(xiàng)資金和地方政府的預(yù)算為主，重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償、丹江口庫區(qū)及上游水土保持綜合治理二期工程、新一輪退耕還林工程、天然林保護(hù)工程、長江防護(hù)林工程等是以中央專項(xiàng)資金為主，而中央專項(xiàng)資金往往有限，無法滿足生態(tài)保護(hù)的任務(wù)。同時，還需地方配套資金，以新一輪退耕還林工程和天保工程為例，安康還需配套投資26億元。

除落實(shí)中央專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目外，安康還出臺一些地方性保護(hù)工程，如漢江兩岸綠化工程和“三沿三邊”工程，此兩項(xiàng)工程對改善安康生態(tài)環(huán)境效果非常明顯，“十二五”期間完成造林326萬畝，大大提高了城區(qū)森林覆蓋率，這兩項(xiàng)工程所有資金來源是政府投資，這使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的安康面臨非常大的財(cái)政壓力。

2018年，來自陜西代表團(tuán)的全國人大代表、陜西省商洛市市長鄭光照向十三屆全國人大一次會議提交了《關(guān)于建立健全南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和深化津陜對口協(xié)作工作的建議》。

商洛市是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，也是國家南水北調(diào)中線工程的重要水源水質(zhì)保障區(qū)，調(diào)水量占南水北調(diào)工程規(guī)劃調(diào)水總量20%以上。商洛在財(cái)政極度困難的情況下，“十一五”以來，投入農(nóng)林水事業(yè)的財(cái)政支出年均增幅超過50%，投入環(huán)保的財(cái)政支出年均增幅達(dá)70%以上。

《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》中有4類項(xiàng)目國家沒有下達(dá)資金，影響了項(xiàng)目實(shí)施;“十三五”以來，國家下達(dá)的水污染防治資金大幅減少，嚴(yán)重影響了水污染防治工作的開展。目前，丹江及其支流沿線有30余個鎮(zhèn)辦的垃圾污水處理需要建設(shè)，中心城區(qū)及各縣縣城共需新建污水管網(wǎng)170公里，垃圾污水處理項(xiàng)目、管網(wǎng)建設(shè)資金缺口高達(dá)6億元，建設(shè)任務(wù)重、壓力大。

鄭光照建議：希望國家發(fā)改委每年切塊下達(dá)陜南三市水污染防治專項(xiàng)資金，并提高單個項(xiàng)目的資金補(bǔ)助比例。同時，建議財(cái)政部、環(huán)保部設(shè)立南水北調(diào)水污染防治專項(xiàng)資金，專門用于丹江等流域污染防治工作。

津陜對口協(xié)作工作開展以來，取得了一定成效，但資金規(guī)模小，項(xiàng)目個數(shù)少，作用發(fā)揮有限。鄭光照請求國家發(fā)改委協(xié)調(diào)天津增加津陜資金規(guī)模，充分發(fā)揮協(xié)作資金的撬動作用。同時，建議以水為媒，建立供水區(qū)與受水區(qū)之間的交流對接、互動機(jī)制，定期組織省市之間高層會晤、部門之間互訪、企業(yè)之間交流，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、攜手發(fā)展、互利共贏的目的。

關(guān)于用市場化途徑籌集穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償金的辦法，鄭光照的建議是，參照三峽電站向受水區(qū)征收水資源費(fèi)每立方米0.2元的標(biāo)準(zhǔn)，按商洛市每年向受水區(qū)提供的水量加以補(bǔ)償，據(jù)商洛市的供水量測算，每年應(yīng)向商洛市補(bǔ)償3億元左右。

2019年3月，全國人大代表、陜西省財(cái)政廳廳長丁云祥在第十三屆全國人民代表大會第二次會議陜西省代表團(tuán)全體會議上發(fā)言，核心還是懇請中央建立南水北調(diào)中線水源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

陜南屬秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)，截至2018年底，仍有23個縣（其中深度貧困縣10個）、54.5萬人沒有脫貧。據(jù)測算，三市未來兩年脫貧攻堅(jiān)資金缺口350億元。但現(xiàn)實(shí)是，陜南2018年地方財(cái)政收入僅99.3億元，自給率只有11%;中央財(cái)政以全國普惠重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付形式，每年安排約22億元;受益區(qū)僅天津市政府每年向陜南對口支援項(xiàng)目建設(shè)資金3億元。

陜南三市為穩(wěn)定保持漢丹江出境斷面水質(zhì)達(dá)到國家Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)付出了很大代價(jià)，目前主要面臨發(fā)展空間受限、治污任務(wù)繁重、脫貧攻堅(jiān)壓力大等困難。丁云祥建議中央財(cái)政設(shè)立并逐年增加對南水北調(diào)中線水源地專項(xiàng)補(bǔ)助;建議建立水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)上下游橫向補(bǔ)償機(jī)制，由中央主導(dǎo)，水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)共同參與，基于水量、水質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量改善等因素，按水價(jià)的一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償金，由受益區(qū)政府補(bǔ)償給水源地政府，加大水源涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。

在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，江河湖泊的水雖然從法律意義上來說是國家的，但水作為一種區(qū)域發(fā)展的稀缺資源，無法不附帶利益關(guān)系，應(yīng)通過供需雙方對話、協(xié)商，以平等的交換關(guān)系來處理其利益關(guān)系，也只有如此才能確保雙方長久受益。

2014年，經(jīng)國務(wù)院同意，南水北調(diào)東中線二期工程和西線一期工程納入國家172項(xiàng)重大水利工程范圍。

2017年以來，國家發(fā)改委積極安排中央投資，編制東西線二期工程規(guī)劃和編制中線引江濟(jì)漢工程規(guī)劃。南水北調(diào)中線二期工程一旦實(shí)施，每年調(diào)水量將會增加為130億立方米，這意味著水源涵養(yǎng)區(qū)要擔(dān)負(fù)更大責(zé)任。

此前，市場化生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)際上一直處于擱置狀態(tài)。從2011年始，我國在多個地方試點(diǎn)生態(tài)的橫向補(bǔ)償，例如，陜西省向渭河上游的甘肅天水、定西兩市分別提供300萬元渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金，用于上游污染治理、水源地生態(tài)保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測等。這標(biāo)志著西部省際間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在陜甘兩省率先實(shí)施。

有專家認(rèn)為，在借鑒多地成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完全有條件設(shè)計(jì)出一套南水北調(diào)中線工程市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度。除了現(xiàn)有的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對口協(xié)作資金之外，受水區(qū)使用的水價(jià)上對調(diào)水區(qū)的付出應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)，只有這樣，才能體現(xiàn)出“誰受益誰補(bǔ)償”的市場化原則，從而更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的共贏。