■ 劉 金 李 銘

一、當(dāng)前停車發(fā)展面臨的主要問題

（一）停車發(fā)展理念有待轉(zhuǎn)變

近年來(lái)隨著江蘇省“兩個(gè)率先”目標(biāo)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加，小汽車呈現(xiàn)暴發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，城市停車難問題日益凸顯。但是當(dāng)前各級(jí)政府仍然實(shí)行以無(wú)限滿足停車供給為主的停車發(fā)展策略，通過大力推進(jìn)路內(nèi)停車設(shè)置增加停車泊位，大量占用道路公共資源，加重了城市中心區(qū)的交通壓力，加劇了機(jī)動(dòng)車和行人、非機(jī)動(dòng)車交通間的干擾。停車規(guī)劃理念亟待調(diào)整，規(guī)劃仍然以解決停車矛盾、充分供給設(shè)施為主要理念，缺乏停車設(shè)施供需統(tǒng)籌校核以及停車設(shè)施和土地利用、公共交通、城市路網(wǎng)的綜合評(píng)價(jià)，規(guī)劃后續(xù)可實(shí)施性不強(qiáng)，路外公共停車設(shè)施布局難以落實(shí)。市民用車、停車觀念需要引導(dǎo)，私人汽車使用過于頻繁，中短距離出行也大都利用機(jī)動(dòng)車，許多市民仍然認(rèn)為停車設(shè)施是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)，違章停車現(xiàn)象十分突出。

（二）停車供給和交通運(yùn)行、城市用地、低碳發(fā)展的矛盾逐漸突顯

首先，停車供給和動(dòng)態(tài)交通在城市特定區(qū)域矛盾開始顯現(xiàn)，以南京、蘇州舊城區(qū)為例，調(diào)查數(shù)據(jù)表明高峰時(shí)間平均行程車速低于20公里/小時(shí)，大量的停車設(shè)施供給已經(jīng)對(duì)動(dòng)態(tài)交通產(chǎn)生一定干擾，如繼續(xù)大量增加停車供給必然矛盾更加突出。其次，停車設(shè)施建設(shè)和土地利用、工程造價(jià)、施工難度等矛盾突出，如停車設(shè)施占用地上空間建設(shè)，在用地供給、經(jīng)濟(jì)性等方面均存在較大問題；如采用地下建設(shè)形式，地下深基坑施工的造價(jià)、施工難度以及對(duì)周邊建筑安全影響等方面暴露的問題也越來(lái)越多。第三，停車設(shè)施過量供給和對(duì)小汽車交通出行的刺激也同綠色低碳交通發(fā)展背道而馳。

（三）三舊區(qū)域停車問題緩解難度極大

舊城區(qū)、舊小區(qū)、舊公建區(qū)域是當(dāng)前城市停車矛盾最為突出的區(qū)域，也是緩解停車問題難度最大的區(qū)域。以南京、蘇州等城市為代表，舊城區(qū)停車問題主要與其城市功能和土地利用高度集中有關(guān)，舊城區(qū)仍然聚集了大量城市人口，同時(shí)可供建設(shè)和挖潛建設(shè)停車設(shè)施的用地十分有限，導(dǎo)致停車問題最突出。舊小區(qū)和舊公建基本未配建或只少量配建停車設(shè)施，可挖潛空間也較小。

（四）停車設(shè)施建設(shè)推進(jìn)困難

停車設(shè)施建設(shè)仍然以政府推動(dòng)為主，缺乏社會(huì)資本的共同參與。地面停車設(shè)施由于占地大，在城市中心區(qū)往往難以設(shè)置，用地以劃撥或出讓方式均難以實(shí)現(xiàn)；地上立體停車和地下停車設(shè)施由于造價(jià)高，單純依靠政府建設(shè)財(cái)政難以承受，而社會(huì)企業(yè)受到建設(shè)成本高、投資回報(bào)低的影響，參與熱情不大。停車市場(chǎng)化機(jī)制尚未形成，發(fā)展動(dòng)力不足，現(xiàn)狀省內(nèi)城市從停車設(shè)施收費(fèi)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、投融資等方面都缺乏產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，缺乏規(guī)模化的停車設(shè)施專業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

二、城市停車發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變要求

（一）停車問題是復(fù)雜的社會(huì)問題

停車難、動(dòng)靜態(tài)交通干擾正成為市民持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。緩解停車難也是一個(gè)綜合和復(fù)雜的問題，牽涉到包括法律法規(guī)、發(fā)展理念、出行習(xí)慣、宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃建設(shè)、政策措施等社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，涉及到政府部門、社會(huì)、市民等各個(gè)層面。由于停車難也引發(fā)了消防、治安等一系列社會(huì)問題，并且停車問題本身也具有普遍性、變異性、復(fù)合型和周期性的社會(huì)問題特征，因此停車問題已經(jīng)不僅僅是交通問題，而是社會(huì)問題，以往單純從交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、管理角度緩解停車問題已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求。緩解停車難必須要納入社會(huì)治理體系中統(tǒng)籌考慮，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量，用創(chuàng)新社會(huì)治理的方法統(tǒng)籌解決。

（二）城市停車設(shè)施不能迎合需求無(wú)限供給

停車不是政府必須提供的公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)為居民提供交通方面的基本公共服務(wù)是公共交通，而不是私人小汽車出行。停車是汽車擁有和使用過程中必不可少的環(huán)節(jié)，購(gòu)買車輛是居民個(gè)人的事情，停車也是如此，政府沒有必然義務(wù)為居民提供停車服務(wù)。政府在停車方面的責(zé)任應(yīng)是維護(hù)良好的停車秩序，解決亂停車問題，保障停車不影響其他公共利益。

停車設(shè)施的超量供給會(huì)刺激新的需求產(chǎn)生。國(guó)內(nèi)外大城市交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，單純?cè)黾油＼囋O(shè)施并不能解決停車問題，只會(huì)刺激更多的人購(gòu)買和使用小汽車，進(jìn)一步加劇交通擁堵和停車難問題。停車設(shè)施的供應(yīng)量必須和城市綜合交通系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。

停車設(shè)施供應(yīng)總量應(yīng)受到用地、交通、環(huán)境條件的制約。首先，土地資源不足，人多地少是江蘇省各城市面臨的突出矛盾，停車設(shè)施供應(yīng)所產(chǎn)生的大量用地需求都能得到充分滿足并不現(xiàn)實(shí)。其次，動(dòng)態(tài)交通難以承受，停車設(shè)施的超量供給會(huì)導(dǎo)致城市動(dòng)態(tài)交通壓力增大，交通擁堵更為嚴(yán)重，尤其在城市交通矛盾已經(jīng)突出的舊城區(qū)，更應(yīng)對(duì)停車設(shè)施的供應(yīng)規(guī)模進(jìn)行限制。第三，從能源、環(huán)境等方面考慮，小汽車出行也是不可持續(xù)的出行方式，不應(yīng)鼓勵(lì)和倡導(dǎo)，必須對(duì)使用小汽車進(jìn)行一定的限制和引導(dǎo)。

（三）以交通影響分析評(píng)價(jià)的理念開展停車問題研究

面對(duì)當(dāng)前江蘇城市在交通、土地、環(huán)境等方面的形勢(shì)，必須轉(zhuǎn)變停車發(fā)展理念，用新的思路緩解城市停車問題。

以城市綜合交通系統(tǒng)治理的思路統(tǒng)籌解決停車問題。面對(duì)日益嚴(yán)峻的停車矛盾，單純從停車問題本身已經(jīng)難以解決，必須以綜合交通系統(tǒng)治理的思路統(tǒng)籌停車問題。通過交通方式結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)居民選用公共交通和慢行交通出行，通過土地利用調(diào)整、停車調(diào)控、削峰填谷、擁堵收費(fèi)等交通需求管理手段，大力促進(jìn)綠色交通發(fā)展，加大停車秩序管理力度等綜合措施才能有效緩解停車問題。

以交通影響評(píng)價(jià)分析理念確定停車供給。改變現(xiàn)狀以充分供給為理念的停車規(guī)劃和建設(shè)思路，充分研究城市不同區(qū)域的土地利用、交通需求、交通設(shè)施容量和停車設(shè)施供給的關(guān)系，以交通影響分析評(píng)價(jià)的理念深入研究確定不同區(qū)域的停車供給。

以停車差別化供給調(diào)控停車需求。充分發(fā)揮停車設(shè)施供給和收費(fèi)對(duì)交通方式結(jié)構(gòu)、交通流分布的調(diào)控作用，在城市交通矛盾突出的區(qū)域應(yīng)當(dāng)在綜合交通和停車專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下，嚴(yán)格限制停車設(shè)施建設(shè)，減少停車需求，促進(jìn)居民出行向公共交通和慢行交通方式轉(zhuǎn)移。

三、緩解城市停車問題的對(duì)策建議

（一）以社會(huì)綜合治理的思路統(tǒng)籌解決停車問題

強(qiáng)調(diào)治理模式的轉(zhuǎn)變。首先，解決停車問題的主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)由單一的政府為主導(dǎo)向以市場(chǎng)為主的復(fù)合方式轉(zhuǎn)變。其次，停車治理手段由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，既有政府通過行政或者借助市場(chǎng)手段提供停車服務(wù)，也有社會(huì)資本通過市場(chǎng)化手段提供停車服務(wù)。

強(qiáng)化多元主體參與。充分發(fā)揮政府、社會(huì)、組織、市民等多方面的力量，共同研究緩解停車問題的思路和方法。政府在解決停車問題方面應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過制定法律制度體系、編制停車規(guī)劃進(jìn)行合理引導(dǎo)；社會(huì)、組織和市民應(yīng)承擔(dān)主體作用，通過市場(chǎng)機(jī)制和手段緩解停車難問題。

重視多部門協(xié)同。停車問題涉及到法制、公安、規(guī)劃、建設(shè)、城市管理、物價(jià)等各部門，必須協(xié)調(diào)政府部門在停車方面的理念、思路、政策、措施，共同解決面臨的停車問題。

突出解決措施的系統(tǒng)化。必須在宣傳、立法、教育、工程、政策體系等多方面系統(tǒng)研究停車問題，出臺(tái)相關(guān)措施。

加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)。加強(qiáng)停車新理念的宣傳，引導(dǎo)居民少用車，實(shí)現(xiàn)低碳的生活方式。

（二）充分重視城市綜合交通系統(tǒng)問題

解決停車問題不能僅從停車入手，而是城市綜合交通的系統(tǒng)問題。只有通過促進(jìn)公交優(yōu)先，發(fā)展慢行交通，建立綠色低碳出行方式結(jié)構(gòu)，改變居民出行觀念才能從根本上緩解停車問題。

推進(jìn)公交優(yōu)先是解決城市交通擁堵、緩解城市停車難的前提。只有落實(shí)公交優(yōu)先，使得公共交通的出行競(jìng)爭(zhēng)力較小汽車具有優(yōu)勢(shì)，才能促使居民放棄小汽車出行，減少停車需求，緩解交通擁堵。在各層次城市規(guī)劃中應(yīng)落實(shí)公交優(yōu)先相關(guān)政策和措施。

調(diào)控城市小汽車擁有和使用是緩解停車問題的根源。當(dāng)前機(jī)動(dòng)車擁有政策已經(jīng)成為社會(huì)熱點(diǎn)問題，必須加強(qiáng)前瞻性研究，合理制定政策。改變目前擁車、用車成本過低的現(xiàn)象，通過合理制定停車供給、停車收費(fèi)、使用成本的相關(guān)政策措施加強(qiáng)對(duì)小汽車使用的調(diào)控。加強(qiáng)城市交通需求管理研究，從交通系統(tǒng)角度研究有效優(yōu)化土地利用、減少交通需求、調(diào)整交通方式結(jié)構(gòu)的對(duì)策和措施。

加強(qiáng)城市綜合交通規(guī)劃編制，從系統(tǒng)上研究停車問題。充分重視綜合交通規(guī)劃中的停車設(shè)施規(guī)劃研究，確定分區(qū)差別化的停車發(fā)展目標(biāo)、供需總量和重要停車設(shè)施布局，加強(qiáng)城市停車設(shè)施與城市土地利用、公共交通發(fā)展、路網(wǎng)設(shè)施供給、樞紐換乘系統(tǒng)等相關(guān)規(guī)劃的銜接和反饋。

（三）以交通影響分析評(píng)價(jià)的理念開展停車規(guī)劃編制

轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念和思路。更新規(guī)劃理念，開展城市不同區(qū)域的土地利用、公交、路網(wǎng)、停車供需等方面的交通影響分析評(píng)價(jià)，以“區(qū)域差別化”和“供需統(tǒng)籌、以供定需”為規(guī)劃原則，開展停車規(guī)劃編制，制定差異化停車配建標(biāo)準(zhǔn)，合理布局路外公共停車設(shè)施，規(guī)范路內(nèi)停車設(shè)施設(shè)置。

深入研究停車設(shè)施和綜合交通承載力關(guān)系。停車設(shè)施作為車輛起停點(diǎn)，對(duì)土地利用和綜合交通具有調(diào)控作用。在停車規(guī)劃編制中應(yīng)深入分析土地開發(fā)性質(zhì)和強(qiáng)度、公共交通供給、路網(wǎng)承載力，明確一定區(qū)域范圍內(nèi)的停車設(shè)施最大供給量，合理確定停車設(shè)施的供給規(guī)模和調(diào)控要求。

合理確定停車配建標(biāo)準(zhǔn)。省轄市應(yīng)在《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》基礎(chǔ)上，結(jié)合本市機(jī)動(dòng)化發(fā)展和城市交通運(yùn)行狀況，以促進(jìn)公交優(yōu)先為前提，差別化制定各類設(shè)施停車位的配建標(biāo)準(zhǔn)。在歷史文化街區(qū)、交通擁堵較為嚴(yán)重的舊城區(qū)、公共交通發(fā)達(dá)的區(qū)域應(yīng)嚴(yán)格限制停車設(shè)施供應(yīng)。

嚴(yán)格落實(shí)路外公共停車設(shè)施布局。提高停車專項(xiàng)規(guī)劃編制要求，增強(qiáng)規(guī)劃編制的可操作性，規(guī)劃確定的路外公共停車設(shè)施應(yīng)劃定用地控制黃線，并納入到控制性詳細(xì)規(guī)劃中報(bào)批，嚴(yán)格落實(shí)停車設(shè)施用地選址。對(duì)大型停車設(shè)施應(yīng)進(jìn)行選址階段的交通影響評(píng)價(jià)，合理確定停車設(shè)施出入口數(shù)量、位置和交通組織方式。

規(guī)范路內(nèi)停車設(shè)施設(shè)置。由公安交通管理部門會(huì)同規(guī)劃、停車管理等部門聯(lián)合編制路內(nèi)停車設(shè)置方案。按照國(guó)家和江蘇省城市路內(nèi)停車設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置路內(nèi)停車，嚴(yán)格控制路內(nèi)停車設(shè)施設(shè)置規(guī)模，減少對(duì)非機(jī)動(dòng)車、行人交通干擾，并應(yīng)定期對(duì)路內(nèi)停車設(shè)置進(jìn)行評(píng)估。

（四）保障規(guī)劃確定的公共停車設(shè)施建設(shè)

多形式保障規(guī)劃確定的公共停車設(shè)施用地?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃確定的公共停車設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)。保障停車設(shè)施用地供應(yīng)，財(cái)政投資或政府委托國(guó)有企業(yè)投資的公共停車設(shè)施用地，采用劃撥方式供地；社會(huì)力量投資新建公共停車設(shè)施的用地，采用招拍掛方式供地，地價(jià)給予優(yōu)惠。對(duì)于符合城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定要求的，可利用市政道路、公共綠地的地下空間規(guī)劃布局地下停車場(chǎng)。

重點(diǎn)針對(duì)三舊區(qū)域挖潛。舊城區(qū)應(yīng)根據(jù)交通影響評(píng)價(jià)研究合理增設(shè)公共停車設(shè)施，重點(diǎn)利用改造地塊、綠地、廣場(chǎng)等地下空間，積極引導(dǎo)利用地塊改造設(shè)置立體停車設(shè)施；加強(qiáng)車位錯(cuò)時(shí)使用，提高停車設(shè)施利用效率。舊小區(qū)通過內(nèi)部挖潛，充分利用小區(qū)地下空間、小區(qū)改造等設(shè)置路外停車設(shè)施。舊公建地區(qū)應(yīng)充分發(fā)展公共交通，建立以公交主導(dǎo)的出行方式結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制停車資源的配置。

促進(jìn)停車設(shè)施對(duì)外開放。鼓勵(lì)在停車需求大的地區(qū)實(shí)施建筑配建停車設(shè)施對(duì)外共享，在經(jīng)濟(jì)上給予實(shí)施共享的停車場(chǎng)業(yè)主一定的優(yōu)惠政策。在規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中明確必須對(duì)外開放和共享的停車設(shè)施配建數(shù)量，并在開發(fā)審批時(shí)予以嚴(yán)格監(jiān)督。加強(qiáng)停車數(shù)據(jù)研究，建立完善停車數(shù)據(jù)庫(kù)，為停車設(shè)施共享提供數(shù)據(jù)支撐。建立共享停車設(shè)施誘導(dǎo)系統(tǒng)，提高使用效率。

制定配套政策鼓勵(lì)規(guī)劃確定的停車設(shè)施建設(shè)。對(duì)公共停車設(shè)施建設(shè)的資金、土地等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，制定享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。對(duì)停車供需矛盾突出同時(shí)符合規(guī)劃要求可建設(shè)停車設(shè)施的地區(qū)，加大公共財(cái)政對(duì)公共停車設(shè)施建設(shè)的扶持力度，吸引社會(huì)資本的加入。