封 進 趙發(fā)強

(復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院、就業(yè)與社會保障研究中心，上海， 200433)

1952年，國際勞工組織(ILO)通過了《社會保障制度最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，標(biāo)志著社會保障制度已成為全球事業(yè)。我國真正意義上的社會保障制度自1951年建立，經(jīng)過近70年的發(fā)展，已經(jīng)形成了多層次養(yǎng)老保險體系。其中，第一層次為強制性城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和具有政府補貼的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，第二層次為自愿參加的企業(yè)年金或職業(yè)年金，第三層次為個人商業(yè)養(yǎng)老保險。截至2018年底，第一層次社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)超過9.43億(占總?cè)丝诘?7.60%)，社會養(yǎng)老保險支出總額為47550億元人民幣，約占當(dāng)年中國GDP的5.28%，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險支出總額占GDP的4.91%(圖1和圖2)。但第二層次中的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，第三層次個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展舉步艱難。本文通過總結(jié)我國養(yǎng)老保險制度70年發(fā)展中的經(jīng)驗和問題，展望該制度未來可持續(xù)發(fā)展的潛力，并提出相應(yīng)的政策建議。

圖1 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)

圖2 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況

一、養(yǎng)老保險體系的建立與改革歷程

我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展可分為四個階段：1951—1990年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建時期、1991—2008年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系改革時期、2009—2015年的擴面和制度整合時期、2016年以來的降費時期。

(一)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建時期(1951—1990年)

1951年2月中華人民共和國頒布了第一個勞動保險方面的管理規(guī)定——《勞動保險條例》。該條例為國有企業(yè)職工建立了社會保障制度，在退休年齡、養(yǎng)老保險領(lǐng)取資格、養(yǎng)老保險金額等方面做了具體規(guī)定。當(dāng)時確立的養(yǎng)老保險的性質(zhì)為固定收益的現(xiàn)收現(xiàn)付制，由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老保險待遇，由企業(yè)負責(zé)養(yǎng)老保險的發(fā)放，企業(yè)按工資總額的3%提取養(yǎng)老專項資金?！秳趧颖ｋU條例》在1953年、1958年和1978年分別做了修訂，修訂的內(nèi)容主要是養(yǎng)老保險領(lǐng)取資格和養(yǎng)老金替代率。在條例頒布之初，男性領(lǐng)取養(yǎng)老金資格所需的基本工作年限為25年，且退休時其本人必須于所在單位工作10年以上；女性所需的基本工作年限為20年，且退休時其本人于所在單位至少工作10年。他們獲得的養(yǎng)老金數(shù)額相當(dāng)于標(biāo)準(zhǔn)工資的35%～60%。1953年修訂的條例將退休時在工作單位的最低工作年限減為5年，而養(yǎng)老金待遇卻提高到工資的50%～70%。1958年條例將領(lǐng)取養(yǎng)老金所需的最低工作年限減少了5年，變?yōu)槟行?0年和女性15年。到1978年男性和女性的最低工作年限都降低到10年，而養(yǎng)老金待遇進一步提高。綜上，1951—1978年間中國養(yǎng)老保險的領(lǐng)取條件逐步放寬，待遇逐步提高。

這一時期的養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生了一系列的問題。首先，造成新企業(yè)和老企業(yè)的養(yǎng)老負擔(dān)不同，老企業(yè)有較多的退休人員，沉重的養(yǎng)老負擔(dān)給企業(yè)的發(fā)展帶來障礙。其次，以企業(yè)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險阻礙了勞動力在企業(yè)間、行業(yè)間和部門間的流動。再次，領(lǐng)取養(yǎng)老保險所要求的最低工作年限不斷降低，鼓勵了提前退休，導(dǎo)致領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人數(shù)在隨后幾年迅速增加，退休人員數(shù)從1978年的314萬迅速攀升至1979年的596萬，增加幅度為90%。

隨著經(jīng)濟體制改革的進行，原有的養(yǎng)老保險體系已經(jīng)不能適應(yīng)改革的要求。在提高經(jīng)營效率和經(jīng)濟效益的過程中，由于國有企業(yè)承擔(dān)了退休人員的養(yǎng)老負擔(dān)，因而其自身的重組和改革并不順利。此外，由于投資者通常不愿意接管龐大的養(yǎng)老支出負擔(dān)，因此在吸引資金方面國有企業(yè)落后于其他所有制形式的企業(yè)。一方面，國有企業(yè)承擔(dān)了提供養(yǎng)老保障的社會職能，難以成為獨立的經(jīng)濟單位和實現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)。另一方面，政府不能順利地退出企業(yè)，企業(yè)也不能破產(chǎn)，因為政府不僅要考慮國有企業(yè)的資產(chǎn)保值與增值問題，還要考慮社會保障的目標(biāo)[1]。

在此時期，困擾中國養(yǎng)老保險體系的另一問題是人口結(jié)構(gòu)的變動。中國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龔?964年的4.5%增加到1982年的5%，至1990年達到5.57%。養(yǎng)老保險體系內(nèi)的負擔(dān)系數(shù)在1978年為0.033，即在職職工和退休人員的比例為30∶1，到1983年該比例就超過了10∶1，1990年更是達到6.1∶1，此時在職職工的負擔(dān)是1978年的近5倍[2]。這種人口結(jié)構(gòu)變動勢必給現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度帶來日益沉重的支付負擔(dān)。

(二)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革時期(1991—2008年)

1991年6月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出，要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”，試圖改變我國長期以來養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包攬的狀況。1993年11月，十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》理順了養(yǎng)老保險制度改革的整體思路，明確了實行養(yǎng)老保險基金行政管理與經(jīng)營管理相分離的養(yǎng)老保險制度改革管理模式。1994年7月，八屆人大常委會第八次會議通過的《中華人民共和國勞動法》，結(jié)束了新中國成立以來沒有勞動法的歷史，標(biāo)志著中國養(yǎng)老保險制度已進入國家立法階段。1995年3月，國務(wù)院發(fā)出《深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革》的通知，確定了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)和原則，提出了具體的養(yǎng)老保險制度改革實施方案。

這一時期最重要的改革是統(tǒng)賬結(jié)合制度的建立。1997年7月，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》確立了統(tǒng)賬結(jié)合模式，并規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例一般不得超過企業(yè)工資總額的20%(包括劃入個人賬戶的部分)，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。對于個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人繳費全部記入個人賬戶。2000年國務(wù)院對繳費率和個人賬戶的規(guī)模進行修改：個人繳費全部進入個人賬戶，繳費率設(shè)定為繳費工資的8%；企業(yè)繳費全部進入統(tǒng)籌賬戶。繳費工資最低為當(dāng)?shù)仄骄べY的60%，最高為300%。個人繳費年限累計滿15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。

2005年，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法做出修改，體現(xiàn)了多繳多得和精算平衡的原則。基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%；個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。工資等于社會平均工資且繳費年限為35年的退休人員，其退休第一年的統(tǒng)籌賬戶替代率為35%，個人賬戶替代率為24.2%，合計替代率為59.2%。

經(jīng)過這一時期的改革與發(fā)展，我國基本完成了向統(tǒng)賬結(jié)合制度的轉(zhuǎn)軌。養(yǎng)老保險參保職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重從2000年的45%增長到2010年的56%(圖1)。與此同時，養(yǎng)老保險制度的公平性問題日益受到社會的關(guān)注[3]。這一時期我國收入差距持續(xù)擴大，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1997年居民人均收入的基尼系數(shù)為0.37，2008年到達峰值0.4。在此背景下社會對養(yǎng)老保險的公平性表現(xiàn)出很大的期望，一是希望大量農(nóng)村居民能享受養(yǎng)老金待遇，二是希望能破除機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金和企業(yè)職工養(yǎng)老金的雙軌制。

(三)養(yǎng)老保險擴面與制度整合時期(2009—2015年)

2009年以來，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，我國養(yǎng)老保險制度改革也在進一步深化，首要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立。2009年我國推出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，它覆蓋了16周歲以上農(nóng)村居民。2011年我國推出了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，它覆蓋了城鎮(zhèn)不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。2014年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可自愿參加，且有較多的政府補貼。

與此同時，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也在逐步推進。在改革前，適用機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的參保人無須繳費，且養(yǎng)老金平均替代率高達70%～90%，遠超城鎮(zhèn)職工。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》標(biāo)志著養(yǎng)老金“雙軌制”破冰。改革提出“一個統(tǒng)一”和“五個同步”的原則，“一個同步”指機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，“五個同步”包括機關(guān)與事業(yè)單位同步改革、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立、養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進、待遇確定機制與調(diào)整機制同步完善、改革在全國范圍同步實施。

至此，我國呈現(xiàn)多種養(yǎng)老保險制度并存的格局，即建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱“基本養(yǎng)老保險”)、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(包括城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，簡稱“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！?，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。2015年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保職工人數(shù)為2.62億，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的65%，新農(nóng)保和城居保參保人數(shù)達到5.05億(圖1和圖3)。

圖3 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)

(四)養(yǎng)老保險進入降費時代(2016年以來)

社會保險繳費多是我國企業(yè)稅費負擔(dān)較重的主要原因，以養(yǎng)老保險為例，我國單位繳費率為20%，經(jīng)濟較為發(fā)達的經(jīng)合組織國家中，英國雇主繳費率為11%，美國為6.2%，其他國家均低于10%。過重的社保繳費負擔(dān)，對我國中小企業(yè)產(chǎn)品競爭力和吸納就業(yè)產(chǎn)生負面影響，同時導(dǎo)致企業(yè)逃費現(xiàn)象普遍存在，不利于穩(wěn)定社?；鹗杖?。

自2016年以來，我國開始逐步降低社保繳費，人力資源和社會保障部、財政部公布了《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》，要求從2016年5月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例超過20%的省(區(qū)、市)，將單位繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余可支付月數(shù)高于9個月的省(區(qū)、市)，可以階段性將單位繳費比例降低至19%，降低費率的期限暫按兩年執(zhí)行。此項方案屬于臨時性措施，養(yǎng)老保險繳費率下降不多。

2019年，國務(wù)院發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》，要求我國養(yǎng)老保險單位繳費率高于16%的，可降至16%；同時將社保繳費基數(shù)，由過去依據(jù)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資，調(diào)整為依據(jù)本省城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位加權(quán)計算的全口徑就業(yè)人員平均工資，核定繳費基數(shù)上下限。從繳費率來看，目前大部分省份養(yǎng)老保險的單位繳費率都是高于16%的，可以享受到繳費率降低的優(yōu)惠。從繳費基數(shù)上來看，由于私營單位工資低于非私營單位工資，由此全口徑就業(yè)人員平均工資比之前的在崗職工平均工資要低，相應(yīng)地繳費基數(shù)也有所降低。

二、養(yǎng)老保險體系改革的中國經(jīng)驗

(一)統(tǒng)賬結(jié)合

我國在1997年改革中確定了統(tǒng)賬結(jié)合的模式，即養(yǎng)老保險體系包含統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶，企業(yè)養(yǎng)老保險繳費進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費進入個人賬戶，相應(yīng)地，退休后養(yǎng)老待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，這一模式借鑒了世界銀行的改革方案。1994年世界銀行發(fā)布了《防止老齡危機，保護老年人及促進增長的政策》報告，提出三支柱體系：第一支柱通常采用政府強制實施的現(xiàn)收現(xiàn)付制形式，其目的主要是收入再分配；第二支柱采用強制儲蓄的形式，由資產(chǎn)管理公司進行投資與經(jīng)營；第三支柱是自愿性的，是前兩個支柱的補充，主要采取商業(yè)保險與企業(yè)年金的形式。世界銀行的改革方案旨在降低人口老齡化對現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險的不利影響，減輕公共養(yǎng)老金的財務(wù)負擔(dān)，促進資本市場發(fā)展和經(jīng)濟增長。

就我國情況看，一方面由于經(jīng)濟增長率和家庭儲蓄率比較高，現(xiàn)收現(xiàn)付制可使退休人員分享經(jīng)濟增長的成果，仍然是較為合適的選擇[4-5]。另一方面，個人賬戶的設(shè)立加強了繳費和待遇之間的聯(lián)系，提升了養(yǎng)老保險體系的參與激勵，而且積累制養(yǎng)老保險可以在一定程度上使公共財務(wù)擺脫由不利的人口結(jié)構(gòu)變化所帶來的風(fēng)險[6-7]。

(二)過渡期方案

理論上，養(yǎng)老金改革很難實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因而終將有一些群體福利受損[8]。采用過渡期方案可減少改革對老體制內(nèi)退休人員和參保人員養(yǎng)老金的沖擊。我國1997年的改革方案首次提出了“老人”“中人”和“新人”的概念，這些概念也被用于2005年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革和2015年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的過渡期方案中。改革推出以前退休的人為老人，對其仍然執(zhí)行改革前的政策；在改革年份及以后進入勞動力市場的人為新人，對其執(zhí)行新的政策；在改革之前開始工作、在改革之后退休的參保人為中人，對其實施過渡期方案。參保時間越長的人，所受到的影響越小。此舉有利于保障改革在一個較長時期內(nèi)平穩(wěn)推進，減少對參保人的沖擊。

(三)政府補貼

我國各級政府對養(yǎng)老保險基金的補貼每年穩(wěn)定增長，在最近十年中，財政對社會保險的補貼每年以22%的速度增加，在2017年達到8000億元，約占GDP的1%，其中各級政府對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險補貼達到2319.19億元，比2016年增長10.9%[9]。我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面迅速擴大，這其中政府補貼起到了很強的激勵作用。新農(nóng)保在試點之初，針對60歲以上的老人每人每月補貼養(yǎng)老金不低于55元，同時對于繳費補貼每年每人不少于30元，之后補貼幅度逐年上漲，不同地區(qū)有所差異。國際經(jīng)驗也顯示，居民養(yǎng)老金的推行需要較大力度的政府補貼，例如德國2002年農(nóng)民養(yǎng)老保險支付總額為15億歐元，其中聯(lián)邦財政資金占到2/3，農(nóng)民繳費只有5億歐元[10]。

(四)名義賬戶

2013年，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度放棄了完全積累制的個人賬戶，開始采用名義賬戶模式。2016年，名義個人賬戶累計達到3.6萬億人民幣[11]。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶設(shè)計最初采用完全積累制。然而，一些省份賬戶資金被用于支付當(dāng)期退休老人的養(yǎng)老金，導(dǎo)致空賬現(xiàn)象的發(fā)生，個人賬戶實際上變?yōu)槊x賬戶。造成這一結(jié)果的原因是養(yǎng)老保險制度改革帶來的轉(zhuǎn)型成本沒有充足的融資來源，而名義賬戶制可以解決轉(zhuǎn)型成本巨大的困難[12]。名義賬戶與積累制的個人賬戶一樣能夠?qū)崿F(xiàn)透明和正規(guī)的賬戶管理，使個人繳費和待遇緊密結(jié)合，且賬戶的記賬信息透明。此外，名義賬戶還可避免金融市場回報率低、投資風(fēng)險較高及賬戶管理成本較高等問題。

在我國，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄べY增長率、銀行存款利率和養(yǎng)老保險基金投資率來確定每年個人賬戶利率。2016年之前，大多數(shù)省份的名義利率低于4%。2016年人力資源和社會保障部發(fā)布的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率高達8.31%，2018年該利率調(diào)整為8.29%，2019年調(diào)整為7.61%。

(五)社會保險法制建設(shè)

社會保險法旨在維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，對于擴大社保覆蓋面、減少逃費欠費、加強基金管理等起到不可或缺的作用。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，該法自2011年7月1日起施行，從法律上明確了諸多重要問題，包括勞動者與公民的社會保險權(quán)、社會保險的制度框架、社會保險制度的基本模式、社會保險的責(zé)任分擔(dān)機制、社會保險的運行監(jiān)督機制和各主體的法律責(zé)任[13]。

社會保險征收方面，1999年國務(wù)院印發(fā)《社會保險費征繳暫行條例》，確認了各省或直轄市在社保征收機構(gòu)上的自由選擇權(quán)。我國征收體制改革有效提高了企業(yè)的參保概率，擴大了社會保險的覆蓋面[14-15]。截至2008年，全國已有近2/3的省份將社保征收機構(gòu)從社保部門變更為地方稅務(wù)部門，以充分利用稅務(wù)部門的信息優(yōu)勢和較強的征收能力。2019年4月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》進一步指出，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，穩(wěn)定繳費方式，“成熟一省、移交一省”。

三、養(yǎng)老保險體系存在的問題

(一)可持續(xù)性問題

與許多其他國家類似，中國的養(yǎng)老保險體系也面臨勞動力日漸減少和人口迅速老齡化的挑戰(zhàn)。我國15～59歲勞動年齡人口絕對數(shù)量自2012年開始下降，到2018年下降至9億人。社會需承受的養(yǎng)老負擔(dān)增加，老年撫養(yǎng)比(65歲及以上人口數(shù)量占15到64歲人口數(shù)量的百分比)在2018年達到16.77%?！妒澜缛丝谡雇?019》預(yù)測，按照中等生育率方案，2030年中國65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_到16.9%，2040年這一比例將繼續(xù)上升至23.7%，至2050年這一比例將達到26.1%。

2018年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入為51168億元，基金支出為44645億元，若剔除財政補貼，很多省份已經(jīng)呈現(xiàn)赤字。《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》預(yù)測城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金結(jié)余將從2023年開始下降，到2028年當(dāng)期結(jié)余將首次出現(xiàn)負數(shù)，2050年當(dāng)期結(jié)余下降到-11.28萬億元，若扣除財政補貼，則下降更快，到2050年當(dāng)期結(jié)余為-15.73萬億元，累計結(jié)余到2035年耗盡[16]。

(二)參與激勵缺乏

對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度而言，逃避社保繳費是一種普遍現(xiàn)象。2015年，70%的公司社保繳費低于政策規(guī)定的水平[17]。雇主可以通過很多方式來逃避社保繳費，如未將雇傭的員工作為正式員工在地方政府部門注冊，將雇用的員工作為臨時員工或家庭成員，推遲社保繳費，少報繳費工資等。一些員工也不愿意參加社保。一方面，低收入群體的就業(yè)不穩(wěn)定，未來是否能夠獲得保險給付資格存在很大的不確定性；另一方面，青年人對當(dāng)前消費有很高的需求，而高繳費率降低了他們的消費能力。對于逃避和拖欠社保繳費的行為，地方政府一般不會采用嚴(yán)厲的措施來懲罰，有的地方政府為了經(jīng)濟增長相關(guān)的目標(biāo)，還會采取優(yōu)惠政策來減少雇主的稅收和繳費負擔(dān)。因此，地方政府也有動機放松監(jiān)管[18-19]。

對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度而言，制度設(shè)計對參保有積極和消極兩方面影響。首先，大量的財政補貼會產(chǎn)生正向的激勵。例如，那些在該制度設(shè)立時已經(jīng)60歲的人可以自動獲得基本養(yǎng)老金給付資格而無須支付任何保費。其次，如果養(yǎng)老保險賬戶中的個人繳費缺乏足夠的回報則會產(chǎn)生負面激勵。政策規(guī)定個人賬戶按國家規(guī)定計息，但是在實際執(zhí)行過程中，各地政府基本上仍然參照同時期銀行一年期定期存款利率。地方政府網(wǎng)站的公開文件顯示，上海和海南2015年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率為2.75%，新疆2016年為1.75%，廣東2016年僅為1.5%。雖然城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶資金非常安全，但如此低的回報率實際上意味著在退休時個人賬戶余額將會很少，從而削弱了對居民參與的激勵。此外，參與者的目的只是為了獲得基本養(yǎng)老金的領(lǐng)取資格，因而傾向于選擇最低繳費標(biāo)準(zhǔn)和最短繳費期。

這種負面激勵現(xiàn)象被使用微觀數(shù)據(jù)的實證研究所證實。利用CHARLS(中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查)2011年的數(shù)據(jù)進行研究發(fā)現(xiàn)，個人更喜歡較短的參與期，并選擇最低的繳費水平。參與率存在年齡梯度，所有年齡組的參與率普遍較低，并且通常隨年齡增長而增加[20]。許多關(guān)于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的調(diào)查發(fā)現(xiàn)了類似的證據(jù)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參與者年齡大多從45歲開始，因為還有15年的繳費年限，能夠滿足養(yǎng)老金的領(lǐng)取資格[21-22]。

(三)地區(qū)差異明顯

中國社會養(yǎng)老保險由地方政府管理，大多數(shù)省份只在市級或者縣級統(tǒng)籌。雖然中央政府制定了養(yǎng)老保險的繳費和受益規(guī)則，但實際繳費率在不同地區(qū)有所差異。由于不同地區(qū)之間的工資水平不同，參保人數(shù)和待遇領(lǐng)取人數(shù)也存在巨大差異。有些省份人口年齡結(jié)構(gòu)相對較輕，養(yǎng)老保險體系中的職退比(職工人數(shù)∶退休人數(shù))也較高。2018年，全國的職退比是2.55，即2.55個在職人員供養(yǎng)1個退休人員，但東北三省這一指標(biāo)不超過2，黑龍江只有1.27，而廣東省為6.73，北京市也高達4.74。

雖然全國范圍看，養(yǎng)老保險基金當(dāng)年仍有結(jié)余(包含了財政補貼)，但各省市養(yǎng)老保險基金結(jié)余有較大差異。2017年數(shù)據(jù)顯示，有6個省份養(yǎng)老金收不抵支，結(jié)余較多的省市為廣東省、四川省、北京市、浙江省，其中廣東一省的結(jié)余就占到全國結(jié)余總量的30%。

此外，我國養(yǎng)老保險制度地區(qū)間缺乏攜帶性。2009年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，自2010年1月1日起，包括農(nóng)民工在內(nèi)所有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額的同時，還轉(zhuǎn)移12%的統(tǒng)籌基金(單位繳費)。但在現(xiàn)實中這一政策操作性不強，真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的案例很少。段亞偉的研究也驗證了我國社會保險存在區(qū)域分割的特點，并對勞動力流動產(chǎn)生影響，社會保險統(tǒng)籌層次過低影響了各地區(qū)的就業(yè)概率和農(nóng)村勞動力的流向，是地區(qū)間經(jīng)濟不平衡的原因之一[23]。

(四)居民養(yǎng)老金充足性不夠

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在養(yǎng)老金受益水平方面存在巨大差距。例如，2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的月平均養(yǎng)老金約為2870元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險僅為127元左右，不足城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金的5%。值得注意的是，兩個系統(tǒng)的養(yǎng)老待遇無法直接比較，因為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費要高得多。但是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在保障基本生活水平方面仍存在問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險提供的養(yǎng)老金大約為當(dāng)?shù)厝司M的10%～25%。例如，2018年上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月920元，而該市人均消費支出每月為3513元；財政實力較弱的四川、河南兩省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月100元和98元，兩省人均消費支出分別為每月1472元和1264元。待遇水平的提高受到個人繳費水平和財政補貼能力的制約。

已有研究還關(guān)注了對新農(nóng)保政策的保障水平和財政支持能力，其中部分研究對財政支持能力做出測算和模擬。鄧大松和薛惠元測算了2008年全國各省份新農(nóng)保補貼占當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋戎兀胤截斦曜畹脱a貼數(shù)額占全部地方財政收入的比重為0.86%，東部地區(qū)占比不超過0.9%，比重較高的西藏、貴州等西部地區(qū)達到1.5%以上，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與財政能力不平衡，貧困地區(qū)地方財政支持壓力相對較大，但全國總體上的財政壓力并不大[24]。李先德和王士?；趯ξ磥碡斦杖氲念A(yù)測，估算2010—2020年農(nóng)村社保三項(新農(nóng)合、新農(nóng)保和農(nóng)村低保)支出占財政總收入的比重，認為未來農(nóng)村社保支出有較大的上漲空間[25]。

(五)第二和第三層次養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢

第二層次養(yǎng)老保險中的企業(yè)年金于1991年推出，雖然發(fā)展很快， 但從參保人數(shù)、提供企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量和養(yǎng)老金資產(chǎn)等情況來看，它仍然是一個欠發(fā)達的市場。截至2018年末，企業(yè)年金的參保人數(shù)為2388.17萬，僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的5.8%；提供企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量為8.74萬，約占企業(yè)總數(shù)的0.25%；企業(yè)年金總資產(chǎn)約為14770.38億元人民幣，約占GDP的1.64%；2018年投資收益為420.46億元，加權(quán)平均收益率為3.01%[26]。提供企業(yè)年金計劃的企業(yè)主要是大型國有企業(yè)(SOE)，包括銀行、鐵路、電力和通信行業(yè)的企業(yè)。我國雖然自2014年起，對雇主和雇員的繳費和投資回報免征所得稅，但大多數(shù)雇主難以負擔(dān)繳費，也沒有動力提供企業(yè)年金計劃。

第三層次養(yǎng)老保險方面，2018年6月個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)試點。投保人在稅前列支保費，在領(lǐng)取保險金時再繳納稅款。對取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報酬所得的個人，繳納保費后納稅扣除限額為當(dāng)月工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報酬收入的6%或1000元，以較低者為準(zhǔn)；企業(yè)主在繳納保費后的納稅扣除限額為當(dāng)年應(yīng)稅收入的6%和12000元。個人達到規(guī)定條件時領(lǐng)取的商業(yè)養(yǎng)老金收入，其中25%部分予以免稅。然而，這一稅收優(yōu)惠力度并不具吸引力，且存在具體操作方面的困難，因而業(yè)務(wù)發(fā)展十分緩慢。

四、養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運行展望

促進養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展的途徑無非是開源和節(jié)流兩個方面，其中，開源是更需要挖掘的方面。從我國現(xiàn)狀看，增加養(yǎng)老保險基金收入仍具有潛力，其途徑包括增加財政補貼、提高基金收益率、提高統(tǒng)籌層次、延遲退休年齡、立足?；镜任鍌€方面。

(一)增加財政補貼

我國對社會養(yǎng)老保險體系的財政補貼逐年增加，未來仍有上升空間。一方面，2017年我國財政對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的補貼約占GDP的0.6%，加上對新農(nóng)保、城居保、公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金的支付，財政補貼支出總額占全國財政一般支出的比例僅為3.58%，這是一個較低的水平[27]。短期內(nèi)加大財政對養(yǎng)老金的補貼既滿足了社會公平的需求，也體現(xiàn)了政府對養(yǎng)老金改革中隱性債務(wù)的承擔(dān)。

另一方面，利用國企紅利可以為養(yǎng)老基金可持續(xù)發(fā)展提供長期支撐。從取之于民，用之于民的角度出發(fā)，學(xué)術(shù)界和政策層對這一建議已經(jīng)討論了多年。2007年國企開始上繳紅利，最初是10%、5%和免收三檔，從2013年開始國有資本收益上繳公共財政比例有所提高，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有資本收益上繳公共財政比例2020年要提高到30%，更多用于保障和改善民生。2017年，國有企業(yè)的利潤總額為28985.9億元，其中只有2110.44億元(約占凈收益的7.28%)以利潤和股息紅利的資本收益形式上繳至中央和地方政府[28-29]。我國國有企業(yè)上繳利潤比例遠低于歐美國家，美國國有企業(yè)需要上繳50%～60%的紅利，丹麥、挪威、芬蘭和瑞典的國有企業(yè)需上繳33%～67%的紅利[30]。

從維護社?；痖L期平衡角度出發(fā)，通過劃撥國有股權(quán)彌補我國養(yǎng)老保險改革中形成的轉(zhuǎn)型成本具有合理性，國有資本穩(wěn)定的股權(quán)收益可為社保基金提供穩(wěn)健的增量籌資?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》規(guī)定，當(dāng)前劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。今后，結(jié)合基本養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展的要求，若需進一步劃轉(zhuǎn)，再作研究。對社?；鸲?，國有股權(quán)劃撥社保基金與國企分紅相比，資金權(quán)益更加明確，不需經(jīng)過財政轉(zhuǎn)撥，因而更受青睞。但對于劃撥帶來的問題和影響學(xué)術(shù)界有很多爭議[31]。

(二)提高養(yǎng)老保險基金收益率

一直以來，我國基本養(yǎng)老保險基金面臨兩難困境：一方面養(yǎng)老基金缺乏投資管理，個人賬戶收益率長期低于通貨膨脹率，基金保值增值壓力巨大；另一方面資本市場不成熟，投資風(fēng)險對基金保值增值構(gòu)成威脅。因此應(yīng)當(dāng)加強對養(yǎng)老保險基金的管理，目前我國主要是委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營社?；穑錇轲B(yǎng)老基金投資提供了良好的平臺。截至2018年底，全國社?；鹳Y產(chǎn)總額為22354億元，自成立以來年均收益率高達7.82%。但需要指出的是，在人口老齡化趨勢下，養(yǎng)老基金的投資收益率也會趨于下降。解決這一問題的關(guān)鍵是提高年輕一代的勞動生產(chǎn)率，如果年輕一代生產(chǎn)力和創(chuàng)造力下降，到老年時攢下的錢終將貶值。因而通過提升年輕一代的人力資本水平，來提升養(yǎng)老保險基金實際收益率是更值得重視的長遠戰(zhàn)略。

(三)提高統(tǒng)籌層次

根據(jù)人社部公布的《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年全國基本養(yǎng)老保險基金(城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險)的累計結(jié)余為50901億元，大概是當(dāng)年基金總支出的1.22倍，而且未來如果能更好地運用養(yǎng)老基金結(jié)余，提高收益率，則養(yǎng)老保險基金的供款能力將進一步提升。雖然從全國層面看，養(yǎng)老保險基金仍有結(jié)余，但仍存在較大的地區(qū)差異。只有在全國統(tǒng)籌的情況下，使用全國層面的數(shù)據(jù)考察基金結(jié)余才有意義。

十九大報告指出，要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。明確這一改革方向?qū)τ诳s小養(yǎng)老保險繳費和待遇的地區(qū)差異，發(fā)揮養(yǎng)老基金在地區(qū)間的風(fēng)險分擔(dān)作用具有重要意義。2018年《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》邁出了養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的第一步。下一步需要設(shè)計平衡各方利益的統(tǒng)籌方案并輔之以有效的激勵機制，才能實現(xiàn)養(yǎng)老金制度的公平與健康發(fā)展[32]。

(四)延遲退休年齡

中國男性的退休年齡比OECD國家早5歲左右，女性早10～15歲，而預(yù)期壽命卻差不多，過早退休會導(dǎo)致人力資源的浪費。政府現(xiàn)在出臺延遲退休年齡的政策存在阻力，原因是很大一部分低工資、低職位的職工承擔(dān)了國企改革、養(yǎng)老金改革的成本，延遲退休意味著他們退休金要下降，從而將承擔(dān)更多的成本。延遲退休政策對勞動者就業(yè)的影響與勞動者年齡有關(guān)，其中負面影響隨著勞動者年齡的增加而增加[33-34]。筆者采用養(yǎng)老金財富、總財富和福利三種指標(biāo)測算延遲退休政策對不同類型勞動者的影響，研究結(jié)果表明，延遲退休年齡會使養(yǎng)老金財富下降，但女性養(yǎng)老金財富下降幅度較小。延遲退休帶來的總財富變化為養(yǎng)老金財富變化與延遲退休后工作年限增加帶來的工資收入之和。對大多數(shù)人而言，延遲退休可增加總財富，且延遲退休年齡越大，總財富增加越多。但對于收入較低者而言，延遲退休帶來的總財富增加較少[35]。

未來延遲退休政策可行性增加的一個重要原因是勞動者受教育程度不斷提高。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，1964年全國6歲及以上總?cè)丝诘钠骄逃龝r長為2.80年，到2015年，該數(shù)字上升至9.08年。就業(yè)人口中受過高等教育的比例從1987年的1.19%上升至2015年的14.62%[36-38]。通常而言，受教育程度高的勞動力更愿意延遲退休，以更好地利用人力資本和收回人力資本投資。隨著我國人口受教育程度提高，將有更多人贊成延遲退休年齡。進一步地，可考慮將領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡和退休年齡區(qū)分開來，延遲領(lǐng)取正常養(yǎng)老金的退休年齡，但同時規(guī)定一個最低的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，通過用人單位和勞動者之間的雙向選擇確定實際退休年齡。由此采取彈性退休年齡制度，若在正常退休年齡前退休，則養(yǎng)老金需要打折扣。

(五)確定適度的養(yǎng)老保險水平

我國《社會保險法》明確規(guī)定，社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針。十九大報告明確提出，我國社會保障改革與發(fā)展的目標(biāo)與方向是不斷增進人民福祉，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，以滿足人民日益增長的美好生活需要。多年來我國基本養(yǎng)老保險待遇連續(xù)上調(diào)。隨著經(jīng)濟增速放緩，2016年開始養(yǎng)老金增長有所放緩，2017年在2016年基礎(chǔ)上增加5.5%，同期居民消費價格指數(shù)(CPI)約為3%。確定適度的基本養(yǎng)老保險水平，將社會保險立足于?；荆兄陴B(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。?；镜酿B(yǎng)老保險水平也將有利于繳費率下調(diào)，提升企業(yè)和個人參保的可負擔(dān)性，對于增加基金收入有積極作用。保基本的養(yǎng)老保險水平還可以促進第二支柱和第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展，有利于完善多層次的社會保障體系。