謝勇才

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢，430074)

一、問(wèn)題的提出

如果以1601年英國(guó)政府頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》作為現(xiàn)代社會(huì)救助制度產(chǎn)生的標(biāo)志，那么現(xiàn)代社會(huì)救助制度已有400多年的歷史。作為歷史最悠久的社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)救助不僅是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性制度[1]，而且是現(xiàn)代社會(huì)的最后一道防線，在消除或緩解貧困、捍衛(wèi)底線公平以及促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮著重要作用。雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治制度和歷史傳統(tǒng)等諸多因素的影響下，各國(guó)引入社會(huì)救助的時(shí)間有所不同，在救助立法、救助項(xiàng)目和救助標(biāo)準(zhǔn)等方面亦存在不同程度的差別，但是從歷史發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)救助制度都經(jīng)歷從數(shù)量拓展到質(zhì)量提升的發(fā)展過(guò)程，并由此逐步走向成熟、定型。

1949年中華人民共和國(guó)建立伊始，政府就開(kāi)始關(guān)注社會(huì)救助問(wèn)題。為了解決全國(guó)各地由于連年戰(zhàn)亂而大量出現(xiàn)的貧民、災(zāi)民、流民、難民和失業(yè)人員等弱勢(shì)人群的生計(jì)問(wèn)題，新生的人民政權(quán)在大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)的同時(shí)，逐步建立了社會(huì)救濟(jì)制度，在城市實(shí)行定量定期救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)，在農(nóng)村實(shí)行五保供養(yǎng)和災(zāi)害救濟(jì)。然而，直到改革開(kāi)放以后，中國(guó)社會(huì)救助制度才實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展。許多學(xué)者指出，自實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，中國(guó)最低生活保障制度和其他救助項(xiàng)目不斷建立與創(chuàng)新，社會(huì)救助制度的形式日趨多樣、內(nèi)容不斷豐富[2-6]，在數(shù)量拓展方面取得了可喜的成就。也有學(xué)者進(jìn)一步提出，雖然中國(guó)社會(huì)救助制度取得了較大發(fā)展，但是還存在質(zhì)量欠缺問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率提升，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展[7-9]。

顯然，作為托底線、救急難的一項(xiàng)重要民生制度安排，中國(guó)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展問(wèn)題引起了學(xué)者們的高度關(guān)注。然而，對(duì)于中國(guó)社會(huì)救助制度如何實(shí)現(xiàn)從數(shù)量擴(kuò)張走向質(zhì)量提升這一重要轉(zhuǎn)變，學(xué)者們并未進(jìn)行深入研究。那么，中國(guó)社會(huì)救助的數(shù)量擴(kuò)張主要體現(xiàn)在哪些方面？中國(guó)社會(huì)救助的質(zhì)量欠缺問(wèn)題主要包括哪些方面？如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)救助從數(shù)量擴(kuò)張走向質(zhì)量提升？本文試圖通過(guò)回顧新中國(guó)成立70年以來(lái)社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行剖析。

二、數(shù)量擴(kuò)張：新中國(guó)建立以來(lái)社會(huì)救助制度的發(fā)展

黨和政府一直重視保障和改善民生，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的改革與發(fā)展，中國(guó)社會(huì)救助在救助項(xiàng)目、覆蓋人群、救助標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政支出等方面實(shí)現(xiàn)了重要發(fā)展，日漸成為保障民眾基本生活、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要制度安排。

(一)救助項(xiàng)目由少到多

從1949年中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放前夕，中國(guó)政府通過(guò)頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)及規(guī)章制度，在城市建立了保障水平相對(duì)較高且封閉運(yùn)行的單位保障制度，在農(nóng)村則通過(guò)成立人民公社等建立了保障水平較低的集體保障制度，有限的社會(huì)救濟(jì)資源主要是用來(lái)救濟(jì)孤寡病殘人員。此時(shí)，從救濟(jì)項(xiàng)目或內(nèi)容來(lái)看，政府主要是在城市實(shí)行定量定期救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)，在農(nóng)村實(shí)行災(zāi)害救濟(jì)和五保供養(yǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改制導(dǎo)致數(shù)千萬(wàn)城鎮(zhèn)職工下崗失業(yè)，成為新的城市貧困群體。為了解決這些下崗失業(yè)人員的生計(jì)問(wèn)題，中國(guó)政府先后建立了城市最低生活保障制度和就業(yè)救助制度。在農(nóng)村，隨著人民公社制度的廢除和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)走向解體，五保供養(yǎng)制度面臨重大危機(jī)。此外，政府于20世紀(jì)90年代開(kāi)始在住房、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域推行市場(chǎng)化改革，買房、看病和上學(xué)等重要生活事項(xiàng)逐漸成為眾多低收入家庭面臨的巨大難題。于是，自20世紀(jì)90年代末起，為了緩解城鄉(xiāng)弱勢(shì)人群的生存困境，中國(guó)政府相繼建立和完善了住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時(shí)救助和自然災(zāi)害救助等社會(huì)救助項(xiàng)目，構(gòu)建了相對(duì)完善的社會(huì)救助體系。

(二)覆蓋人群逐步增多

覆蓋一定規(guī)模的目標(biāo)人群，是社會(huì)救助項(xiàng)目發(fā)揮功能的重要前提。與救助項(xiàng)目方面的發(fā)展態(tài)勢(shì)相適應(yīng)，中國(guó)社會(huì)救助制度的覆蓋人群逐步增多。具體來(lái)說(shuō)，自1949年中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放前夕，中國(guó)社會(huì)救助制度主要覆蓋的是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的“三無(wú)”人員。改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和滿足城鄉(xiāng)新型弱勢(shì)群體日益增長(zhǎng)的救助需求，在政府的主導(dǎo)下，中國(guó)社會(huì)救助制度的覆蓋人群在原有“三無(wú)”人員的基礎(chǔ)上逐步拓展到家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、在職困難職工以及突發(fā)天災(zāi)人禍陷入生存危機(jī)的人員等各類弱勢(shì)群體，并最終延伸至全體社會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋。進(jìn)而言之，任何社會(huì)成員只要陷入生存危機(jī)或者最低生活需要無(wú)法得到滿足，都具有向國(guó)家和社會(huì)申請(qǐng)救助的資格和權(quán)利。以最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度為例，1996—2017年最低生活保障制度的覆蓋人數(shù)由84.9萬(wàn)人快速增加至5306.2萬(wàn)人，2004—2017年醫(yī)療救助制度的惠及人數(shù)由640.7萬(wàn)人次迅速增長(zhǎng)至9138.1萬(wàn)人次，兩種制度在較短的21年和13年時(shí)間里分別劇增了61.5倍和13倍(表1和表2)。

表1 1996—2017年中國(guó)最低生活保障人數(shù)單位：萬(wàn)人

(續(xù)表1)

城市低保農(nóng)村低?？傆?jì)城市低保農(nóng)村低?？傆?jì)20042205.0488.02693.020151701.04903.66604.620052234.2825.03059.220161480.24586.56066.720062240.11593.13833.220171261.04045.25306.2

表2 2004—2017年中國(guó)醫(yī)療救助惠及人次單位：萬(wàn)人次

(三)救助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高

救助標(biāo)準(zhǔn)的高低在很大程度上決定著社會(huì)救助制度能否有效緩解被救助對(duì)象的生存困境或者滿足其最低生活需要。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是自由主義福利國(guó)家，還是保守主義福利國(guó)家，抑或是社會(huì)民主主義福利國(guó)家，其社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)都在不斷提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們生活水平持續(xù)提高的背景下，為了有效解除被救助者面臨的生存危機(jī)或者滿足其最低生活需要，政府逐年提高社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)。新中國(guó)剛成立時(shí)，由于之前連年戰(zhàn)亂和政權(quán)更迭，國(guó)民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，政府用于社會(huì)救助的資金極其有限，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的救助標(biāo)準(zhǔn)很低。例如，在1953年11月召開(kāi)的第三次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議上，原內(nèi)務(wù)部公布的城市社會(huì)救濟(jì)具體標(biāo)準(zhǔn)為：大城市每戶每月5元～12元，中型城市每戶每月4元～9元，小城市每戶每月3元～7元[10]。然而，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，尤其是改革開(kāi)放以后，在國(guó)家財(cái)政的強(qiáng)力支撐下，中國(guó)社會(huì)救助制度各個(gè)項(xiàng)目的救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。以最低生活保障為例，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2004年的每人每月152元提高到2017年的540.6元，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則由2007年的每人每月70元增加至2017年的358.4元，二者在10年左右的時(shí)間里分別增長(zhǎng)了255.7%和412.0%(見(jiàn)表3)。

表3 2004—2017年中國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)情況

(四)財(cái)政支出不斷增加

縱觀全球各國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)，政府的財(cái)政支持是該制度產(chǎn)生和健康發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[11]。倘若離開(kāi)了政府財(cái)政的支持，那么社會(huì)保障制度將成為“無(wú)源之水、無(wú)本之木”，社會(huì)救助制度也不例外。事實(shí)上，在福利剛性和民生升級(jí)等因素的影響下，許多國(guó)家的社會(huì)保障財(cái)政支出都是逐年增加的。中國(guó)社會(huì)救助制度的財(cái)政支出總體也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。在中華人民共和國(guó)剛成立時(shí)，百?gòu)U待興、百業(yè)待舉，政府把有限的資金主要投入在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，只將一小部分資金用于社會(huì)救濟(jì)，對(duì)弱勢(shì)人群實(shí)施有限救濟(jì)。然而，1978年改革開(kāi)放之后，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)家的財(cái)政實(shí)力日益雄厚，加之各級(jí)政府對(duì)于民生問(wèn)題日漸重視，社會(huì)救助等民生領(lǐng)域的財(cái)政投入逐年增加。以最低生活保障為例，1999—2017年，中國(guó)政府在最低生活保障方面的財(cái)政支出由20億元迅猛增長(zhǎng)至1692.3億元，在短短的18年間急劇增加了83.6倍(見(jiàn)表4)，有效地保障了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)城鄉(xiāng)貧困人群的基本生活。

表4 1999—2017年中國(guó)最低生活保障財(cái)政支出情況

綜上所述，新中國(guó)成立以來(lái)尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，在政府的重視和推動(dòng)下，中國(guó)社會(huì)救助制度在諸多方面實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，這些發(fā)展在很大程度上是數(shù)量方面的擴(kuò)張，而非質(zhì)量領(lǐng)域的提升，這導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)救助制度沖勁有余而后勁不足，制度的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，因此政府和社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)高度重視社會(huì)救助的發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題。

三、中國(guó)社會(huì)救助制度質(zhì)量欠缺的主要表現(xiàn)

社會(huì)救助是國(guó)家在保障和改善民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，其發(fā)展質(zhì)量不僅關(guān)系到社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)乎數(shù)以千萬(wàn)計(jì)弱勢(shì)群體的基本生存問(wèn)題，也關(guān)乎社會(huì)公平與正義。從社會(huì)救助的內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)救助的質(zhì)量主要體現(xiàn)在完整性方面，即框架是否合理、結(jié)構(gòu)是否完整；從社會(huì)救助的發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，社會(huì)救助的質(zhì)量主要表現(xiàn)在公平性方面，即能否實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，使每一位社會(huì)成員在遭遇生存困境后都能獲得及時(shí)有效的幫扶；從社會(huì)救助的發(fā)展前景來(lái)看，社會(huì)救助的質(zhì)量主要體現(xiàn)在可持續(xù)性方面，即能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。具而言之，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)救助制度的質(zhì)量欠缺問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

(一)法制規(guī)范不健全

立法先行是西方國(guó)家社會(huì)保障制度建立與發(fā)展的顯著特點(diǎn)，亦是重要經(jīng)驗(yàn)。從新中國(guó)建立開(kāi)始，政府就開(kāi)始關(guān)注社會(huì)救助，中國(guó)社會(huì)救助已有將近70年歷史。中國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的法律法規(guī)也在不斷建立和完善中。然而，迄今為止政府尚未出臺(tái)一部真正的《社會(huì)救助法》來(lái)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)社會(huì)救助體系，目前統(tǒng)籌全國(guó)各項(xiàng)社會(huì)救助制度的法律法規(guī)是國(guó)務(wù)院于2014年2月21日頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，這是一部行政法規(guī)，法律位階不高(1)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于立法體制的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)有法律的位階分為六個(gè)等級(jí)，由高到低排列依次為：憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(自治條例和單行條例)、行政規(guī)章(部門規(guī)章和地方規(guī)章)。、效力不強(qiáng)。事實(shí)上，自新中國(guó)成立至20世紀(jì)90年代初，政府主要是依據(jù)各種行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)實(shí)施社會(huì)救助，20世紀(jì)90年代中期以后，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部委出臺(tái)的部門規(guī)章才開(kāi)始在社會(huì)救助制度的建立與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮重要作用。如表5所示，農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市居民最低生活保障建立的主要法律依據(jù)是行政法規(guī)，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和住房救助建立的主要法律依據(jù)是部門規(guī)章，而城鄉(xiāng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和臨時(shí)救助建立的主要法律依據(jù)仍然是行政規(guī)范性文件。法制規(guī)范不健全是中國(guó)社會(huì)救助制度弊端叢生的關(guān)鍵因素，會(huì)嚴(yán)重影響制度的有效運(yùn)行與健康發(fā)展。

表5 中國(guó)社會(huì)救助方面的主要法律法規(guī)

(二)項(xiàng)目安排不盡合理

《社會(huì)救助暫行辦法》明確規(guī)定，中國(guó)社會(huì)救助主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、失業(yè)救助、災(zāi)害救助以及臨時(shí)救助8大項(xiàng)目安排。這些救助項(xiàng)目雖然構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完整的社會(huì)救助體系，但是相對(duì)散亂龐雜，內(nèi)容也不盡合理。從救助對(duì)象基本需要來(lái)看，這些救助項(xiàng)目只考慮了救助對(duì)象的物質(zhì)需要，并未涉及心理需要或者精神慰藉需要。實(shí)際上，對(duì)于部分救助對(duì)象而言，心理救助或許比物質(zhì)救助更迫切且更有效。從救助項(xiàng)目的性質(zhì)來(lái)看，教育救助和住房救助具有濃厚的社會(huì)福利色彩[12]。尤其是教育救助，隨著強(qiáng)制性、普及性和免費(fèi)性義務(wù)教育等教育福利制度的不斷完善，它更像是一種普惠型的福利制度，而非救助制度。從風(fēng)險(xiǎn)管理或者問(wèn)題防范的視角來(lái)看，這些救助項(xiàng)目在很大程度上涵蓋了人們?cè)诰蜆I(yè)和生活過(guò)程中可能面臨的貧困、疾病、失業(yè)、教育、住房以及自然災(zāi)害等諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或問(wèn)題，能夠給人們提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的安全預(yù)期。然而，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)救助制度的項(xiàng)目安排并未考慮日趨嚴(yán)重的少子高齡化問(wèn)題，并未涉及高齡老年人可能遭遇的照料貧困或者護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。顯然，在人口老齡化不斷加速和低生育率陷阱日益逼近的嚴(yán)峻形勢(shì)下，高齡老年人的照料或護(hù)理將是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。有研究指出，2017年中國(guó)的高齡老年人數(shù)量達(dá)到2880.2萬(wàn)[13]，到2070年時(shí)這一數(shù)字將飆升至1.6億[14]。在規(guī)模日趨龐大的高齡老年人群體中，必然有一部分人會(huì)面臨照料或者護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要政府和社會(huì)施以救助。

(三)全民覆蓋尚未到位

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，擴(kuò)大制度的惠及人群是中國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，“堅(jiān)持應(yīng)保盡?！辈粌H是國(guó)務(wù)院屢次提及的社會(huì)救助的基本原則之一，而且是政府官員和學(xué)者們?cè)谏鐣?huì)救助領(lǐng)域使用頻率最高的詞語(yǔ)之一。如前所述，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力，中國(guó)社會(huì)救助制度的惠及人群日漸增多，已經(jīng)涵蓋了低收入者、殘障人士、孤寡鰥獨(dú)人士、失依兒童以及天災(zāi)人禍?zhǔn)芎φ叩雀黝愶L(fēng)險(xiǎn)人群，并在理論上實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。然而，仔細(xì)分析社會(huì)救助的申請(qǐng)條件不難發(fā)現(xiàn)，包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)在內(nèi)的多項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目都有戶籍要求，這加大了2.9億農(nóng)民工群體在實(shí)際中申請(qǐng)救助的難度[15]。例如，國(guó)務(wù)院于2012年9月1日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定，戶籍狀況是認(rèn)定最低生活保障對(duì)象的基本條件之一[16]；同時(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》第11條第1款明確規(guī)定，最低生活保障的申請(qǐng)程序之一是“由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請(qǐng)”[17]。于是，當(dāng)農(nóng)民工在遭遇生存危機(jī)時(shí)，既無(wú)法向就業(yè)所在地政府民政部門申請(qǐng)救助，也很難向戶籍所在地政府民政部門申請(qǐng)救助，大多自謀出路。因此應(yīng)盡快解決類似的問(wèn)題，降低各覆蓋群體申請(qǐng)制度的難度，否則將影響中國(guó)社會(huì)救助的運(yùn)行效率和發(fā)展質(zhì)量。

(四)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低且城鄉(xiāng)差距拉大

社會(huì)救助作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的最低綱領(lǐng)[18]，不論是在補(bǔ)缺型福利國(guó)家，還是在工業(yè)成就型福利國(guó)家，抑或是在制度化的再分配型福利國(guó)家，其救助標(biāo)準(zhǔn)都是保障受助對(duì)象享有基本的生活水準(zhǔn)。當(dāng)然，由于各國(guó)或者地區(qū)情況不同，救助標(biāo)準(zhǔn)會(huì)存在不同程度的差異。例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出，如果成年公民的收入低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中位收入的50%或者平均收入的60%，該公民應(yīng)當(dāng)被視為救助對(duì)象[19]。在社會(huì)福利支出方面比較“吝嗇”的美國(guó)也規(guī)定，倘若成年人的稅后收入低于社會(huì)平均收入的33%，那么就可以申請(qǐng)社會(huì)救助[20]。然而，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不僅嚴(yán)重低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)的救助標(biāo)準(zhǔn)，僅限于最低限度的生存保障，根本無(wú)法滿足救助對(duì)象的基本生活需要。以最低生活保障項(xiàng)目為例，《社會(huì)救助暫行辦法》第10條規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布。可以發(fā)現(xiàn)，各地最低生活保障的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足受助者的基本生活需要。由表3可知，雖然中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，但是城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)只能滿足城鎮(zhèn)居民24.2%左右的生活消費(fèi)支出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)只能滿足農(nóng)村居民34.4%左右的生活消費(fèi)支出，基本無(wú)法滿足受助者的基本生活需要。同時(shí)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。如表3所示，2007—2017年，雖然城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之比在不斷縮小，但是城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)月人均生活消費(fèi)支出之比卻在不斷擴(kuò)大，已經(jīng)由2007年的4.2個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大至2017年的12.8個(gè)百分點(diǎn)，造成一定的社會(huì)不公，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

(五)中央和地方財(cái)政責(zé)任不清晰

縱覽西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程可知，無(wú)論是奉行俾斯麥模式的福利國(guó)家，還是奉行貝弗里奇模式的福利國(guó)家，社會(huì)救助資金都主要來(lái)源于政府財(cái)政支出。而且，為了保證社會(huì)救助制度的持續(xù)健康發(fā)展，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以法律或者政府文件的方式確定了中央財(cái)政和地方財(cái)政在社會(huì)救助資金中的負(fù)擔(dān)比例，即中央財(cái)政和地方財(cái)政在本國(guó)社會(huì)救助制度中的責(zé)任是清晰的。例如，德國(guó)法律規(guī)定，75%的社會(huì)救助資金來(lái)源于地方政府，另外25%則由中央政府承擔(dān)[21]。然而，反觀中國(guó)的情況可以發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政和地方財(cái)政在社會(huì)救助制度中的責(zé)任極度不清晰，嚴(yán)重影響社會(huì)救助制度的健康發(fā)展?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第5條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃……將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算[22]。換言之，中國(guó)社會(huì)救助的資金應(yīng)當(dāng)主要來(lái)源于中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政。但是，《社會(huì)救助暫行辦法》沒(méi)有明確由哪一級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，也沒(méi)有確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。從實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)救助資金主要來(lái)源于中央財(cái)政，而且中央財(cái)政和地方財(cái)政的支出比例并不確定，每年都在發(fā)生變化。如表4和表6所示，無(wú)論是最低生活保障還是醫(yī)療救助，資金都主要來(lái)源于中央財(cái)政：1999—2017年中央財(cái)政在最低生活保障資金中所占的比例均值達(dá)到58.1%，最大值為2016年的78.8%，最小值為1999年的20%；而在2004—2017年，中央財(cái)政在醫(yī)療救助資金中所占的比例均值高達(dá)67.4%，最大值為2010年的97.7%，最小值為2017年的52.3%。

表6 2004—2017年中國(guó)醫(yī)療救助資金的中央和地方財(cái)政支出比例單位：%

(六)缺乏科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制

從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，盡管各國(guó)在社會(huì)救助管理方面存在較大差異，但是它們往往建立了科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制[23]，不僅在維護(hù)受助對(duì)象的隱私和人格尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上提升了制度的瞄準(zhǔn)度，而且在很大程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助資源的優(yōu)化配置。中國(guó)社會(huì)救助制度已經(jīng)有將近70年的發(fā)展歷史，且在諸多方面取得了較大突破，然而并未建立起科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制。具體而言，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是缺乏科學(xué)的制度準(zhǔn)入機(jī)制。由于與社會(huì)救助相關(guān)的政府部門和機(jī)構(gòu)尚未建立互通有無(wú)的信息共享機(jī)制，救助部門無(wú)法查詢受助者的存款、股票、車輛、房產(chǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等收入和財(cái)產(chǎn)信息，難以準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)受助對(duì)象。盡管通過(guò)民主評(píng)議和張榜公示等步驟可以提升制度的瞄準(zhǔn)效果，但是很可能會(huì)損害受助對(duì)象的隱私和人格尊嚴(yán)。同時(shí)，醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等諸多社會(huì)救助項(xiàng)目的準(zhǔn)入資格與最低生活保障資格掛鉤，最低生活保障對(duì)象可以自動(dòng)享有上述這些救助項(xiàng)目，巨大的利益誘惑導(dǎo)致部分地方出現(xiàn)了民眾爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅羯踔潦腔ㄥX購(gòu)買低保資格的怪異現(xiàn)象。二是缺乏科學(xué)的退出機(jī)制。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的退出機(jī)制不暢，每年的退出率很低，許多最低生活保障對(duì)象長(zhǎng)期停留在低保行列，具有勞動(dòng)能力的最低生活保障對(duì)象的就業(yè)率很低，部分人甚至產(chǎn)生了福利依賴心理[24]，缺乏自力更生的意愿和動(dòng)力，給社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、中國(guó)社會(huì)救助制度質(zhì)量提升的主要路徑

中國(guó)社會(huì)救助制度歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的風(fēng)雨，已經(jīng)建立起相對(duì)獨(dú)立的制度結(jié)構(gòu)和比較完整的制度體系，在數(shù)量方面實(shí)現(xiàn)了快速擴(kuò)展。伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，為了更好地保障城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活，中國(guó)社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)從數(shù)量擴(kuò)張走向質(zhì)量提升，按照織密網(wǎng)、兜底線和建機(jī)制的要求全面建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全民且公平、可持續(xù)的社會(huì)救助體系。

(一)加強(qiáng)法制規(guī)范建設(shè)

在任何時(shí)代和國(guó)家，具有高位階法律的調(diào)控與規(guī)制是社會(huì)政策或者制度有效運(yùn)行與健康發(fā)展的重要保障[25]。法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性能夠有效規(guī)避社會(huì)政策或者制度在運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的偶然性、人為性和隨意性?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》作為1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，雖然為社會(huì)救助制度的健康發(fā)展提供了重要保障，但是從法律位階來(lái)看，僅處于中國(guó)法律位階體系的第四位階，并非真正意義上的法律，其法律的效力層次不高，因而強(qiáng)制性和權(quán)威性不夠，必然會(huì)影響社會(huì)救助制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)救助領(lǐng)域的法制規(guī)范建設(shè)，盡快由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定和頒布《社會(huì)救助法》，提升社會(huì)救助法律的位階，用真正的法律來(lái)規(guī)制和統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，堵住社會(huì)救助在法制規(guī)范方面的巨大漏洞，提升社會(huì)救助制度的運(yùn)行效率和發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而編密織牢保障城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體生活的最后一道安全網(wǎng)。

(二)優(yōu)化制度的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)救助體系是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，凡是社會(huì)救助制度發(fā)展成熟的國(guó)家，往往都具有相對(duì)合理的社會(huì)救助項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，這是社會(huì)救助體系高效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的重要前提。與此相反，如果社會(huì)救助的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不夠合理，那么必然會(huì)降低社會(huì)救助制度的運(yùn)行效率，進(jìn)而掣肘社會(huì)救助體系的健康發(fā)展。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，西方國(guó)家的社會(huì)救助制度是隨著社會(huì)成員基本生活需要的發(fā)展而不斷優(yōu)化的。因此，人的需要是分析的基礎(chǔ)，只有摸清社會(huì)成員的基本需要才能構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的社會(huì)救助項(xiàng)目。需要注意的是，社會(huì)成員的需要是多層次且不斷發(fā)展的，社會(huì)救助制度主要是滿足受助者的基本生活需要，而非提升生活質(zhì)量或者福祉水平。因此，針對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目安排不夠合理的問(wèn)題，可以考慮從以下三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：一是厘清救助對(duì)象的物質(zhì)需要與心理需要的關(guān)系，可以考慮設(shè)立心理救助項(xiàng)目，對(duì)部分亟須心理關(guān)懷或精神慰藉的救助對(duì)象實(shí)施心理救助；二是厘清教育救助與教育福利的關(guān)系，可以考慮在義務(wù)教育等教育福利制度不斷完善的情況下，對(duì)教育救助和教育福利進(jìn)行整合；三是面對(duì)人口老齡化日趨勢(shì)嚴(yán)重的實(shí)際情況，可以考慮逐步增設(shè)老年人護(hù)理救助項(xiàng)目，以緩解部分高齡老年人可能出現(xiàn)的照料貧困或護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(三)適度提升救助標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)救助是緩解或者消除貧困的重要政策工具與制度安排，救助標(biāo)準(zhǔn)的高低尤其是適度與否很大程度上決定了其反貧困效果。一方面，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，則貧困群體的基本生活需要無(wú)法得到滿足，一些貧困邊緣群體可能因此感覺(jué)孤立無(wú)援，微小的變故或者沖擊易使其陷入貧困境地而難以自拔；另一方面，救助標(biāo)準(zhǔn)偏高，不僅會(huì)削弱受助對(duì)象的就業(yè)意愿和脫貧動(dòng)力，使其產(chǎn)生福利依賴心理，而且會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)較大壓力，還會(huì)造成新的社會(huì)不公。經(jīng)過(guò)數(shù)十年改革與發(fā)展，中國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，救助制度主要瞄準(zhǔn)的是絕對(duì)貧困[26]，著眼于解決絕對(duì)貧困群體的衣食冷暖問(wèn)題，本質(zhì)上起到的是緩貧或者減貧作用，無(wú)法讓受助對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧減困。雖然從短期來(lái)看，救助標(biāo)準(zhǔn)較低有助于控制救助成本，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種做法的代價(jià)不菲。而且，貧困的主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)由絕對(duì)貧困人群轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困人群，他們的主要困境不再是缺衣少食，而更多的是被市場(chǎng)尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)所排斥[27]，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展資源。因此，為了提升中國(guó)社會(huì)救助制度的運(yùn)行效率與發(fā)展質(zhì)量，政府應(yīng)當(dāng)適度提升救助標(biāo)準(zhǔn)，從生存保障轉(zhuǎn)向基本保障，以保障受助對(duì)象的基本生活水平為主要依據(jù)，適度考慮受助對(duì)象的發(fā)展問(wèn)題。救助資金在解決救助對(duì)象的衣食冷暖問(wèn)題后應(yīng)當(dāng)有所剩余，用以引導(dǎo)和激勵(lì)有勞動(dòng)能力或者就業(yè)意愿的救助對(duì)象通過(guò)參加職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等途徑提升自身的人力資本，增強(qiáng)發(fā)展技能和可行能力，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)自力更生。

(四)明確中央與地方的財(cái)政責(zé)任

實(shí)施社會(huì)救助主要是政府的責(zé)任，救助資金主要來(lái)源于政府，對(duì)此國(guó)內(nèi)外已經(jīng)形成基本共識(shí)。簡(jiǎn)言之，無(wú)論是在社會(huì)保障領(lǐng)域“慷慨”的國(guó)家，還是在社會(huì)保障領(lǐng)域“吝嗇”的國(guó)家，社會(huì)救助資金都主要由政府承擔(dān)。于是，就衍生出一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題，即中央財(cái)政和地方財(cái)政在社會(huì)救助資金來(lái)源中的負(fù)擔(dān)比例問(wèn)題。如前所述，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家往往通過(guò)法律法規(guī)或者政策文件等方式明確規(guī)定中央財(cái)政和地方財(cái)政在本國(guó)社會(huì)救助資金來(lái)源中的負(fù)擔(dān)比例不同，中國(guó)的中央財(cái)政和地方財(cái)政在社會(huì)救助資金來(lái)源中的負(fù)擔(dān)比例并不清晰，每年的比例都不同，不僅不利于建立合理化、規(guī)范化及制度化的社會(huì)救助籌資渠道，而且導(dǎo)致各級(jí)政府無(wú)法有計(jì)劃地籌措社會(huì)救助資金。因此，為了保證社會(huì)救助資金來(lái)源的穩(wěn)定性與可靠性，應(yīng)當(dāng)明確中央財(cái)政和地方財(cái)政在社會(huì)救助資金來(lái)源中的負(fù)擔(dān)比例，建立相對(duì)合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制?？紤]到自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政收入中依然占據(jù)極高比例，以及“財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下沉”的做法給地方政府造成了巨大的壓力[28]，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助資金來(lái)源中承擔(dān)主要責(zé)任，例如可以將中央財(cái)政和地方財(cái)政按照7∶3或者6∶4建立穩(wěn)定的責(zé)任承擔(dān)比例。需要指出的是，鑒于東、中、西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大，中央政府還應(yīng)當(dāng)在制定客觀、明確標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)中西部落后地區(qū)進(jìn)行社會(huì)救助資金方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以保證這些地區(qū)社會(huì)救助制度可持續(xù)發(fā)展。

(五)建立科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制

從理論上講，社會(huì)救助制度面向的是全體社會(huì)成員，因?yàn)槿魏我晃簧鐣?huì)成員都有可能陷入生存困境或者無(wú)法維持最低生活需要。但是在一定的時(shí)空維度內(nèi)，只有一部分社會(huì)成員可能會(huì)遭遇生存危機(jī)或者無(wú)法維持最低生活水準(zhǔn)，加之任何國(guó)家的社會(huì)救助資源都是有限的，因此只有真正陷入生存困境且符合法定條件的人員才有資格獲得救助。換言之，社會(huì)救助在本質(zhì)上是一種選擇性福利制度。若一國(guó)或者地區(qū)的社會(huì)救助制度缺乏科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制，不僅會(huì)導(dǎo)致寶貴的政府救助資源的浪費(fèi)或者錯(cuò)配，而且可能會(huì)使救助對(duì)象的隱私和人格尊嚴(yán)受到損害，甚至可能會(huì)導(dǎo)致被救助對(duì)象產(chǎn)生依賴心理。因此，為了提升社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)度和人道性，實(shí)現(xiàn)政府救助資源的優(yōu)化配置，就必須建立科學(xué)的制度準(zhǔn)入和退出機(jī)制。具體說(shuō)來(lái)，鑒于與社會(huì)救助相關(guān)的政府部門存在明顯的信息不對(duì)稱問(wèn)題[29]，應(yīng)當(dāng)在法律允許或者授權(quán)下充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，在各省區(qū)建立科學(xué)合理的居民經(jīng)濟(jì)收入核對(duì)平臺(tái)，將存款、股票、基金、車輛、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、公積金、稅務(wù)、房地產(chǎn)、工資等分散在各部門的居民收入關(guān)聯(lián)信息全部納入核對(duì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共建共享共治，對(duì)救助申請(qǐng)者的收入信息進(jìn)行精準(zhǔn)核對(duì)，并對(duì)受助者的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行定期核查，精準(zhǔn)識(shí)別合格和不合格的被救助對(duì)象，使有限的社會(huì)救助資源實(shí)現(xiàn)高效配置，進(jìn)而織牢編密社會(huì)救助網(wǎng)。

(六)構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助制度

我國(guó)社會(huì)保障制度長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，它包括城市社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障，兩套體系封閉運(yùn)行、各行其是。與此相適應(yīng)，城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助制度也長(zhǎng)期存在，由此形成了嚴(yán)格的職業(yè)壁壘和戶籍壁壘。在特定的歷史背景下，這種制度設(shè)計(jì)具有一定的合理性。但是，改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種制度設(shè)計(jì)的缺陷日益凸顯。毫無(wú)疑問(wèn)，覆蓋全體社會(huì)成員但城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助制度，不僅使城鄉(xiāng)貧困群體的保障水平存在較大差異，而且自身還出現(xiàn)了明顯的制度漏洞。事實(shí)上，社會(huì)救助的諸多困境都與城鄉(xiāng)分割有明顯的關(guān)聯(lián)。雖然《社會(huì)救助暫行辦法》沒(méi)有走城鄉(xiāng)分治的老路，在制度層面上打破了城鄉(xiāng)分割，著眼于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化，但是實(shí)際效果并不明顯，中國(guó)社會(huì)救助在很大程度上仍然處于城鄉(xiāng)分割態(tài)勢(shì)。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取更加有效的措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系，不僅要在不同救助項(xiàng)目方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且要在同一救助項(xiàng)目的救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、救助機(jī)制和管理體制等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，破除各種制度壁壘和技術(shù)障礙，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。