張盈華 張占力 鄭秉文

(1 中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京，100732；2 中國社會科學(xué)院美國研究所，北京，100720)

失業(yè)保險對于維護失業(yè)人員的基本權(quán)益有非常重要的作用。黨的十八大以來，失業(yè)保險除了保障失業(yè)者基本生活以外，預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的作用亦明顯增強。進一步完善我國失業(yè)保險制度，讓失業(yè)保險更好地保障失業(yè)人員的基本生活、幫其實現(xiàn)再就業(yè)進而確?！胺€(wěn)就業(yè)”，既是實現(xiàn)就業(yè)這一最大民生的需要，也是滿足人民美好生活需要的應(yīng)有之義。本文回顧新中國成立70年以來我國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程、面臨的問題與原因，并提出針對性的建議。

一、新中國成立以來失業(yè)保險制度發(fā)展沿革的考察

中華人民共和國建立初期存在較嚴重的失業(yè)情況，1949年末城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為472.2萬人，城鎮(zhèn)失業(yè)率為23.6%[1]，當(dāng)時對這些失業(yè)者的保障主要依靠失業(yè)救濟，失業(yè)保險仍處于制度空白期。1951年原政務(wù)院頒布實施我國第一部社會保險法規(guī)《勞動保險條例》，確定了老年、工傷、疾病、生育等保障項目，但并未將失業(yè)列入其中[2]。直至1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的頒布實施拉開了我國失業(yè)保險制度建設(shè)的序幕。此后，我國在1993年出臺實施了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(國務(wù)院令第110號)，1999年出臺實施了《失業(yè)保險條例》(國務(wù)院令第258號)，逐漸形成較為完善的失業(yè)保險制度體系(1)失業(yè)保險制度發(fā)展階段的劃分與社會保障的階段劃分密切相關(guān)。從社會保障在歷次中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告中的位置和報告的構(gòu)成看，在1997年黨的十五大報告和2002年黨的十六大報告中，社會保障是在“經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革”部分中被提及的；在2007年黨的十七大報告和2012年黨的十八大報告中，社會保障是在“以改善民生為重點的社會建設(shè)”部分中被提及的；在2017年黨的十九大報告中，社會保障是在“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”部分中被提及的。根據(jù)社會保障在報告中的位置，結(jié)合失業(yè)保險制度自身發(fā)展情況，筆者認為失業(yè)保險制度可劃分為“配套經(jīng)濟改革”“促進經(jīng)濟發(fā)展”“提升社會治理”三個階段。。

(一)配套國企改革：失業(yè)保險制度初建階段(1986—1998年)

失業(yè)保險制度初建階段，也可以稱為“待業(yè)保險階段”，主要包括《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》兩個制度時期。期間“再就業(yè)工程”的實施，為失業(yè)人員提供了生活保障和就業(yè)支持，使這一階段呈現(xiàn)鮮明的時代特征。

1.《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的實施(1986—1993年)。1986年7月，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，確定了失業(yè)保險的覆蓋范圍為“四類人”(2)“四類人”包括：宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工，企業(yè)終止、解除勞動合同的工人，企業(yè)辭退的職工。，確定了基金來源為“企業(yè)按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額1%繳納的待業(yè)保險基金、基金利息、地方財政補貼”，將保險待遇定義為“待業(yè)救濟金”，明確了七類開支項目包括待業(yè)期間的救濟金、醫(yī)療費、喪葬撫恤費，轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費，生產(chǎn)自救費，管理費，以及破產(chǎn)企業(yè)已離退人員的離退休金。值得一提的是，當(dāng)時建立了與國際慣例一致的待遇遞減方式，在最長24個月(要求工齡至少5年)的待遇領(lǐng)取期內(nèi)，第1～12個月按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60%～75%發(fā)放待業(yè)救濟金，第13～24個月按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%發(fā)放。此外，該規(guī)定還對待遇領(lǐng)取退出機制、管理機構(gòu)及其職責(zé)作了原則規(guī)范?！秶鵂I企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》是適應(yīng)勞動合同制和企業(yè)破產(chǎn)制度改革的產(chǎn)物，主要是配合國有企業(yè)改革[3]，它的頒布實施標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度正式建立。

2.《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的實施(1993—1999年)。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，國務(wù)院于1993年4月發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，與以往相比該規(guī)定發(fā)生了一系列變化：保障對象從原有“四類人”，進一步擴大到撤銷、解散企業(yè)的職工，停產(chǎn)整頓被精簡的職工，以及被企業(yè)除名或開除的職工；企業(yè)繳費率降至0.6%同時允許各地對繳費標(biāo)準(zhǔn)靈活調(diào)整，費率上限不超過1%；開支項目中不再列入破產(chǎn)企業(yè)離退休人員的離退休費；待遇領(lǐng)取最長期限仍是24個月，但將“工齡不少于5年”改為“連續(xù)工作不少于5年”；待遇標(biāo)準(zhǔn)從按照個人標(biāo)準(zhǔn)工資的一定比例發(fā)放，改為按當(dāng)?shù)厣鐣葷鸬?20%～150%發(fā)放；待遇保險基金由“省級統(tǒng)籌”改為“市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑”等?！秶衅髽I(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》將“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”的提法，順應(yīng)了政企分離、現(xiàn)代企業(yè)制度建立的趨勢；但仍沿用“待業(yè)”一詞，說明關(guān)于失業(yè)問題理論上未有定論。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次提出“失業(yè)保險制度”，至此“失業(yè)”與“失業(yè)保險”才開始在我國法律法規(guī)和政府文件中普遍使用。

為配合國有企業(yè)改革，促進失業(yè)職工盡快再就業(yè)，幫助企業(yè)妥善安置和分流富余職工，1998年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，要求建立“再就業(yè)服務(wù)中心”，負責(zé)為企業(yè)下崗職工發(fā)放各項社保待遇和引導(dǎo)再就業(yè)。下崗職工在再就業(yè)中心的時間不超過3年，3年后仍未再就業(yè)的，應(yīng)與企業(yè)解除勞動關(guān)系并接受失業(yè)救濟或社會救濟。再就業(yè)中心對用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險費用的資金采取“三三制”的解決辦法，即財政預(yù)算安排、企業(yè)負擔(dān)、社會籌集(包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑)各占1/3。該通知還要求，為完善失業(yè)保險機制，提高失業(yè)保險基金的支付能力，從1998年開始將失業(yè)保險基金的繳費比例由企業(yè)工資總額的1%提高到3%，由企業(yè)單方負擔(dān)改為企業(yè)和職工個人共同負擔(dān)，其中個人繳納1%，企業(yè)繳納2%。

(二)促進經(jīng)濟發(fā)展：失業(yè)保險制度規(guī)范發(fā)展階段(1999—2010年)

1.《失業(yè)保險條例》推動失業(yè)保險進入發(fā)展新階段。1999年國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》，標(biāo)志著我國的失業(yè)保險制度建設(shè)取得了突破性進展。該條例明確了保障生活、促進就業(yè)的兩大制度定位；實質(zhì)性地擴大了失業(yè)保險制度的覆蓋范圍，即覆蓋所有城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位；繼續(xù)沿用企業(yè)繳費2%、個人繳費1%的籌資比例和市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑的基金管理方式；規(guī)定領(lǐng)取待遇有三個必備條件，即至少繳費1年、非自愿失業(yè)、辦理失業(yè)登記且有求職要求；待遇支出項目中，將待業(yè)期間的醫(yī)療費改為失業(yè)期間的醫(yī)療補助金，將待遇期間的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費、生產(chǎn)自救費改為職業(yè)培訓(xùn)補貼和職業(yè)介紹補貼；將領(lǐng)取24個月待遇的要求改為累計繳費10年以上。這是我國首次使用“失業(yè)保險”的行政法規(guī)，標(biāo)志著我國基本建成現(xiàn)代失業(yè)保險制度，也標(biāo)志著我國失業(yè)人員的社會保障在法制化軌道上向前邁出了重大一步。

2.完成企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。失業(yè)保險制度建立后，失業(yè)人員的生活保障和就業(yè)有了全新的制度安排，以再就業(yè)服務(wù)中心為載體的下崗職工基本生活保障制度已完成其歷史使命，逐步退出歷史舞臺。2000年底國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，提出“推動國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌”，從2001年起不再新設(shè)再就業(yè)中心，企業(yè)新增減員按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇。2007年時任總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作《政府工作報告》時強調(diào)，經(jīng)過多年努力，國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌基本完成。這標(biāo)志著失業(yè)人員的生活保障完全由失業(yè)保險制度接手，我國失業(yè)保險制度進入了嶄新發(fā)展期。

3.拓展失業(yè)保險制度功能，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。隨著失業(yè)保險制度功能的發(fā)展完善，失業(yè)保險制度在保障失業(yè)人員基本生活之外，功能不斷擴展，預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)與穩(wěn)定就業(yè)作用開始突顯，主要體現(xiàn)在四個方面。第一，2006年啟動?xùn)|七省(市)失業(yè)保險基金擴大支出范圍試點，積極探索并規(guī)范使用失業(yè)保險基金促進就業(yè)的支出項目。第二，探索建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警機制，更好地把握經(jīng)濟形勢變化對就業(yè)、失業(yè)的影響，為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支持，有針對性地采取預(yù)防和調(diào)控失業(yè)的政策措施。第三，失業(yè)保險逐步成為經(jīng)濟發(fā)展中“反經(jīng)濟周期”的重要手段和工具，2008—2009年全球金融危機期間我國啟動援企穩(wěn)崗政策，削減企業(yè)社保繳費，利用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)提供穩(wěn)崗津貼，鼓勵企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。第四，開展重大自然災(zāi)害下失業(yè)保險應(yīng)急機制建設(shè)，2008年汶川發(fā)生大地震，人社部和四川省啟動應(yīng)急措施，為災(zāi)區(qū)企業(yè)降低失業(yè)保險費率，為因災(zāi)停業(yè)或歇業(yè)企業(yè)提供困難職工生活保障，利用失業(yè)保險基金為災(zāi)區(qū)創(chuàng)業(yè)提供補助金，及時解決災(zāi)區(qū)企業(yè)的困難，有效地援助了汶川地震后的重建工作，同時也實現(xiàn)了失業(yè)保險的制度創(chuàng)新。

(三)提升社會治理：失業(yè)保險制度深化發(fā)展階段(2011年至今)

2011年我國第一部《社會保險法》正式實施。作為五大社保項目之一的失業(yè)保險制度，不斷拓展自身功能，多方面、全方位參與社會治理，開始進入深化發(fā)展期。

1.階段性降費貫徹落實中央“降成本”要求。為進一步減輕企業(yè)負擔(dān)，促進就業(yè)穩(wěn)定，自2015年以來失業(yè)保險總費率連續(xù)四次降低，由3%普降至1%。失業(yè)保險降費，在保證制度可持續(xù)的前提下，切實減輕了企業(yè)和個人負擔(dān)[4]。截至2017年，其已為企業(yè)減負超過1000億元[5]。

2.推進失業(yè)保險，發(fā)揮預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)的作用。2015年開始實施“穩(wěn)崗補貼”政策，面向不裁員、少裁員、穩(wěn)定就業(yè)崗位的企業(yè)(主要適用于實施兼并重組的企業(yè)、化解產(chǎn)能嚴重過剩的企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè))，按不少于企業(yè)上年失業(yè)保險繳費總額的50%給予穩(wěn)崗補貼，從失業(yè)保險基金中列支。2018年人社部啟動兩項行動：一是失業(yè)保險援企穩(wěn)崗“護航行動”，該行動擴大了援企穩(wěn)崗政策覆蓋范圍，對符合條件的統(tǒng)籌地區(qū)實施政策全覆蓋，對符合申領(lǐng)條件企業(yè)實施主體全覆蓋。僅2018年1～9月，失業(yè)保險援企穩(wěn)崗項目已向32萬戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補貼96億元，惠及職工2997萬人[6]；二是失業(yè)保險支持技能提升的“展翅行動”，它針對參保企業(yè)員工給予技能提升補貼，幫助勞動者順應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對就業(yè)技能的需要，發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的功能。

3.發(fā)揮政策優(yōu)勢助力脫貧攻堅戰(zhàn)略。2018年6月，人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于使用失業(yè)保險基金支持脫貧攻堅的通知》(人社部發(fā)〔2018〕35號)，通過提高深度貧困地區(qū)失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)、提高深度貧困地區(qū)企業(yè)穩(wěn)崗補貼標(biāo)準(zhǔn)和放寬深度貧困地區(qū)參保職工技能提升補貼申領(lǐng)條件三種方式，參與到扶貧攻堅工作中。這是人社領(lǐng)域貫徹落實中央精準(zhǔn)扶貧決策部署的重要行動，是失業(yè)保險支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的創(chuàng)新政策，也是失業(yè)保險助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有效舉措。

二、失業(yè)保險制度運行現(xiàn)狀和主要問題分析

自中華人民共和國成立以來，失業(yè)保險制度從無到有，從有到全。尤其是《失業(yè)保險條例》自頒布實施20年來，制度功能日趨完善，在配套國企改革、促進經(jīng)濟發(fā)展、提升社會治理水平中發(fā)揮了巨大作用。根據(jù)《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國失業(yè)保險參保人數(shù)已達到19643萬人，2018年失業(yè)保險金為平均每人每月1266元，發(fā)放的穩(wěn)崗補貼惠及6445萬職工，發(fā)放的技能提升補貼惠及60萬職工。失業(yè)保險制度“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)”的功能得到顯著提升。但是，這項制度仍存在一些問題，需要不斷改進和完善。

(一)覆蓋面不斷擴大，但制度瞄準(zhǔn)度有待提升

1.覆蓋面不斷擴大，但仍有較大提升空間。我國失業(yè)保險參保人數(shù)不斷增加，2018年已達到1.96億人。失業(yè)保險覆蓋面方面，從1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》覆蓋的“四種人”，到1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的七類九種人員，再到1999年《失業(yè)保險條例》將城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工納入覆蓋之列，失業(yè)保險覆蓋群體不斷增加。各地也采取許多有效措施，進一步加大了失業(yè)保險擴面工作力度，在國有和城鎮(zhèn)集體單位從業(yè)人員應(yīng)保盡保的情況下，重點做好外資企業(yè)、私營企業(yè)以及個體工商戶的參保工作，靈活就業(yè)人員參保也有了初步進展，這些因素都促使參保人數(shù)持續(xù)上升。2018年末參保人數(shù)達到19643萬人[7]，是1988年(6074萬)的3倍多，比1999年(9852萬)增加了9790萬人。但是，相對于城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)來說，失業(yè)保險參保人數(shù)占比仍較低，2018年城鎮(zhèn)就業(yè)人口中參加失業(yè)保險的只占25.3%，尤其是近2.9億農(nóng)民工的失業(yè)保險參保率只有17%[8]。這說明，失業(yè)保險還有很大的擴面空間。

2.制度瞄準(zhǔn)度不高，受益對象界定精準(zhǔn)度有待提升。失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)度可以用兩個指標(biāo)來衡量。一是參保失業(yè)率(Insured Unemployment Rate)，指的是領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)占正在就業(yè)的全部參保人數(shù)的比重。這個指標(biāo)的分母(正在就業(yè)的全部參保人數(shù))在失業(yè)保險覆蓋率很高的國家?guī)缀醯扔谠搰?guī)就業(yè)部門人口總數(shù)，如美國失業(yè)保險制度接近覆蓋所有正規(guī)就業(yè)部門，所以其參保失業(yè)率非常低，正常年份從未超過5%，經(jīng)濟危機期間的2009年也僅為4%[9]。二是失業(yè)受益率(Recipiency Rate)，即失業(yè)保險金領(lǐng)取人數(shù)占全部失業(yè)人口的比重。

從參保失業(yè)率看(3)限于數(shù)據(jù)的可獲性，用“年末領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)”代替“全年領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)”，除以參保人數(shù)計算參保失業(yè)率，所得結(jié)果比原公式計算結(jié)果略小。，我國年末領(lǐng)取失業(yè)金人員占全部參保人口的比重近年來處于1%的水平，2002年達到峰值4.3%，原因主要是大量下崗職工離開再就業(yè)中心后進入失業(yè)保險，造成當(dāng)年領(lǐng)取失業(yè)金人員大增。此后，由于國企失業(yè)人數(shù)趨于穩(wěn)定，促進就業(yè)政策顯著減少了失業(yè)人數(shù)，再加上一些失業(yè)人員達不到領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件，2011年以來參保受益率持續(xù)處于1.5%以下(見表1)。

從失業(yè)受益率看(4)限于數(shù)據(jù)的可獲性，用年末失業(yè)領(lǐng)取失業(yè)金人員除以城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員來計算失業(yè)受益率。由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員統(tǒng)計范圍較窄，這種辦法計算的失業(yè)受益率比按全部失業(yè)人員計算的結(jié)果偏大。，2008年以來我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員的失業(yè)受益率維持在20%左右(見表1)，2017年為22.6%，意味著近千萬城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中只有1/5領(lǐng)取失業(yè)保險金。城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)小于城鎮(zhèn)失業(yè)人員數(shù)和全部失業(yè)人數(shù)，因此按全部失業(yè)人員計算的失業(yè)受益率會更低。2008—2009年全球經(jīng)濟危機時期，我國失業(yè)受益率不升反降，暴露出我國失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)率低的問題，究其原因，主要是參保失業(yè)保險的多為失業(yè)風(fēng)險較低的正規(guī)部門，如大中型國企和事業(yè)單位，許多高失業(yè)風(fēng)險人員(例如靈活就業(yè)群體、農(nóng)民工群體等)的參保率并不高。正如表1所示，農(nóng)民工參保率雖然連年提高，但也未超過18%，仍有2億多農(nóng)民工未參加失業(yè)保險。

失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)率不高導(dǎo)致失業(yè)保險基金收入持續(xù)遠超基金支出，并造成失業(yè)保險基金累計結(jié)余規(guī)模不斷擴大。2006年東部經(jīng)濟較發(fā)達的7省(市)試點擴大失業(yè)保險基金支出范圍，一些預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的措施被納入失業(yè)保險基金支出范圍，雖然支出項目增多，但失業(yè)保險基金積累規(guī)模仍在不斷增長。理論上，失業(yè)保險制度實行“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，過多的基金結(jié)余需要通過降低繳費率或提高待遇水平來對沖。而我國失業(yè)保險基金大量結(jié)余更多是由制度瞄準(zhǔn)率低、大量失業(yè)人員無法享受待遇造成的，因此需要對這一制度進一步完善。隨著失業(yè)保險制度覆蓋面不斷擴大，如果不能提升制度瞄準(zhǔn)率，參保失業(yè)率和失業(yè)受益率會繼續(xù)走低，失業(yè)保險基金積累會更多，失業(yè)受益率的“剪刀差”(失業(yè)人員不斷增加、領(lǐng)取失業(yè)金人員不斷下降)問題無法得到根治。

表1 2008—2018年我國失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)率相關(guān)指標(biāo)情況

(二)失業(yè)保險金替代率偏低，待遇充足性有待提升

根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，我國失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。與國外通常按照社會平均工資一定比例確定失業(yè)保險金的做法相比，該做法顯然待遇標(biāo)準(zhǔn)較低。從全國平均水平看，2018年我國失業(yè)保險金人均1266元/月[10]，當(dāng)年度城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為6872元/月[11]，失業(yè)保險金替代率(失業(yè)保險金/就業(yè)人員平均工資)為18.4%。具體到各省市：北京依據(jù)不同繳費年限，2018年失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)從每月1536元到1645元不等[12]，當(dāng)年北京全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為7855元/月[13]，最高檔失業(yè)金替代率為20.9%，最低檔失業(yè)金替代率為19.5%；上海2018年失業(yè)保險金按照梯次遞減的辦法發(fā)放，第1～12月支付標(biāo)準(zhǔn)最高，為1770元/月，當(dāng)年職工月平均工資為7832元/月[14]，因而最高檔失業(yè)金替代率為22.5%。

由于失業(yè)金替代水平偏低，不斷提升失業(yè)保險金水平成為完善失業(yè)保險制度的一個重要方向。2017年人社部會同財政部共同制定了《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》(人社部發(fā)〔2017〕71號)，指導(dǎo)各地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步適當(dāng)上調(diào)失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)，形成增長機制，并提出逐步將失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)提高至最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%。不過即使如此，失業(yè)保險金替代率也處于較低的水平。如表2所示，以2016年為例(5)之所以選擇2016年數(shù)據(jù)，主要是囿于數(shù)據(jù)可得性?！吨袊y(tǒng)計年鑒2018》，沒有延續(xù)以往的“城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資”統(tǒng)計口徑，而是將原口徑變?yōu)椤俺擎?zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資”和“城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資”兩項。，假定當(dāng)年各省(市)失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)均達到了該地區(qū)月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%，年度失業(yè)保險金替代率超過30%的僅有3個省份(河南省最高)，在31個省份中占比僅為9.7%；替代率在20%～30%之間的有25個省份，占比為80.6%；上海、北京、西藏3個省份的替代率不足20%。

(三)失業(yè)保險制度備付能力高，但也面臨收支失衡的困境

截至2018年底，失業(yè)保險基金累計結(jié)余已達5817億元[15]。失業(yè)保險基金是實施失業(yè)保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，對失業(yè)保險制度發(fā)揮功能起著至關(guān)重要的作用。我國失業(yè)保險基金持續(xù)快速增長，2000年基金累計結(jié)余為196億元，2018年為5817億元，后者比前者增加了近28倍多。從表3中各省份失業(yè)保險基金備付能力(當(dāng)年累計結(jié)余/當(dāng)年基金支出)看，以2017年為例，當(dāng)年我國整體備付能力超過6年，最高的是西藏，可支付67年，最低的是上海，也可支付1.7年。

表2 2016年度失業(yè)金提升到最低工資標(biāo)準(zhǔn)90%時各地區(qū)失業(yè)保險金替代率情況

需注意的是，我國失業(yè)保險基金快速增長是在2006年東部7省(市)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點、穩(wěn)崗補貼和技能提升補貼全面推開、失業(yè)保險基金為失業(yè)人員代繳的醫(yī)療保險費和發(fā)放的價格臨時補貼等支出不斷增加的情況下發(fā)生的。失業(yè)保險基金趨勢性增長使失業(yè)保險基金難以達到“收支平衡”的目標(biāo)。失業(yè)保險基金并非是結(jié)余越多越好，作為大數(shù)法則最為典型的制度之一，失業(yè)保險基金收入與支出的平衡應(yīng)該與經(jīng)濟周期密切關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟穩(wěn)定時期失業(yè)保險金得到積累，經(jīng)濟衰退期失業(yè)保險金大量支出以增加消費。例如，美國的失業(yè)保險制度每年收入幾百億美元，七八年遇到一次失業(yè)高峰，此時累計的一兩千億美元會全部支出用于反經(jīng)濟周期，這一過程伴隨經(jīng)濟周期不斷循環(huán)。所以美國的失業(yè)保險基金余額呈十分規(guī)律的鋸齒形狀，從未出現(xiàn)過一條向右上方永遠攀升無盡頭的斜線，此外，美國的參保失業(yè)率平均在5%左右，是一條較為平穩(wěn)的直線[16]。

表3 2017年度各省份失業(yè)保險基金備付能力排名情況

三、我國失業(yè)保險制度改革和完善應(yīng)重點關(guān)注的問題

失業(yè)保險尋求頂層設(shè)計改革，需要回答為誰提供、提供什么以及如何提供三個問題。要回答好這三個問題，需要從失業(yè)保險制度有效覆蓋面、失業(yè)保險制度與其他失業(yè)保護和積極勞動力市場政策的邊界以及失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次三個方面分析。

(一)制度覆蓋對象與提升制度的有效性

目前我國失業(yè)保險制度受益率低、瞄準(zhǔn)度不高，主要原因在于失業(yè)保險制度存在“兩張皮”，即制度參保群體和失業(yè)高風(fēng)險群體不匹配，加入失業(yè)保險制度的多是就業(yè)穩(wěn)定、失業(yè)率低的群體，而失業(yè)風(fēng)險較高、更需要失業(yè)保險保護的群體卻游離于制度之外，這也導(dǎo)致失業(yè)保險基金不斷膨脹。失業(yè)風(fēng)險高的群體主要有三類。一是農(nóng)民工群體。2018年我國外出農(nóng)民工為1.73億人，其中，跨省農(nóng)民工為7594萬人，占比44%[17]。農(nóng)民工平均就業(yè)時間在10個月左右，失業(yè)風(fēng)險是農(nóng)民工面臨的主要社會風(fēng)險之一，因此失業(yè)保險是農(nóng)民工最需要的社會保險項目之一。二是靈活就業(yè)人員群體。在國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的政策背景下，靈活就業(yè)人員數(shù)量將不斷增加。個體經(jīng)營、平臺經(jīng)濟、自由職業(yè)等成為就業(yè)的重要途徑。但考慮到靈活就業(yè)人員的就業(yè)特點和現(xiàn)實情況，以正規(guī)就業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)用工模式為基礎(chǔ)的失業(yè)保險很難滿足靈活就業(yè)人員的現(xiàn)實需要。三是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生群體。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難是社會需要密切關(guān)注的現(xiàn)象，就業(yè)難會給個人和社會帶來諸多負面影響，促進這個群體早日實現(xiàn)就業(yè)，既有助于社會穩(wěn)定，也可避免人力資源閑置浪費。東部7省(市)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點的經(jīng)驗顯示，失業(yè)保險制度在促進就業(yè)方面有很大作用空間。為此，有必要細化制度設(shè)計，將這類群體覆蓋到失業(yè)保險制度中，發(fā)揮失業(yè)保險制度促進就業(yè)的作用，提升制度有效性。

(二)制度內(nèi)容設(shè)計與提升制度的激勵性

失業(yè)尤其是長期失業(yè)者容易對制度產(chǎn)生福利依賴，因此，增強制度激勵性、促進失業(yè)人員早日實現(xiàn)再就業(yè)是提高制度有效性的保障。由福利依賴產(chǎn)生的道德風(fēng)險包括兩方面：一是失業(yè)保險待遇過度慷慨削弱了勞動者的再就業(yè)意愿，提高了失業(yè)率[18]；二是失業(yè)保險制度的保護降低了雇主裁員的成本，間接導(dǎo)致雇主增加裁員[19]。從個體角度來看，我國失業(yè)保險制度激勵性不足有三個方面的原因。第一，失業(yè)保險制度待遇給付期過長。我國失業(yè)保險待遇最長給付期為24個月，而中東歐國家多數(shù)在12～18個月之間[20]，英國為6個月，美國大多數(shù)州規(guī)定一般情況下失業(yè)給付期不超過26周，近年來一些國家還在不斷縮短待遇給付期，如瑞典將最長給付期限由600天削減至300天[21]。第二，失業(yè)保險未實行待遇階梯遞減機制。為增強制度激勵性，隨著失業(yè)期延長而降低失業(yè)保險金待遇成為世界大多數(shù)國家的通用做法，在西班牙失業(yè)后180天內(nèi)的失業(yè)保險金為個人失業(yè)前6個月月均收入的70%，此后為50%，中東歐國家中的捷克、愛沙尼亞、斯洛伐克，發(fā)達國家中的瑞典、荷蘭及拉美地區(qū)的智利等均采用此種模式[22]。第三，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金期間缺乏義務(wù)性規(guī)定。我國《失業(yè)保險條例》中關(guān)于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金期間的義務(wù)性條款僅有一條，即“無正當(dāng)理由，拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或者機構(gòu)介紹的工作的，停止發(fā)放失業(yè)金”，且這一條款屬于消極義務(wù)規(guī)定。領(lǐng)取失業(yè)金期間失業(yè)人員義務(wù)性規(guī)定(尤其是和就業(yè)相關(guān)的義務(wù)性規(guī)定)過少或缺失，對失業(yè)人員再就業(yè)會產(chǎn)生不利影響。

(三)制度運行機制與提升制度的效率

良好的制度設(shè)計需要科學(xué)有效的運行機制才能切實落地，進而維護好參保人員的切身利益。從我國失業(yè)保險制度運行看，有必要對制度運行的支持系統(tǒng)、失業(yè)保險與其他社會保險制度的關(guān)系等方面進一步改進。首先，失業(yè)保險經(jīng)辦能力有待加強。我國目前失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)形式多樣，各地負責(zé)失業(yè)保險經(jīng)辦的有社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、公共就業(yè)服務(wù)部門、單獨建立的失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)及其他類型的失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)，各類機構(gòu)分屬不同職能部門，不利于統(tǒng)一管理和信息互通。失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)工作人員處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，難以承擔(dān)起失業(yè)保險制度日益豐富的功能。例如，2009年江蘇省在對經(jīng)辦機構(gòu)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江蘇全省經(jīng)辦人員與參保人數(shù)的配比為1∶2.62萬[23]，這不利于失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)有效開展工作。其次，失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次較低。目前有7個省市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，15個省市實現(xiàn)市級統(tǒng)籌?？傮w來看，我國失業(yè)保險基金以市級、縣級統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次過低。各地失業(yè)保險基金已形成幾千個小的“資金池”，各自為戰(zhàn)，抵御風(fēng)險能力較弱。再次，在具體運行過程中，失業(yè)保險促進就業(yè)的功能與就業(yè)促進政策、失業(yè)保險用于促進就業(yè)的資金與財政促進就業(yè)資金、失業(yè)保險金與經(jīng)濟補償金等還存在相互交叉影響、邊界不清晰的問題，因而需要厘清它們的職能定位和邊界，實現(xiàn)制度之間融合共促發(fā)展。

四、完善我國失業(yè)保險制度的建議

基于以上重點問題的分析，應(yīng)對失業(yè)保險制度做進一步的修訂和完善，使制度更好地發(fā)揮失業(yè)者安全網(wǎng)、社會穩(wěn)定器的作用。

(一)以失業(yè)保險為中心完善我國失業(yè)保護體系

我國失業(yè)保險制度應(yīng)如何改革？改革哪些方面？需要首先回答失業(yè)保險制度在失業(yè)人員保護中的角色和地位這個基礎(chǔ)性問題。在厘清失業(yè)保險制度的定位和職責(zé)基礎(chǔ)上，建立以失業(yè)保險為中心的失業(yè)保護體系。

一是失業(yè)保險制度應(yīng)該逐步替代經(jīng)濟補償金制度。二者同為失業(yè)者保護制度，但來源和依據(jù)不同，失業(yè)保險制度依據(jù)《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》，屬于社會保險制度，資金來自社會成員的共同繳費，而經(jīng)濟補償金制度依據(jù)《勞動合同法》，屬于勞動權(quán)益保護制度，資金來自雇主支付。按照現(xiàn)行勞動法規(guī)，勞動者非因個人原因被解聘時，用人單位需要支付經(jīng)濟補償金，而因個人原因被解聘的無法獲得經(jīng)濟補償金。但按照失業(yè)保險相關(guān)法規(guī)，無論個人是否有過錯，只要屬于非自愿失業(yè)，均可獲得失業(yè)保險金。可見，失業(yè)保險制度的保障范圍較經(jīng)濟補償金制度更廣。在實踐中，經(jīng)濟補償金需要雇主支付，由此帶來的勞資矛盾屢見不鮮，例如失業(yè)者因無法證明“被迫辭職”而無法得到經(jīng)濟補償金，雇主也因無法證明雇員“主動離職”而不得不支付經(jīng)濟補償金。因此，取消經(jīng)濟補償金無疑會破解制約勞動力流動的市場僵化問題。從這一點看，擴大失業(yè)保險制度參保率，逐步取代經(jīng)濟補償金制度，有助于增進勞動力市場的靈活性。

二是厘清失業(yè)保險和積極就業(yè)政策在促進就業(yè)功能上的邊界。失業(yè)保險基金中促進就業(yè)的支出與積極就業(yè)政策中就業(yè)專項資金的性質(zhì)不同，必須明確二者的使用范圍。失業(yè)保險基金屬于社會保障基金，用于促就業(yè)的支出，來源于企業(yè)、個人的失業(yè)保險繳費，應(yīng)該側(cè)重用于制度參保人在失業(yè)時的基本生活保障、再就業(yè)技能的培訓(xùn)以及預(yù)防失業(yè)等，并具體落實到個人的各項補貼支出，如培訓(xùn)補貼、職業(yè)介紹補貼、社會保險補貼以及崗位補貼等。就業(yè)專項資金屬于財政資金，是政府財政預(yù)算安排的用于促進就業(yè)的專項資金，體現(xiàn)了政府在促進就業(yè)中的作用與責(zé)任，應(yīng)該側(cè)重于對就業(yè)崗位的開發(fā)和對就業(yè)困難人員的幫扶，如建設(shè)公共就業(yè)服務(wù)體系、實訓(xùn)基地、基層信息平臺等。同時，要合理確定“三個占比”的數(shù)量關(guān)系，“三個占比”具體指失業(yè)保險基金中的促進就業(yè)支出占失業(yè)保險基金總支出的比重、失業(yè)保險基金中的促進就業(yè)支出占國家促進就業(yè)總支出的比重以及一般稅收支出(就業(yè)專項資金)占促進就業(yè)總支出的比重。

(二)以結(jié)構(gòu)性改革擴大制度覆蓋面

第一，為參保不足1年的農(nóng)民工建立“一次性失業(yè)補貼制度”。我國《失業(yè)保險條例》第二十一條規(guī)定，單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，本單位并已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。2017年《失業(yè)保險條例(修訂草案征求意見稿)》將農(nóng)民合同制工人自然納入失業(yè)保險制度中，取消了對合同制農(nóng)民工所做的專門的條款規(guī)定，實質(zhì)上對建立勞動關(guān)系的職工全覆蓋，這無疑是一次歷史性的進步，對形成全國統(tǒng)一的勞動力市場、提高勞動力市場的彈性、防止社保制度碎片化等起到積極作用。但從現(xiàn)實情況看，由于農(nóng)民工未簽訂勞動合同的占大多數(shù)，且即使簽訂合同，由于外出農(nóng)民工全年外出從業(yè)時間也難以達到繳費1年的要求(表4)。從客觀實際出發(fā)，建議為繳費6個月以上，不滿1年的合同制農(nóng)民工建立“一次性失業(yè)補貼”制度；而對于繳費滿1年的，則按失業(yè)保險制度計發(fā)辦法發(fā)放失業(yè)保險金。

表4 2015—2016年農(nóng)民工簽訂合同情況單位：%

第二，為城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員建立“失業(yè)保險個人賬戶制度”。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員是失業(yè)保險制度覆蓋的難點。從國外的實踐看，許多國家逐步探索將靈活就業(yè)人員(非正規(guī)就業(yè)者)納入失業(yè)保險制度。丹麥允許非正規(guī)就業(yè)人員以獨自繳費的方式參加失業(yè)保險制度，繳費期限至少1年[24]；美國的部分州也允許自雇人員自愿參加失業(yè)保險制度[25]；近些年來拉美地區(qū)建立發(fā)展了失業(yè)保險個人賬戶制度。這些政策實踐和制度創(chuàng)新均為我國針對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員建立“失業(yè)保險個人賬戶制度”提供了參考。我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員失業(yè)保險個人賬戶制度的基本設(shè)計思路是：面向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員引入失業(yè)保險個人賬戶，個人向賬戶繳費，失業(yè)保險基金向個人賬戶提供補助資金，以提高制度吸引力，個人繳費與失業(yè)保險基金配比繳費積累形成一筆儲蓄資金。當(dāng)靈活就業(yè)人員失去收入來源，在符合特定條件的情況下，可以從個人賬戶中提取資金，從而實現(xiàn)平滑消費的目標(biāo)。為提高效率和減少行政成本，“失業(yè)保險個人賬戶”可與靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險個人賬戶實行“綁定管理”和分賬核算[26]。

第三，為未就業(yè)的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生建立“見習(xí)崗位津貼制度”。我國為畢業(yè)6個月內(nèi)未能就業(yè)的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生建立“見習(xí)崗位津貼制度”，由失業(yè)保險基金向企業(yè)提供補助以鼓勵其提供見習(xí)崗位，進而為應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)造實踐機會；同時該制度規(guī)定了最長待遇期限以避免“福利依賴”，以達到促進應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)、提升高學(xué)歷勞動者的工作匹配程度的目的。法國的“首次雇用合同法案”“青年就業(yè)緊急計劃”以及德國的“未來就業(yè)合同計劃”，都體現(xiàn)了政府在促進大學(xué)畢業(yè)生等青年群體就業(yè)、降低青年失業(yè)率上的責(zé)任。我國為應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生建立的“見習(xí)崗位津貼制度”是符合國際潮流的，它是失業(yè)保險制度不斷探索新領(lǐng)域，擴展制度功能的選擇，是預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)的一項特殊制度安排，旨在為大學(xué)畢業(yè)生提供適應(yīng)社會的緩沖時間，不僅為勞動力市場建設(shè)做出獨特的貢獻，也有利于提高失業(yè)保險基金的使用效率。

大學(xué)生見習(xí)崗位津貼與失業(yè)保險兩個制度既有區(qū)別又高度聯(lián)系。失業(yè)保險的目標(biāo)群體是參保勞動者，享受待遇的前提是繳費和非自愿失業(yè)，失業(yè)金發(fā)放對象是參保失業(yè)者本人；大學(xué)生見習(xí)崗位津貼面向剛剛步入勞動力市場的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，他們沒有繳費，但因為各種原因未能實現(xiàn)就業(yè)，可通過見習(xí)崗位引導(dǎo)其盡早適應(yīng)勞動力市場。由于兩種制度對象和目標(biāo)不同，因而待遇期限各異，失業(yè)保險目前最長為24個月，大學(xué)生見習(xí)崗位津貼以6個月為上限，此外，在就業(yè)服務(wù)形式上，失業(yè)保險重在促進再就業(yè)，大學(xué)生見習(xí)崗位津貼則重在提供工作崗位(表5)。

表5 失業(yè)保險和大學(xué)生見習(xí)崗位津貼制度的差異

(三)以參數(shù)式改革提升制度激勵性

有必要對我國失業(yè)保險制度做出參數(shù)式改革，即對待遇期限、待遇水平、領(lǐng)取失業(yè)金期間的義務(wù)等做出調(diào)整，以保證制度的有效性和提升制度激勵性，這種激勵性既包括激勵勞動者參加失業(yè)保險制度，也包括促進制度內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)金人員盡快再就業(yè)。

首先，提升失業(yè)保險待遇以增進參保激勵性。我國失業(yè)保險金應(yīng)該與繳費工資掛鉤，待遇標(biāo)準(zhǔn)取決于繳費工資和繳費時間，同時設(shè)定繳費工資的上限和下限。如北京、江蘇、遼寧等地失業(yè)金與繳費年限關(guān)聯(lián)，繳費時間越長，則享受期限越長，失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)也更高。

其次，增加制度內(nèi)在約束以提高再就業(yè)激勵性。為防止或減少失業(yè)保險金提高時的道德風(fēng)險，有必要采取以下兩種措施：一是縮短給付期限；二是實行梯次遞減的發(fā)放方式。建議縮短我國失業(yè)保險金的發(fā)放期限，并實行遞減機制。以給付期18個月來劃分，可以按以下遞減方式發(fā)放失業(yè)保險待遇：第1至6個月，按月標(biāo)準(zhǔn)的100%發(fā)放；第7至12個月，按月標(biāo)準(zhǔn)的80%發(fā)放；第13至18個月，按月標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放。我國一些省份在具體待遇發(fā)放中，已經(jīng)實踐了待遇遞減機制，如北京、上海、內(nèi)蒙古等省市。北京規(guī)定從第13個月起按照最低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放失業(yè)保險金；內(nèi)蒙古規(guī)定第一年失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為最低工資的90%，第二年則降至80%；上海規(guī)定第二年按照第一年的80%發(fā)放失業(yè)保險金(表6)。下一步應(yīng)擴大該機制的實踐范圍，并將這些有益做法上升到法律層面予以確認。

表6 2018年我國部分省市失業(yè)保險梯次遞減計發(fā)辦法

再次，將“工作時間”作為失業(yè)保險金領(lǐng)取期間的義務(wù)性規(guī)定。我國目前對領(lǐng)取失業(yè)金期間的失業(yè)人員只有一個消極義務(wù)規(guī)定，即“無正當(dāng)理由，拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或者機構(gòu)介紹的適當(dāng)工作或者提供的培訓(xùn)的”。建議要求失業(yè)人員領(lǐng)取待遇之前必須有一定的“工作時間”，這里的“工作”可以是求職行為，可以是參加培訓(xùn)，也可以是從事公益性的工作(如社區(qū)服務(wù)等)；失業(yè)人員參加“工作”的情況應(yīng)該定期(如兩周一次)向失業(yè)保險主管部門報告。不間斷的求職活動以及再就業(yè)培訓(xùn)等可以使失業(yè)人員保持求職積極性以及提高求職技能；履行“工作”義務(wù)的條件會防止偏好閑暇的非勞動者冒充失業(yè)者申報和領(lǐng)取失業(yè)保險金。

(四)以省級統(tǒng)籌提升失業(yè)保險制度運行效率

改革失業(yè)保險制度的管理層級，增強省級管理及其靈活性，讓失業(yè)保險制度適應(yīng)地區(qū)差異。將失業(yè)保險制度建成屬地管理的險種，允許失業(yè)保險制度成為省級層面管理的制度，不會對我國勞動力市場帶來扭曲效應(yīng)[27]。

第一，失業(yè)保險基金要提高到省級統(tǒng)籌。從我國國情出發(fā)，失業(yè)保險制度提升至省級統(tǒng)籌，既有必要也有可能。我國失業(yè)保險制度經(jīng)過多年發(fā)展，統(tǒng)籌層次不斷提升，逐步由原來的縣級統(tǒng)籌提升至省級統(tǒng)籌，目前有7個省市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，15個省市實現(xiàn)市級統(tǒng)籌。失業(yè)保險統(tǒng)籌應(yīng)以省級政府為責(zé)任主體，由省級政府的指定機構(gòu)進行經(jīng)辦管理，失業(yè)保險基金的資金池、收支單位、運行層次、基金投資運營都設(shè)在省一級。在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，省級政府根據(jù)本省失業(yè)保險基金結(jié)余、失業(yè)率等情況，確定失業(yè)保險費率，管理失業(yè)保險具體事務(wù)。目前我國失業(yè)保險制度改革也是不斷朝著省級統(tǒng)籌的方向發(fā)展，這符合制度發(fā)展的潮流。

第二，失業(yè)保險具體運行中要實現(xiàn)中央與各省市之間互動管理。首先是費率方面的互動。建議實行“法定費率”和“執(zhí)行費率”相結(jié)合的費率動態(tài)調(diào)整機制，中央設(shè)定1%的“法定費率”，同時給出指導(dǎo)線，設(shè)定失業(yè)保險“執(zhí)行費率”區(qū)間(0.5%～1.5%)，各省在這一區(qū)間內(nèi)依據(jù)實際情況做出具體選擇。其次是考慮設(shè)置中央、地方兩級失業(yè)保險待遇自動延期機制。成立“中央失業(yè)保險調(diào)劑金”和“省級失業(yè)保險調(diào)劑金”(6)建立中央調(diào)劑金的目的并不是在經(jīng)濟正常時期對基金入不敷出的省份進行轉(zhuǎn)移支付以平衡各省的失業(yè)保險基金，而是對經(jīng)濟危機期間失業(yè)率較高、支付待遇有困難的地區(qū)進行幫助，或?qū)①Y金用于其他涉及失業(yè)保險公共項目的支出。中央調(diào)劑金如果在經(jīng)濟正常時期發(fā)生中央轉(zhuǎn)移支付，則各省失業(yè)保險基金沒有足夠的動力去保持基金充足性，甚至可能會出現(xiàn)有些省通過過度降低費率等手段使本省失業(yè)保險基金入不抵支，以獲取中央調(diào)劑金資助的情況，也就是說，經(jīng)濟正常時期若存在中央轉(zhuǎn)移支付，會誘使地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險。，在失業(yè)保險待遇給付期最長為18個月的基礎(chǔ)上，設(shè)置失業(yè)保險待遇自動延期機制，實行“失業(yè)保險地方自動延期”和“失業(yè)保險中央自動延期”兩種調(diào)節(jié)閥，規(guī)定自動延期最長期限，例如分別可延長2個月。

第三，增強失業(yè)保險經(jīng)辦安全服務(wù)能力。優(yōu)良的失業(yè)保險制度設(shè)計，需要以精準(zhǔn)科學(xué)的運營體系為載體，將制度優(yōu)點完整體現(xiàn)。為此，失業(yè)保險經(jīng)辦和服務(wù)要堅持三個基本原則，即高效、便民、安全。應(yīng)積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)為代表的新理念、新技術(shù)、新模式在失業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，加快實現(xiàn)失業(yè)保險服務(wù)和管理工作全程信息化，全面提升服務(wù)能力和管理水平。首先，在高效方面，建立統(tǒng)一的失業(yè)保險經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)平臺。建議充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和移動通信等技術(shù)，打造集失業(yè)保險金申領(lǐng)、穩(wěn)崗補貼申報、技能提升補貼申報為一體的網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)平臺。其次，在便民方面，促進信息查詢、申領(lǐng)受理、轉(zhuǎn)移接續(xù)等更加快捷有序。通過網(wǎng)站、社保信息查詢機、微信等，隨時掌握個人失業(yè)保險金繳納或領(lǐng)取的情況；在申領(lǐng)時能夠通過與社保系統(tǒng)、就業(yè)服務(wù)管理系統(tǒng)的對接，提取用工備案和失業(yè)登記信息，并對信息進行詳細的分類和運算，個人無須提供過多的證明材料；同時實現(xiàn)失業(yè)保險跨統(tǒng)籌地區(qū)的信息共享，以及失業(yè)保險基金跨統(tǒng)籌地區(qū)的資金結(jié)算服務(wù)。第三，在安全方面，應(yīng)保障數(shù)字化系統(tǒng)的安全和基金安全。具備抵御大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力，通過建設(shè)統(tǒng)一的電子認證體系、災(zāi)難恢復(fù)體系確保數(shù)字化系統(tǒng)運行安全；要密切關(guān)注延續(xù)降費率后收不抵支地區(qū)的基金運行情況，發(fā)揮中央、省級失業(yè)保險調(diào)劑金的作用，確保基金運行安全可持續(xù)；指導(dǎo)各地完善內(nèi)控機制和財務(wù)管理制度，加強對內(nèi)控、稽核、績效考核、檔案管理等的信息化支撐，遏制和打擊各類違紀違規(guī)支出行為和失業(yè)保險欺詐行為，保障失業(yè)保險基金規(guī)范運行。