文/李木子，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

關(guān)鍵字：財政改革；精準(zhǔn)扶貧；財政事權(quán)；支出責(zé)任

到2020年全面建成小康社會是以習(xí)近平為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體向全國人民做出的莊嚴(yán)承諾，全面脫貧是兌現(xiàn)這一承諾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在習(xí)近平總書記提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”之后，“精準(zhǔn)扶貧” 成為各界熱議的關(guān)鍵詞。黨的十九大報告進一步指出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，承諾“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”，“確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！睂嵤熬珳?zhǔn)扶貧”工作需要國家財政的大力支持，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在精準(zhǔn)扶貧工作中扮演著重要角色。在財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的大背景下，什么樣的財政權(quán)責(zé)體系適合“精準(zhǔn)扶貧”工作的實施，能夠更好地配合“精準(zhǔn)扶貧”工作的開展，是值得深入探討的一個重要問題。

1 黨的“十八大”以來首輪“精準(zhǔn)扶貧”成效顯著

我國一直以來都十分重視扶貧工作，特別是改革開放之后，經(jīng)過四十年的不斷努力，我國扶貧工作取得了舉世公認的輝煌成就——帶領(lǐng)數(shù)以億計的人民群眾成功脫貧。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視扶貧工作，對扶貧工作多次作出重要指示。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，這是其關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”思想形成的起點。2014年3月，習(xí)近平總書記在兩會期間對“精準(zhǔn)”做了進一步闡釋，即“瞄準(zhǔn)扶貧對象，進行重點施策”；20 15年6月，習(xí)近平總書記在貴州省考察時，重申了“確保貧困人口到2020年如期脫貧”的承諾，對“十三五”時期扶貧開發(fā)工作的頂層設(shè)計提出要求。

在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，我國扶貧工作煥發(fā)出全新的面貌，取得了突出的成績。2013年至2016年，我國每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。2017年是“精準(zhǔn)扶貧”的深化之年，國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)顯示，2017年，中央財政專項扶貧資金較上年增長30%，省級財政專項扶貧資金比上年增長22%，總金額突破1400億元。電商扶貧帶動274萬貧困戶增收，光伏扶貧直接惠及80萬貧困戶，旅游扶貧覆蓋2.3萬個貧困村。340萬貧困人口完成搬遷，600多萬貧困人口危房完成了改造。健康扶貧救治了421萬大病和慢性病貧困患者，貧困人口醫(yī)療費用實際報銷比例提高到80%以上。這充分說明“精準(zhǔn)扶貧”首戰(zhàn)告捷。

2 第二輪“精準(zhǔn)扶貧”需攻堅克難

盡管首輪“精準(zhǔn)扶貧”成效顯著，但目前我國農(nóng)村貧困人口還有3000多萬人，要想如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，還需要付出更大的努力，直面當(dāng)前扶貧領(lǐng)域諸多突出問題。

第一，扶貧工作進入深水區(qū)。隨著大量人口脫離貧困行列，扶貧工作的難度也日益加大，貧困人口數(shù)量和貧困程度日益模糊，處于數(shù)不清、摸不準(zhǔn)的狀態(tài)，這就導(dǎo)致扶貧工作的針對性不強，扶貧資金和扶貧項目指向不準(zhǔn)，扶貧效率降低，存在流于形式的成分。

第二，針對返貧的治理力度不夠。目前貧困人口脫貧再返貧已成為一大難題。事實上，這一現(xiàn)象與以下因素相關(guān)：一是更多關(guān)注貧困人口的收入水平，而非建立促其發(fā)展的長效機制，同時，也未區(qū)分致貧原因施策，扶貧的方式簡單低效。由于沒有找到徹底脫貧的有效途徑，難以從根本上治理貧困。

第三，扶貧制度的設(shè)計缺陷。正是因為前兩方面原因，目前原有扶貧制度已不適應(yīng)新的扶貧形勢，新的有效扶貧制度還處于探索階段，導(dǎo)致不少扶貧項目采取“大水漫灌”的方式，欠缺精準(zhǔn)。例如，存在貧困數(shù)量多由基層干部“推測估算”，扶貧資金采用“天女散花”的發(fā)放模式，這造成的間接后果是貧困縣舍不得“脫貧摘帽”，擠占國家扶貧資源，甚至對相關(guān)數(shù)字弄虛作假；基層扶貧工作把關(guān)不嚴(yán)，人情扶貧、關(guān)系扶貧等現(xiàn)象逐漸產(chǎn)生，甚至于滋生腐敗，真正的貧困人口反而得不到應(yīng)有的幫助。

對此，習(xí)近平總書記在2017年6月23日召開的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上，指出了精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)的一些問題：一些地方為了做到精準(zhǔn)識貧、精準(zhǔn)扶貧，搞了一大堆表格要下面填寫。一些基層干部忙于填寫各類表格，加班加點，甚至沒有時間進村入戶調(diào)研辦實事。還有一些表格需要貧困群眾親自填報，但表格設(shè)計太復(fù)雜，填寫項目太多，而且有很多術(shù)語，農(nóng)民也弄不清楚。這類問題要注意糾正，精準(zhǔn)識貧、精準(zhǔn)扶貧要堅持，也要講究科學(xué)、講究方法、講究效率。

聚焦到財政領(lǐng)域，“精準(zhǔn)扶貧”工作也存在著許多問題。第一，財政專項扶貧資金供給不足，財政資金投入有限。近年來，財政專項扶貧資金投入增長較快，但是占財政支出的比重較低。2018年，中央財政預(yù)算安排補助地方財政專項扶貧資金1060.95億元，比201 7年同口徑增加200億元，占中央一般公共預(yù)算支出的比重僅約為1%。而且受專項資金性質(zhì)所限，很多用途需要地方配套，由于貧困地財政配套能力有限，財政扶貧資金投入與貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的需求間差距明顯。

第二，財政專項扶貧資金投入分散，監(jiān)管不力。在分稅制改革背景下，一些財政事權(quán)和支出責(zé)任被下放到地方，但因財政資金統(tǒng)籌力度不夠，各類財政專項扶貧資金管理分散，沒有形成合力。同時，監(jiān)管體制沒有及時跟進，為部分單位和個人騙取套取資金、違規(guī)使用資金提供了機會，價值資金使用和項目實施的公開度不夠，以及資金撥付、使用的及時性不夠，部分項目進展緩慢，出現(xiàn)大量資金閑置，財政扶貧資金被浪費和低效使用。

第三，財政專項扶貧資金供需不匹配。一是資金配套要求下的逆向選擇，一些財政專項資金在下?lián)苓^程中要求下級政府或者農(nóng)戶要有相應(yīng)的資金配套，而貧困地區(qū)和貧困戶因為難以支付配套資金而難以取得財政補助，這類財政專項扶貧資金其實大多由相對富裕的地區(qū)獲得，而貧困程度高的貧困地區(qū)以及貧困戶卻無法獲得，最終，財政資金的投向出現(xiàn)偏離。二是部分地區(qū)在項目資金的分配上存在“平均主義”傾向。三是存在資金具體使用用途限制，導(dǎo)致資金用途與扶貧對象的實際需求脫節(jié)。

3 第二輪“精準(zhǔn)扶貧”需把握“三性”

系統(tǒng)梳理習(xí)近平總書記關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”的思想，可以發(fā)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”具有“三性”，即根本性、針對性和準(zhǔn)確性。當(dāng)前扶貧工作遇到的種種困難和問題，均是沒有將這“三性”落到實處的表現(xiàn)。

首先，“精準(zhǔn)扶貧”立足于從根本上消除貧困——根本性。習(xí)近平總書記明確指出，“中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準(zhǔn)扶貧方略，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療?！币獜母旧辖鉀Q貧困，就必須找到困難群眾的核心訴求和根本難處，徹底幫助人民群眾脫貧致富。在精準(zhǔn)扶貧工作中，應(yīng)抓住貧困產(chǎn)生的根本原因，幫助貧困群眾不只從物質(zhì)條件上脫貧，還要從精神面貌上脫貧，為貧困人口長期、徹底擺脫貧困提出切實可行的辦法。

其次，“精準(zhǔn)扶貧”工作具有針對性。習(xí)近平總書記指出，“我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批?！币酝姆鲐毠ぷ魍扇∽陨隙碌闹噶钚苑绞剑蓢医y(tǒng)一對某一方面的扶貧工作進行部署，而這些政策缺乏應(yīng)有的靈活性和針對性，等傳遞到基層時，政策已出現(xiàn)較大偏差，難以達到預(yù)期的效果?！熬珳?zhǔn)扶貧”就是要因地制宜，對地方充分放權(quán)，有針對性地開展扶貧工作，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況找到可行的幫助貧困人口脫貧的辦法，只有這樣才能達到全面脫貧的目標(biāo)。

第三，“精準(zhǔn)扶貧”工作具有精準(zhǔn)性。習(xí)近平總書記在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上談到，“脫貧攻堅，精準(zhǔn)是要義。必須堅持扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等“六個精準(zhǔn)””?！熬珳?zhǔn)扶貧”工作要充分利用好資金和政策，將各項資金用到實處，令各項政策讓貧困人口真正受益，這就需要從扶貧工作的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，將工作細致化、精準(zhǔn)化。

4 以財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革對接“精準(zhǔn)扶貧三性”

由于財政集資金與政策于一身，在“精準(zhǔn)扶貧”工作中可發(fā)揮重要作用，但前提是財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。2016年8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49 號，以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，這標(biāo)志著我國在調(diào)整政府間財政關(guān)系方面邁出了關(guān)鍵性的一步。合理劃分中央地方的財政事權(quán)與支出責(zé)任，對于“精準(zhǔn)扶貧”工作的開展具有重要意義。

“精準(zhǔn)扶貧”工作所具有的根本性、針對性、精準(zhǔn)性等特點，要求相應(yīng)的財政體制權(quán)責(zé)明確，資金劃撥和使用精準(zhǔn)到位，通過建立低成本、高效率的財政體制來更好地促進此輪“精準(zhǔn)扶貧”工作取得成效。通過財政分權(quán)改革，能夠優(yōu)化扶貧資金支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化扶貧方式，有利于統(tǒng)籌支配資金支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大社會保障支出、增強貧困群體的能力建設(shè)。通過財政分權(quán)改革，還能夠建立動態(tài)的貧困識別機制和合理的項目選擇機制，厘清政府與市場在扶貧中的邊界，引入有實力的非政府組織，鼓勵社會力量為低收入鄉(xiāng)村提供資金、信息、技術(shù)等方面扶助，增強貧困地區(qū)造血功能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，切實提高財政資金的使用效率。

首先，以此項改革對接“根本性”。財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革能夠充分調(diào)動中央和地方的積極性，有利于從根本上解決貧困問題?，F(xiàn)階段“精準(zhǔn)扶貧”工作是以地方政府為主體，中央政府確定具體目標(biāo)和方法，地方政府依據(jù)中央政策，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開展“精準(zhǔn)扶貧”具體工作。進一步理清中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，對促進地方政府放開手腳開展扶貧工作具有積極作用。因為隨著改革的深入，地方政府的考核激勵體系和機制會相應(yīng)調(diào)整，讓目標(biāo)和激勵機制更好地結(jié)合在一起，可以讓地方政府更加靈活地使用財政資金，也有利于地方政府從長遠的角度考慮扶貧問題，從根本上幫助本地貧困人口徹底脫貧。

其次，以此項改革對接“針對性”。扶貧工作的一個重要難點就在于各地區(qū)的現(xiàn)實條件差異很大，必須因地制宜，因人因戶因村施策。這種對政策靈活性的高要求必然需要更加靈活的財政支出體制，以使得地方政府能夠有充分的施展空間。扶貧措施能否取得預(yù)期效果往往具有一定的風(fēng)險性，中央與地方政府財政權(quán)責(zé)明確將會更好的明晰責(zé)任邊界，對地方政府產(chǎn)生正向的約束效果。

最后，以此項改革對接“精準(zhǔn)性”。精準(zhǔn)性是“精準(zhǔn)扶貧”工作的核心要義。保證精準(zhǔn)性的關(guān)鍵在于落實具體扶貧政策的時候要對貧困的具體情況有充分的了解，對實施過程中的各個環(huán)節(jié)有全面的把握，對政策的作用效果有周到的考量。面對我國復(fù)雜多樣的地區(qū)情況，中央政府顯然不具有信息優(yōu)勢，必須要充分發(fā)揮地方政府在“精準(zhǔn)扶貧”工作中的重要作用。此項改革有利于地方政府擁有足夠的自由度，從交通扶貧、水利扶貧、金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧等扶貧行動，扶貧小額信貸、扶貧再貸款等各個方面進行全方位、立體化的扶貧工作，突出扶貧的精準(zhǔn)性。

5 以財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革助推“精準(zhǔn)扶貧”的思路

第一，擴大地方政府對于財政專項扶貧資金的自主支配范圍，增強財政扶貧資金的靈活性。在資金規(guī)模有限的情況下，賦予地方政府在使用財政資金時充分的靈活性，可以顯著提高資金使用效率。比如，地方政府可根據(jù)具體情況，將財政專項資金更多調(diào)配到社會資本參與較少的扶貧項目，對于社會資本感興趣的項目，可以適當(dāng)減少財政專項資金的使用。

第二，加強扶貧資金使用的事后監(jiān)管工作。財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革并不意味著取消監(jiān)管。在事前充分對地方政府放權(quán)，保證“精準(zhǔn)扶貧”工作的順利開展，在事后就必須加強監(jiān)管，落實事后追責(zé)。完善監(jiān)督體系，讓每一分錢花的清楚、花的明白。通過制度的優(yōu)化，將扶貧資金的使用效率納入“精準(zhǔn)扶貧”工作考核體系，堅決遏制違規(guī)使用扶貧資金，甚至侵占扶貧資金、貪污腐敗的行為發(fā)生。

第三，完善中央和地方財政扶貧工作溝通機制。 “精準(zhǔn)扶貧”工作是黨中央在全國范圍的統(tǒng)一工作部署，全國是同一盤棋，財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也并不意味著分家單干。給地方財政充分放權(quán)是為了更好地完成統(tǒng)一的工作，更好地實現(xiàn)統(tǒng)一的目標(biāo)。地方在行使財政事權(quán)和履行支出責(zé)任的同時，也要充分與中央溝通，讓中央心中有數(shù)，做到統(tǒng)籌兼顧。如果各地方政府只顧自身工作安排，便成為一盤散沙，無法形成合力，完成全面建成小康社會的總目標(biāo)也就無從談起。因此，無論財政改革還是“精準(zhǔn)扶貧”攻堅，都應(yīng)建立良好的中央與地方的溝通機制，使得各級各地政府的事權(quán)與支出責(zé)任相對等，實現(xiàn)支出責(zé)任與財力保障相匹配。

綜上所述，深化財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，健全財政專項資金劃撥使用機制，將有助于“精準(zhǔn)扶貧”工作順利開展，有助于全面小康社會早日實現(xiàn)?！熬珳?zhǔn)扶貧”工作并不是一件易事，雖然已經(jīng)取得了巨大的成就，但仍有許多困難需要克服。不過我們有理由相信，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，動員全黨全國全社會力量，以愚公移山之志，定能打好精準(zhǔn)脫貧的攻堅戰(zhàn)。