● 廣州市南沙區(qū)委編辦

為加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)間的配合協(xié)作，發(fā)揮整體優(yōu)勢，廣州市南沙區(qū)應(yīng)用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責(zé)任控制思想，以違法建設(shè)查控領(lǐng)域?yàn)樵圏c(diǎn)，對行政協(xié)作實(shí)行清單化機(jī)制的可行性和配套制度建設(shè)進(jìn)行探索，研究搭建相對穩(wěn)定、長效且權(quán)責(zé)明晰的行政協(xié)作清單制度。

在全球化、信息化的浪潮下，傳統(tǒng)政府部門的功能性區(qū)分難以有效應(yīng)對，政府部門間的及時(shí)、高效協(xié)作變得尤為重要。為加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)間的配合協(xié)作，發(fā)揮整體優(yōu)勢，廣東省廣州市南沙區(qū)應(yīng)用整體性治理理論主張的治理功能的整合和責(zé)任控制思想，以違法建設(shè)查控領(lǐng)域?yàn)樵圏c(diǎn)，對行政協(xié)作實(shí)行清單化機(jī)制的可行性和配套制度建設(shè)進(jìn)行探索，研究搭建相對穩(wěn)定、長效且權(quán)責(zé)明晰的行政協(xié)作清單制度。行政協(xié)作清單制度立足協(xié)作事項(xiàng)，從權(quán)責(zé)沖突的成因出發(fā)，探索行政協(xié)作爭議的制度化消解方式，先行理順具體權(quán)責(zé)沖突，繼而提煉整合行政規(guī)則，形成以清單為依據(jù)，以制度為軌道的行政協(xié)作機(jī)制，是行政管理方面除了權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單和監(jiān)管清單外的“第四張”清單，有助于推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。

一、現(xiàn)行部門間行政協(xié)作機(jī)制存在的問題

一是重視設(shè)立機(jī)構(gòu)、忽視設(shè)計(jì)機(jī)制。傳統(tǒng)的改革實(shí)踐往往以機(jī)構(gòu)的調(diào)整或設(shè)立為核心，通過大部門制改革將多部門行使的管理職責(zé)歸并到一個(gè)部門，使權(quán)責(zé)爭議內(nèi)部化，或通過聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。這種方式在一定程度上緩和了權(quán)責(zé)沖突引發(fā)的矛盾，但并未觸及根本，且解決權(quán)責(zé)沖突的范圍有限，需要在機(jī)制上有所突破。

二是“運(yùn)動(dòng)式”特征明顯，缺乏常態(tài)化。目前，行政協(xié)作以聯(lián)合執(zhí)法為主，具有典型的“運(yùn)動(dòng)式”特征，成本高、頻次低、實(shí)效性不足，協(xié)作事項(xiàng)沒有與相關(guān)部門的日常運(yùn)作有機(jī)融合，未能實(shí)現(xiàn)行政協(xié)作的常態(tài)化。

三是清單式管理體系仍存在空白地帶。隨著行政體制改革的不斷深化，清單式管理成為政府運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化體系。權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單和監(jiān)管清單對于規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行發(fā)揮了積極作用，但由于其基本內(nèi)容是對法律、法規(guī)、規(guī)章的梳理，在行政協(xié)作領(lǐng)域沒有實(shí)質(zhì)性突破，造成了清單式管理體系的空白。

二、構(gòu)建行政協(xié)作清單制度的思路與探索

行政協(xié)作清單的制定以對現(xiàn)行制度的具體化、地方化闡釋為突破口，激活現(xiàn)有的協(xié)作體系，明確協(xié)作分工和組織協(xié)調(diào)機(jī)制，為相關(guān)部門協(xié)作計(jì)劃的制定和協(xié)作責(zé)任的追究提供了依據(jù)。

一是總體思路?，F(xiàn)有行政協(xié)作制度設(shè)計(jì)以聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會(huì)議、爭議協(xié)調(diào)等程序性、回應(yīng)性機(jī)制為主，難以有效滲透到日常行政流程中，必須通過工作流程再造、責(zé)任分配激活協(xié)作體系。

第一，流程設(shè)計(jì)中心化。提取各部門在追求各自目標(biāo)的進(jìn)程中相一致的成分，并將其作為流程設(shè)計(jì)的中心。以向河道傾倒生活垃圾的問題為例，環(huán)境保護(hù)部門關(guān)注水體污染的防治，河道主管機(jī)關(guān)關(guān)注排除阻礙行洪的物體，環(huán)境衛(wèi)生部門關(guān)注對生活垃圾處理的監(jiān)管。但在查處向河道傾倒生活垃圾的問題上一致，因而可以通過具體的協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)出三部門之間從違法行為發(fā)現(xiàn)到處置的協(xié)作流程。首先，在發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，環(huán)境保護(hù)部門通過污染源監(jiān)測及時(shí)發(fā)現(xiàn)水體污染情況，河道主管機(jī)關(guān)通過日常巡查掌握河道管理范圍之內(nèi)有無傾倒生活垃圾的具體情況，環(huán)境衛(wèi)生部門通過對生活垃圾收集、運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)控掌握違法傾倒的生活垃圾的來源，三部門之間通過信息共享提高違法行為發(fā)現(xiàn)的效率，以及降低認(rèn)定違法主體的難度。其次，在查處環(huán)節(jié)，根據(jù)一事不再罰原則，由先發(fā)現(xiàn)違法行為的部門查處，并將立案、整改和處罰情況與相關(guān)部門共享，后者根據(jù)案情做出專業(yè)判斷，決定是否提出補(bǔ)充性的整改意見，如有必要還可以做出除罰款以外形式的處罰。

第二，協(xié)作責(zé)任體系化。首先，對多個(gè)部門對同一事項(xiàng)均負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任情形，除職責(zé)間存在一般授權(quán)與特別授權(quán)的關(guān)系或通過與上位法不抵觸的規(guī)章或規(guī)范性文件對職責(zé)進(jìn)行了劃分外，明確各主體均需承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，其中，任一監(jiān)管主體的履職行為不能使其他監(jiān)管主體免于履職。其次，對法律法規(guī)規(guī)定某一部門有協(xié)作職責(zé)，但未設(shè)置對應(yīng)責(zé)任的情形，通過協(xié)作清單直接明確其責(zé)任，并規(guī)定若不支持、不配合導(dǎo)致主管部門無法或者難以履行職責(zé)的，主管部門相關(guān)責(zé)任人員可以減輕或免于處分。

二是具體做法。以查控違法建設(shè)領(lǐng)域行政協(xié)作為例，在縱向上按照工作流程確立協(xié)作類型（含信息共享、違法制止、違法查處、執(zhí)法保障、宣傳引導(dǎo)）的基礎(chǔ)上，細(xì)化到需要協(xié)作的具體事項(xiàng)；在橫向上明確協(xié)作分工（含協(xié)作主體、協(xié)作職責(zé)、職責(zé)依據(jù)、協(xié)作程序、協(xié)作責(zé)任）、組織協(xié)調(diào)（含牽頭部門、協(xié)調(diào)機(jī)制），最終以表格的形式呈現(xiàn)出來。

第一，縱向列舉。對于需要協(xié)作的核心事項(xiàng)通過結(jié)合違法行為的性質(zhì)和發(fā)生地來判斷。性質(zhì)主要包括：違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定、違反用地管理規(guī)定、違反水務(wù)管理規(guī)定、違反公路管理規(guī)定，可出現(xiàn)的交叉情形共16種。發(fā)生地主要包括：建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地、河道管理范圍，可出現(xiàn)的交叉情形共12種。此外，還有跨地域類型的情況，理論上可能出現(xiàn)的職權(quán)交叉情形超過200種。通過調(diào)研，剔除上述職責(zé)交叉情形中實(shí)際不存在的情形，如南沙全域均為規(guī)劃區(qū)，故不存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)定的違法建筑；又如在實(shí)踐中并無公路建筑控制區(qū)與河道管理范圍交叉的情況。經(jīng)綜合篩選后，整理出南沙實(shí)際存在的違法建設(shè)查處職責(zé)交叉情形共17種，分為四類，包括：（1）建設(shè)用地違法建設(shè)查處：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)、公路建筑控制區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)、公路建筑控制區(qū)外建設(shè)用地上遮擋公路標(biāo)志或者妨礙安全視距的違法建設(shè)、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)用地上的違法建設(shè)；（2）農(nóng)用地違法建設(shè)查處：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地違法建設(shè)查處、公路建筑控制區(qū)外農(nóng)用地上遮擋公路標(biāo)志或者妨礙安全視距的違法建設(shè)、河道管理范圍內(nèi)農(nóng)用地上的違法建設(shè)、林地違法建設(shè)；（3）未利用地違法建設(shè)查處：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的未利用地違法建設(shè)、公路建筑控制區(qū)外未利用地上遮擋公路標(biāo)志或者妨礙安全視距的違法建設(shè)、河道管理范圍內(nèi)未利用地上的違法建設(shè)；（4）跨地域類型違法建設(shè)查處：跨建設(shè)用地和農(nóng)用地違法建設(shè)、跨建設(shè)用地和未利用地違法建設(shè)、跨建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地上遮擋公路標(biāo)志或者妨礙安全視距的違法建設(shè)、河道管理范圍內(nèi)的跨建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地違法建設(shè)。

第二，橫向梳理。協(xié)作分工，包括：（1）確定協(xié)作主體，分別確定各協(xié)作事項(xiàng)的參與主體，包括參與協(xié)作的各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)。（2）明確協(xié)作職責(zé)，細(xì)化各主體在協(xié)作分工中的具體職責(zé)，提出分工建議。（3）列明協(xié)作依據(jù)，將相關(guān)主體職責(zé)依據(jù)詳盡列出，保障協(xié)作職責(zé)劃分合法有據(jù)。（4）確定協(xié)作程序，梳理各協(xié)作事項(xiàng)的具體流程，細(xì)化各主體參與協(xié)作的程序規(guī)范。（5）明確協(xié)作責(zé)任，依法明確其在各個(gè)協(xié)作事項(xiàng)中承擔(dān)的協(xié)作責(zé)任，包括違反分工協(xié)作機(jī)制的責(zé)任和相應(yīng)免責(zé)事由。組織協(xié)調(diào)，包括：（1）明確牽頭部門及其理由。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，通過規(guī)范適用、后果權(quán)衡等分工方法確定協(xié)作主體中的牽頭部門，并說明理由和依據(jù)。對于職權(quán)交叉的情況，清單主要從違法建設(shè)查處條件、違法建筑處置標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法效率和履職風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面比較相關(guān)部門負(fù)責(zé)查處的利弊，從中選擇具有比較優(yōu)勢的牽頭部門，進(jìn)而配置相關(guān)部門的協(xié)作職責(zé)。（2）確立協(xié)調(diào)程序。以牽頭部門為核心，分別確定各協(xié)作事項(xiàng)的協(xié)調(diào)程序，在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確協(xié)調(diào)主體，細(xì)化協(xié)調(diào)的具體流程。