文_張恒山

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央大力推進(jìn)全面依法治國(guó)，并且在推進(jìn)全面依法治國(guó)中強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面依法治國(guó)的關(guān)系如何？黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的內(nèi)涵是什么？這些是在全面推進(jìn)依法治國(guó)實(shí)踐中首先要弄清的理論問(wèn)題。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面依法治國(guó)的關(guān)系

中國(guó)特色的社會(huì)主義法治建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民從事的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的組成部分，是中國(guó)共產(chǎn)黨致力推進(jìn)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)當(dāng)然也離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)就是全面推進(jìn)依法治國(guó)，其內(nèi)容包括依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)這一系統(tǒng)工程作整體謀劃、統(tǒng)籌安排、重點(diǎn)攻關(guān)，需要有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)主體在推進(jìn)這一系統(tǒng)工程實(shí)施的過(guò)程中保證其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。有能力對(duì)全面依法治國(guó)作全面領(lǐng)導(dǎo)、整體謀劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進(jìn)的主體，只有中國(guó)共產(chǎn)黨。

推進(jìn)全面依法治國(guó)是一個(gè)非常艱難的、具有大型社會(huì)改造性質(zhì)的工程，涉及理論創(chuàng)新、制度完善、機(jī)制變革、文化重塑。其中每一個(gè)方面都需要付出巨大、艱苦的努力。重塑指導(dǎo)人們?cè)谏鐣?huì)交往的各個(gè)領(lǐng)域的文化觀念是一個(gè)最為困難的任務(wù)。我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期處于農(nóng)耕文明帝制治理下的社會(huì)。在人們的價(jià)值觀念、行為習(xí)慣、交往文化方面還具有相當(dāng)濃厚的農(nóng)耕文明帝制政治文化的殘余，譬如崇尚權(quán)力而輕視權(quán)利、偏好暴力而無(wú)視規(guī)則、青睞等級(jí)特權(quán)而蔑視平等自由，等等。要使理論有所創(chuàng)新、制度獲得完善、機(jī)制得以更新、文化得到改造，要使中國(guó)社會(huì)徹底擺脫農(nóng)耕文明落后文化殘余的影響，使人們的交往在一個(gè)體現(xiàn)公平正義的全新的社會(huì)規(guī)則體系中進(jìn)行，必須有一個(gè)具備先進(jìn)文化價(jià)值觀念、由先進(jìn)理論武裝起來(lái)的、具有理論創(chuàng)新能力、制度改革能力、文化引導(dǎo)能力和實(shí)踐執(zhí)行能力的政黨來(lái)?yè)?dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，中國(guó)共產(chǎn)黨就是這樣一個(gè)具備充分領(lǐng)導(dǎo)能力的政治主體。

因此，全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也離不開(kāi)全面依法治國(guó)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。（習(xí)近平：“在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話”，新華網(wǎng)，2012年12月4日）只有相對(duì)科學(xué)的、良好的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式，才能促進(jìn)人民群眾對(duì)我們黨的信賴和支持，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能穩(wěn)定，黨的執(zhí)政地位才能長(zhǎng)期延續(xù)。

我們黨從領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建成中華人民共和國(guó)以來(lái)，就在尋求一個(gè)相對(duì)科學(xué)、良好的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的道路上不斷探索。2002年，黨的十六大報(bào)告正式提出依法執(zhí)政的概念。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。這表明我們黨對(duì)于在社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和執(zhí)政職能的路徑、方式的認(rèn)識(shí)趨于成熟。

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本目的就是為了維護(hù)、保障、實(shí)現(xiàn)全體中國(guó)人民的共同利益、根本利益，就是為了維護(hù)、保障、實(shí)現(xiàn)全體中國(guó)人民的每一個(gè)成員的各項(xiàng)權(quán)利和合法權(quán)益。人民的共同利益、根本利益，人民的每一個(gè)成員的各項(xiàng)權(quán)利、合法權(quán)益都由人民的代表通過(guò)立法的方式得以表達(dá)、體現(xiàn)，而這一立法過(guò)程也是黨的主張和人民的意愿得以融合、一致的過(guò)程。由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民制定的憲法規(guī)定的國(guó)家根本制度和基本制度所決定，中華人民共和國(guó)的法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的要求我們黨要依照憲法和法律去執(zhí)政，就是要通過(guò)依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政切實(shí)保證實(shí)現(xiàn)人民的根本利益和人民的每一成員的各項(xiàng)權(quán)利和合法權(quán)益。

在總結(jié)我們黨在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式方面的探索、認(rèn)知的成果的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的”（習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上講話》〈2015年2月2日〉，新華網(wǎng)，2015年2月7日）。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的內(nèi)涵

堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)這一命題有著科學(xué)的內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。”（習(xí)近平：“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，《求是》2015年第1期）后來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記又反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一命題的具體內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記指出，全面依法治國(guó)，核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。（習(xí)近平：“在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話”，新華網(wǎng)，2016年7月1日）習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。全面依法治國(guó)絕不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。必須堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保全面依法治國(guó)正確方向。（“加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”，《求是》2019年第4期）

黨領(lǐng)導(dǎo)立法就是要在黨中央領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)黨組織、黨員干部密切聯(lián)系人民群眾、了解人民群眾的利益、愿望、要求的基礎(chǔ)上，在準(zhǔn)確把握世界各民族在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的大勢(shì)要求的基礎(chǔ)上，在準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)改革、發(fā)展大局要求的基礎(chǔ)上、在準(zhǔn)確把握我國(guó)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層的利益平衡點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出我們黨的立法主張、政策方針，引導(dǎo)立法，確保在立法草案起草、立法討論過(guò)程以及立法成果中能充分、準(zhǔn)確地反映最廣大人民群眾的整體與個(gè)別、長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期利益的平衡，確保立法真正體現(xiàn)人民群眾的利益、愿望、要求。黨領(lǐng)導(dǎo)立法并非是黨組織代替立法機(jī)關(guān)立法。相反，在堅(jiān)持我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的前提下，要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，確保在立法過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民的利益、愿望、要求的融合。（習(xí)近平：“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，《求是》2015年第1期）黨的主張和人民的利益、愿望、要求相融合、統(tǒng)一，形諸法律，就是中國(guó)的良法，循此治國(guó)理政，就是中國(guó)的良法之治。

黨保證執(zhí)法是指要發(fā)揮各級(jí)黨委組織對(duì)同級(jí)政府中黨組的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職能，督促代表我們黨在政府中執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)干部忠實(shí)地執(zhí)行具體體現(xiàn)著我們黨主張和人民意志相融合、統(tǒng)一的法律。要解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問(wèn)題，沒(méi)有各級(jí)黨委通過(guò)黨組體現(xiàn)的對(duì)政府的監(jiān)督是不行的。各級(jí)黨委、各級(jí)政府中的黨組必須發(fā)揮和履行保證執(zhí)法的職能，才能使黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)落在實(shí)處。

黨支持司法就是要求各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部都要旗幟鮮明支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，絕不容許利用職權(quán)干預(yù)司法。（習(xí)近平：“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，《求是》2015年第1期）人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法規(guī)定的我國(guó)司法制度基本原則，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容。人民法院、人民檢察院在行使職權(quán)、處理案件時(shí)只要依照法律，就是體現(xiàn)黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部中任何以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為由干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法處理案件的行為，實(shí)際上都是破壞黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)的行為。所以，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，杜絕各種干預(yù)司法的行為，是確保黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。

黨帶頭守法就是黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)”（習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上的講話》〈2015年2月2日〉，新華網(wǎng)，2015年2月7日）。黨帶頭守法的關(guān)鍵是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念。（同上）每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須正確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”概念，必須強(qiáng)化在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一概念中包含著“黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”“權(quán)力行使必須受到法定的規(guī)范、制約、監(jiān)督”的觀念內(nèi)容，杜絕以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為名拒絕執(zhí)行、遵守法律、將個(gè)人意志凌駕法律之上、破壞黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制定的法律的現(xiàn)象。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力——同上。只有黨的各級(jí)組織、領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部成為尊法學(xué)法守法用法的模范，才能帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能使黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)全面依法治國(guó)體現(xiàn)實(shí)效。

黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)同時(shí)包含著黨的執(zhí)政方式法治化更新，即依法執(zhí)政。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。（《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，〈中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)，2014年10月23日〉；中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2014年10月29日）