文_張?zhí)?/p>

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。其中，特別重要的是，要健全維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系。那么，今后做好這方面的工作，有必要梳理黨加強組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的歷史，以從中獲得啟示。

從二大開始，中國共產(chǎn)黨正式加入共產(chǎn)國際，其后在組織問題上一直受到共產(chǎn)國際的嚴(yán)重干預(yù)。特別是在中共六屆四中全會上，共產(chǎn)國際米夫把資歷尚淺的王明推向了中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)崗位。江西時期，博古主持的中央積極推行王明的“左”傾錯誤路線，從而給黨的事業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p失，迫使紅軍不得不進行長征?？箲?zhàn)開始后，王明又回到國內(nèi)，在其主持中央長江局期間，依仗共產(chǎn)國際的支持，無視組織紀(jì)律，對延安的中共中央經(jīng)常發(fā)號施令，并推行了一條錯誤的抗戰(zhàn)路線。好在共產(chǎn)國際得知這些情況后，最終決定中國共產(chǎn)黨以毛澤東為首解決問題。在這樣的情況下，1938年9月，中共中央召開了六屆六中全會。會上，共產(chǎn)國際的決定受到了與會人員的一致贊成，紛紛表示擁護毛澤東成為黨的領(lǐng)袖，從而使王明的錯誤路線在組織上得以終止，毛澤東的正確路線在組織上得以確立。

毛澤東在會上作了《論新階段》的報告，第一次明確提出了馬克思主義中國化的重要命題。正是在這樣一種組織變動和理論語境下，張聞天在會上作了《關(guān)于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線與黨的組織問題》的報告，其中指出：“組織任務(wù)要服從政治任務(wù)，政治任務(wù)要靠組織工作來保證。兩者的關(guān)系中，政治路線是起指導(dǎo)作用的。政治路線不正確，組織路線也不會正確?！苯M織工作，包含組織形式、工作方法等?！榜R克思主義的原則、方法是國際性的，但我們是在中國做組織工作，一定要考慮到中國政治、經(jīng)濟、文化、思想、民族習(xí)慣、道德的特點，并正確認(rèn)識這些特點，再來決定我們的斗爭形式、組織形式、工作方法。我們要的是國際主義的內(nèi)容，民族的形式，我們要使組織工作中國化，否則我們就不是中國的共產(chǎn)黨員?！?/p>

實現(xiàn)組織工作中國化，也就意味著中國共產(chǎn)黨的組織工作可以不再受共產(chǎn)國際的干預(yù)，也就意味著真正了解中國革命實際情況的同志可以走上中央領(lǐng)導(dǎo)崗位，所以這也就真正意味著黨走上了獨立自主的發(fā)展道路。為加強以毛澤東為首的黨中央的集中領(lǐng)導(dǎo)，全會第一次確立了“四個服從”的組織原則：個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央。自此，黨內(nèi)的組織觀念、核心意識和工作流程發(fā)生了前所未有的變化。但是，在領(lǐng)導(dǎo)制度設(shè)置上還存在上下不統(tǒng)一、左右不協(xié)調(diào)的情況。

整風(fēng)開始以后，思想改造的同時，也伴隨著組織和領(lǐng)導(dǎo)制度的調(diào)整，整風(fēng)結(jié)束時，這一任務(wù)也完成了。所謂“組織工作中國化”，從實際做的來看，主要就是建立中國共產(chǎn)黨自己的組織形式、系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)核心。其實，這也是當(dāng)時增強戰(zhàn)斗力的需要。抗日戰(zhàn)爭時期，就地域說，各根據(jù)地比較分散，而往往又很難聯(lián)系；就工作領(lǐng)域說，黨政軍民各有范圍，互不統(tǒng)屬。事實上常常造成各自為政的局面，這也就是毛澤東所說的山頭主義、宗派主義的表現(xiàn)。因此，改變這種情況是整風(fēng)的應(yīng)有之義。

中共六屆六中全會舊址

1942年8月29日，中共中央頒發(fā)了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中規(guī)定：“根據(jù)地的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會，因此，確定中央代表機關(guān)及各級黨委為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)?！边@就是說，黨組織是各根據(jù)地的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。為明確這個《決定》的要求，中共中央于1942年12月1日又發(fā)出了《中央關(guān)于建立各級領(lǐng)導(dǎo)核心的指示》，規(guī)定在軍區(qū)、分區(qū)兩級建立領(lǐng)導(dǎo)核心，只留三個主要負(fù)責(zé)人，分負(fù)黨委、政府、軍隊責(zé)任，其中一人為書記，是領(lǐng)導(dǎo)核心。該《指示》要求“每一軍區(qū)每一分區(qū)必須承認(rèn)一個比較優(yōu)秀一點的同志為領(lǐng)導(dǎo)中心，不應(yīng)誰不服誰，鬧到群龍無首”。這在一元化領(lǐng)導(dǎo)體制上又邁進了一步：率先實現(xiàn)了地方上的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為貫徹落實黨中央的決策部署提供了組織人事和領(lǐng)導(dǎo)制度上的保證。

在各地領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，中央機構(gòu)也進行了調(diào)整和改革。1943年3月16—20日，中央政治局召開會議通過了《關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》。該《決定》主要包括兩個方面：一是關(guān)于政治局的權(quán)責(zé)，規(guī)定“在兩次中央全會之間，中央政治局擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)整個黨工作的責(zé)任，有權(quán)決定一切重大問題。政治局推定毛澤東同志為主席”。二是關(guān)于書記處的權(quán)責(zé)和改組。規(guī)定“書記處是根據(jù)政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關(guān)，它在組織上服從政治局，但在政治局方針下有權(quán)處理和決定一切日常性質(zhì)的問題”。書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時三人組成，毛澤東為主席。書記處會議由主席召集，所討論的問題，“主席有最后決定之權(quán)”。毛澤東說，整風(fēng)的目的之一就是改造中央，至此，可以說就已完成了改造中央領(lǐng)導(dǎo)核心的工作。毛澤東在組織上成為實至名歸或名副其實的全黨的領(lǐng)袖。1943年5月，共產(chǎn)國際宣告解散，從而使中國共產(chǎn)黨在組織上實現(xiàn)了完全獨立。

不難發(fā)現(xiàn)，緣于國內(nèi)國際種種因素，黨在整風(fēng)期間，進行了自下而上的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的調(diào)整，建立了一個自上而下的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，從而形成了具有中國特色的組織形式、組織系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)制度，實現(xiàn)了“組織工作中國化”。這樣一種領(lǐng)導(dǎo)制度最大的優(yōu)點就是戰(zhàn)斗力強和效率高，可以高度集中全黨的力量，特別是在戰(zhàn)爭或非常時期，它的優(yōu)點是無與倫比的。

新中國成立以后，黨面臨的問題日益增多，工作領(lǐng)域更加廣泛，為更好地實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，毛澤東和黨中央又先后推出了一些新的舉措。1953年，中共中央通過了關(guān)于加強對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定，把政務(wù)院各部委分成六個黨組小組，直接受中央領(lǐng)導(dǎo)。1958年6月10日，中央又發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，規(guī)定：大政方針在政治局，具體部署在書記處，只有一個政治設(shè)計院，沒有兩個政治設(shè)計院。大政方針和具體部署，都是一元化。1973年12月，毛澤東在主持召開的政治局會議上強調(diào)：“政治局是管全部的，黨政軍民學(xué)、東西南北中?！北M管“文革”時期，地方上出現(xiàn)過“踢開黨委鬧革命”的混亂和失序，但是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并沒有動搖過。

改革開放以后，為發(fā)揚民主，避免一元化領(lǐng)導(dǎo)帶來的弊端，我國曾探索和試行黨政分開，并修改、規(guī)范和制定了一系列的黨內(nèi)法規(guī)。比如，十三大修訂黨章時，原第46條：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中成立黨組。”就改為：“在中央和地方各級人民代表大會、政治協(xié)商會議、人民團體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，可以成立黨組。”這等于撤銷了在中央和地方國家機關(guān)、經(jīng)濟組織、文化組織中設(shè)立黨組的規(guī)定。此后，表現(xiàn)在實際工作層面，在企業(yè)推行廠長負(fù)責(zé)制，在學(xué)校推行校長負(fù)責(zé)制。不過，這很快又產(chǎn)生了新的弊端，那就是造成了黨的建設(shè)的弱化、黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)過一個典型例子，一個國企在精簡人員的時候，竟然讓一位黨委書記下崗了。發(fā)現(xiàn)這樣一些情況以后，黨中央又相繼采取措施試圖糾正這種新的偏向。比如，十四大修訂的黨章恢復(fù)了上述設(shè)立黨組的規(guī)定。但是，黨的建設(shè)弱化、黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化仍不同程度地存在，直到十八大以后才得到根本性扭轉(zhuǎn)。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央相繼推出一系列強有力的做法來強化黨中央權(quán)威和統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)。比如，強調(diào)“四個服從”、樹立“四個意識”、嚴(yán)明紀(jì)律和規(guī)矩、堅持請示報告制度、強化巡視制度等。十九大報告和新修訂的黨章重申：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！比轿坏卮_立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。2017年10月27日，十九屆中共中央政治局召開會議，審議通過了《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》指出，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，從根本上關(guān)乎黨和國家前途命運、關(guān)乎人民根本利益。加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨共同的政治責(zé)任。中央政治局要帶頭樹立“四個意識”，嚴(yán)格遵守黨章和黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則，自覺在以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)、開展工作，堅決維護習(xí)近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心的地位?！皟蓚€維護”成為加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是中國國家制度和國家治理體系的一個“顯著優(yōu)勢”。這個優(yōu)勢顯然是在黨的歷史中形成的。黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)制度變革的歷史表明：只有在黨中央的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)之下，黨才能抓住歷史機遇和時代主題，明確方向，大干、快干和實干，從而使黨的事業(yè)快速穩(wěn)妥地向前推進，從勝利走向勝利。

然而，從歷史上看，一元化領(lǐng)導(dǎo)體制也出現(xiàn)過“家長制”“個人包辦”的弊端。比如，解放戰(zhàn)爭時期，出現(xiàn)過這樣的情況：“重要問題的解決，不是由黨委會議做決定，而是由個人做決定，黨委委員等于虛設(shè)?！睂Υ耍珴蓶|專門為中央起草了《關(guān)于健全黨委制的決定》，強調(diào)，“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度”，集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢。稍后，他又在《黨委會的工作方法》中作了更明確的說明和規(guī)定，從而強化了黨的民主集中制原則。習(xí)近平總書記曾明確指出，民主集中制是黨最大的制度優(yōu)勢。十九屆四中全會通過的《決定》強調(diào)，要健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，就要堅持民主集中制，完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。其中，尤其要健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。基于此，建議有必要建立各級黨委和政府決策和政策執(zhí)行評估委員會。

十九屆四中全會通過的《決定》中，有10處提到“風(fēng)險”，有8處提到“預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警”。為了更好地做到這一點，必須嚴(yán)格貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于重大決策風(fēng)險評估的部署要求。

目前，對“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”還存在許多誤解和曲解，比如，把“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”解釋為“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)一切”，把“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”說成是“黨包辦一切”。對此，應(yīng)進一步研究，從理論上予以澄清，并制定和強化相關(guān)制度以避免一些不良傾向的出現(xiàn)，更加健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)地正確地落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。