章俊波

（自然資源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012）

一、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是指經(jīng)濟單位和各個組織在經(jīng)濟活動中為了實現(xiàn)控制目標而建立的一種相互制約的職責(zé)分工制度和組織體系，并通過單位管理層和全體員工共同參與實施，保證單位資產(chǎn)安全有效。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位在經(jīng)費上區(qū)別于企業(yè)，收入主要來源于財政，因此在財務(wù)內(nèi)控上與企業(yè)有所區(qū)別，行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制是要根據(jù)自身的特點制定具有科學(xué)性、可行性的內(nèi)部控制，并通過對該制度的實施，將內(nèi)部控制制度落實到單位每項經(jīng)濟活動和業(yè)務(wù)活動，從而達到保障依法依規(guī)履行職責(zé)、促進科學(xué)發(fā)展、有效堵塞漏洞和預(yù)防腐敗的目的。

（三）行政事業(yè)單位加強財務(wù)內(nèi)部控制的重要性

財務(wù)內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平和社會公共服務(wù)效能的有效保障機制。加強行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，一方面能夠提升財務(wù)管理水平，引導(dǎo)他們嚴格按照國家規(guī)范和財務(wù)內(nèi)部控制要求加強各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，提高財務(wù)信息質(zhì)量，進而更好地為單位發(fā)展和國家有關(guān)政策的制定提供重要參考；另一方面能夠從源頭上扼制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，通過有效的內(nèi)控機制手段，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)經(jīng)濟活動中存在的問題，最大限度地避免主觀性錯誤的發(fā)生，保證國有資產(chǎn)的完整性和安全性。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）發(fā)布實施以來，各行政事業(yè)單位不斷加強自身的內(nèi)部控制建設(shè)，初步取得成效，但同時也存在許多問題，具體表現(xiàn)為：

（一）財務(wù)內(nèi)部控制體系不完善

財務(wù)內(nèi)部控制是開展內(nèi)控工作的規(guī)制度保障，是各個工作環(huán)節(jié)責(zé)任劃分的準則，它對行政事業(yè)單位內(nèi)部各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行制約和協(xié)調(diào)。當(dāng)前許多單位在實際工作中并沒有建立一套合理、科學(xué)的財務(wù)內(nèi)控制度，以至于一旦出現(xiàn)問題，職工之間互相推諉，無法做到責(zé)任落實。實際工作中具體表現(xiàn)為：其一，經(jīng)辦人員利用內(nèi)控制度中漏洞進行串通舞弊，挪用公款，造成貪污腐敗的現(xiàn)象。其二，會計崗位設(shè)置不合理，不相容崗位同一人擔(dān)任，容易滋生舞弊。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力

目前行政事業(yè)單位針對內(nèi)部的預(yù)、決算管理、會計核算、國有資產(chǎn)管理等各項業(yè)務(wù)制定了不同的管理制度，但這些制度相互之間難以融會貫通，無法形成一個內(nèi)部控制體系，財務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行效果大打折扣。

（三）財務(wù)預(yù)算管理體系單薄，預(yù)算績效管理流于形式

財務(wù)預(yù)算管理是圍繞本單位年初預(yù)算而展開實施的管理舉措，目前行政事業(yè)單位制定預(yù)算管理制度，但預(yù)算管理體系大多尚未形成，“重預(yù)算、輕管理”的問題普遍存在，部門預(yù)算工作量大、涉及范圍廣、編制時間短等導(dǎo)致預(yù)算質(zhì)量不高，預(yù)算剛性不足導(dǎo)致實際執(zhí)行過程中與預(yù)算脫節(jié)，在財政要求預(yù)算執(zhí)行率的情況下存在突擊花錢的現(xiàn)象，使預(yù)算喪失了權(quán)威性和嚴肅性，導(dǎo)致一些違規(guī)的問題出現(xiàn)。

績效評價是指對行政事業(yè)單位在一定時期內(nèi)投入產(chǎn)出的效率與效能的評價。目前，財政部門雖然加強預(yù)算績效考評工作，將所有項目支出納入績效考評范圍，但是行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理中仍然存在問題。比如各參與主體之間關(guān)系不清晰（財政-預(yù)算部門-財政內(nèi)部-第三方-專家-人大等）；績效管理形式大于實質(zhì)，績效與預(yù)算兩張皮——績效目標編制質(zhì)量差，績效無法真正為預(yù)算服務(wù)；績效跟蹤缺失或者定位不清晰，績效自評價流于形式，重點評價質(zhì)量不高；評價結(jié)果幾乎沒有應(yīng)用，或者應(yīng)用困難。

（四）缺乏信息化機制，內(nèi)控監(jiān)督機制不完善

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)與提升的核心在于管理制度化、制度流程化、流程信息化。為了能夠更好地管理本單位的財務(wù)資金，有效保證財務(wù)會計信息的準確性，亟須建立一套有效的信息化機制。近年來，國家新一輪的財稅改革中出臺多個新制度、新規(guī)定，比如2019年剛執(zhí)行的政府會計制度，“雙分錄、平行記賬”使行政事業(yè)單位財務(wù)人員應(yīng)接不暇。日常財務(wù)核算中會計人員憑借自身的職業(yè)判斷來處理，個人職業(yè)水平的高低導(dǎo)致最終的核算結(jié)果不同，隨意性較大。

在內(nèi)控監(jiān)督方面，隨著行政事業(yè)單位響應(yīng)國家規(guī)范內(nèi)部控制的要求，各單位相繼制定各類管理規(guī)章制度，但是缺乏對制度是否有效執(zhí)行、職責(zé)是否規(guī)范履行的后續(xù)監(jiān)督，對內(nèi)部控制中的漏洞以及制度的不合理之處后知后覺，往往只有在實際工作中出現(xiàn)問題時才會去修補完善。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題原因分析

（一）內(nèi)部控制體系不完善原因分析

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制一般由財務(wù)部門牽頭，在內(nèi)部控制體系建設(shè)上缺乏經(jīng)驗，導(dǎo)致內(nèi)部控制停留在理論研究上，未得到實際應(yīng)用，無法形成制度體系。單位管理層對財務(wù)的重視程度不夠，在制度體系建設(shè)方面缺乏足夠重視，在具體制度精細化建設(shè)方面存在目標不清晰、權(quán)責(zé)分工不明確、職責(zé)交叉或者指導(dǎo)性不強等問題。

（二）行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力原因分析

大部分行政事業(yè)單位的財務(wù)部門作為內(nèi)控的牽頭部門，組織協(xié)調(diào)完成財務(wù)內(nèi)控建設(shè)，但整個財務(wù)內(nèi)部控制體系不僅僅局限于財務(wù)部門，需要各個業(yè)務(wù)部門的共同協(xié)助完成，但行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間往往是各自為政，以致制度體系中的各個制度之間相互獨立，不能形成內(nèi)控體系，導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)部控制執(zhí)行不力。

（三）財務(wù)預(yù)算管理體系單薄，預(yù)算績效管理流于形式原因分析

預(yù)算管理體系薄弱的最根本原因就是沒有對預(yù)算管理給予足夠重視，預(yù)算管理制度的制定往往是轉(zhuǎn)發(fā)財政部門或上級主管部門的制度規(guī)定，而未結(jié)合自身的實際情況來制定，甚至個別單位只注重預(yù)算申請，以為只要把經(jīng)費申請到就可以，忽視了預(yù)算管理工作的開展。比如，有些行政事業(yè)單位沒有成立專門的預(yù)算管理部門，預(yù)算編報基本上是直接由財務(wù)部門完成，其他業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理工作中參與很少或者沒有參與。

從預(yù)算績效管理整體視角分析，行政事業(yè)單位財政預(yù)算資金績效管理仍然處于初級探索階段，績效管理流程較多，管理方式粗放，很多關(guān)于預(yù)算管理和績效考核的制度、規(guī)范、文件仍在不斷完善。缺少可以借鑒的經(jīng)驗，加上技術(shù)方法不科學(xué)，執(zhí)行環(huán)節(jié)容易發(fā)生變形。同時行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核注重考核結(jié)果、忽視實現(xiàn)過程，忽略了績效溝通、績效輔導(dǎo)、績效過程監(jiān)控。

（四）缺乏信息化機制，內(nèi)控監(jiān)督機制不完善原因分析

財務(wù)內(nèi)部控制信息化是內(nèi)部控制發(fā)展的進一步深入，在我國行政事業(yè)單位現(xiàn)行財務(wù)管理中，由于受網(wǎng)絡(luò)安全、管理壁壘、責(zé)任分工等影響，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的整體發(fā)展缺乏前瞻性，對財務(wù)管理信息化的定位還停留在簡單的財務(wù)核算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計上，針對一個需求研發(fā)一個系統(tǒng)，造成很大的資源浪費，不能形成一個信息化體系。

目前，我國行政事業(yè)單位的管理者大多都受傳統(tǒng)觀念的影響，認為行政事業(yè)單位的工作職能就是社會管理和公益服務(wù)，沒有風(fēng)險意識，內(nèi)部控制建設(shè)流于形式，沒有將制度的執(zhí)行落到實處，內(nèi)控體系建設(shè)整體意識薄弱，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在內(nèi)控監(jiān)督機制上的建設(shè)不到位。而單位內(nèi)部審計未能發(fā)揮全面監(jiān)督的作用，只對財務(wù)事項進行監(jiān)督，缺少對內(nèi)部控制的具體落實和執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)督。

四、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的改進建議

（一）完善財務(wù)內(nèi)部控制體系

各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位的實際情況，建立單位頂層到底層各個層面的管理制度，形成一套完善的內(nèi)部控制體系，其中包括預(yù)算管理、財務(wù)實施管理、風(fēng)險管理等，并根據(jù)管理制度內(nèi)容實行環(huán)節(jié)責(zé)任制，針對每一環(huán)節(jié)存在的問題和風(fēng)險，要形成響應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并由專人負責(zé)。單位層面應(yīng)加強宣傳，單位領(lǐng)導(dǎo)及工作人員應(yīng)增強內(nèi)控意識，明確內(nèi)控的作用。崗位責(zé)任分工明確，不相容崗位相互分離，關(guān)鍵崗位實行輪崗制度。

（二）加大行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度

首先要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全組織機構(gòu)，成立內(nèi)部控制委員會，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，相關(guān)部門負責(zé)人及較專業(yè)人員組成成員，負責(zé)推動和指導(dǎo)單位內(nèi)部控制工作，研究確定總體工作任務(wù)和年度工作任務(wù)，制定有關(guān)工作方案和制度規(guī)則，研究解決有關(guān)重大問題。其次完善年度考核制度，將內(nèi)控制度落實考評情況納入部門年終考核，對內(nèi)控制度落實情況實行責(zé)任追究和連帶責(zé)任制，對出現(xiàn)違規(guī)問題的環(huán)節(jié)，不管是領(lǐng)導(dǎo)還是普通員工，要層層追究。

（三）完善預(yù)算管理體系，強化預(yù)算績效管理

強化預(yù)算管理理念，完善預(yù)算管理體系。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要充分了解預(yù)算管理的重要性，鼓勵全員參與，建立健全預(yù)算管理機構(gòu)，明確預(yù)算管理機構(gòu)中各部門的職責(zé)分工，形成統(tǒng)一管理、各司其職、相互協(xié)調(diào)的預(yù)算管理機制，確保預(yù)算編制按時準確編報，嚴格執(zhí)行財政部二下批復(fù)預(yù)算，保證預(yù)算管理工作井然有序。

根據(jù)單位實際情況，加強內(nèi)部財務(wù)預(yù)算績效管理，將績效管理融入到預(yù)算管理體系中，硬化預(yù)算績效管理約束?，F(xiàn)行政府會計制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以提高預(yù)算績效考核結(jié)果的透明度，較為全面地反映預(yù)算會計信息，確保績效管理理念的落實?？冃е笜梭w系的構(gòu)建要綜合量化和定性評價，實行操作性強、有比較基礎(chǔ)并具有導(dǎo)向性的績效目標。同時創(chuàng)新考核指標，結(jié)合各單位特點設(shè)置個性化考核指標，將績效程序指標、公眾滿意度指標納入考核指標。

（四）建立健全內(nèi)控信息化機制和內(nèi)控監(jiān)督機制

隨著我國財政體制改革的持續(xù)推進，財政資金的監(jiān)督日益細化，加強財務(wù)管理的信息化發(fā)展勢在必行，這就要求行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)具備前瞻性，在信息化建設(shè)工作中規(guī)劃要全面、技術(shù)要創(chuàng)新，避免重復(fù)建設(shè)。全面梳理本單位的內(nèi)部管理流程，掌控本單位財務(wù)管理活動的每一個環(huán)節(jié)，將科學(xué)合理的制度流程在信息化系統(tǒng)中加以實現(xiàn)，避免手工作業(yè)中不可避免的大量重復(fù)勞動，實現(xiàn)財務(wù)精細化管理。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高管理層的內(nèi)控意識和風(fēng)險意識，明確內(nèi)部控制中各崗位的職責(zé)權(quán)限。合理優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督體系，建立健全具有風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)控監(jiān)督體制，在單位遇到重大事項和重要決策時，要先進行風(fēng)險的識別和評估，在充分的論證之后實施。擴大內(nèi)部審計部門的監(jiān)督范圍，無死角的監(jiān)督內(nèi)部控制的落實和執(zhí)行中的每個環(huán)節(jié)。財政部門和審計部門作為行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督力量，應(yīng)當(dāng)加強事前、事中、事后一體化監(jiān)督，對財務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度進行有效的跟蹤、監(jiān)督和考評。

五、結(jié)語

黨的十九大報告提出中國特色社會主義進入了新時代，在新時代中國特色社會主義下，黨和國家各項事業(yè)的有序發(fā)展需要內(nèi)部控制作為制度保障。行政事業(yè)單位必須結(jié)合自身實際，建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度，充分利用信息化機制，將內(nèi)部控制貫穿單位預(yù)算、執(zhí)行、績效考評全過程，有效地遏制貪污腐敗的滋生，更好地推動行政事業(yè)單位綠色健康發(fā)展。