張京

（北京市東城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心二所，北京 100013）

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

1、以提高公共服務(wù)質(zhì)量和社會效益為目標(biāo)

一般企業(yè)以經(jīng)濟效益為經(jīng)營目標(biāo)，強調(diào)追求利益和價值最大化。而事業(yè)單位不同于一般企業(yè)，是由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的與教育、科技、衛(wèi)生活動有關(guān)的公益性組織，主要面向和服務(wù)的是社會群體，盈虧都是由國家承擔(dān)的。因此，事業(yè)單位不以利益為經(jīng)營目標(biāo)，而是以提升服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)社會效益為運營目標(biāo)[1]。

2、內(nèi)部權(quán)限受法律約束

事業(yè)單位的職員是公職人員，從本質(zhì)上來講，事業(yè)單位的人員只是代替國家行使權(quán)益的代理人。因此，國家為了發(fā)揮對事業(yè)單位的監(jiān)督權(quán)，通過制定相關(guān)的法律制度對事業(yè)單位可行使的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范和限制。例如，事業(yè)單位公職人員的任免要按照《國家公職人員管理辦法》執(zhí)行，事業(yè)單位的預(yù)算管理要嚴(yán)格遵守國家的《預(yù)算法》進(jìn)行預(yù)算編制等[2]。

3、對風(fēng)險進(jìn)行控制

風(fēng)險客觀存在于任何一個企業(yè)運營過程中，無論是一般企業(yè)還是事業(yè)單位都需要在經(jīng)營過程中關(guān)注風(fēng)險，將風(fēng)險控制在可控范圍之內(nèi)。事業(yè)單位的經(jīng)濟活動往往需要衡量風(fēng)險與收益的比率，在進(jìn)行一切經(jīng)濟活動時必須謹(jǐn)慎判斷風(fēng)險，保證國有資產(chǎn)的完整性和安全性。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則和方法

2014年，我國的事業(yè)單位正式開始執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，國家要求事業(yè)單位按照規(guī)范的指引建立內(nèi)部控制制度，并在有法可依的基礎(chǔ)上貫徹落實[3]。

事業(yè)單位的內(nèi)部控制可以根據(jù)單位運營的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行建構(gòu)，但必須遵循以下四個原則，即全面性、重要性、制約性和適應(yīng)性[4]。全面性是指事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度要覆蓋廣泛，包含事業(yè)單位一切經(jīng)濟活動和決策；重要性包括對項目和風(fēng)險重要、次要作用的判斷；制約性是說在內(nèi)部各部門和崗位之間形成有效的監(jiān)督和制衡；適應(yīng)性是指事業(yè)單位在建立內(nèi)控制度時要與本單位的實際情況相結(jié)合。事業(yè)單位內(nèi)部控制的方法多種多樣，包括內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算管理、會計管理、社會監(jiān)督等，事業(yè)單位可以選擇合適的方法應(yīng)用于本單位的內(nèi)控建設(shè)和實施中[5]。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

我國大多數(shù)事業(yè)單位都是在計劃經(jīng)濟時期建立的，雖然其管理水平在經(jīng)濟發(fā)展和時代的變遷下有所提升，但其本質(zhì)上還沒有完全跳脫出傳統(tǒng)體制的影響。因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不完善或?qū)嵤﹦恿Σ蛔愕榷际怯绊懯聵I(yè)單位逐漸走向成熟發(fā)展階段的因素。

二、事業(yè)單位對建立內(nèi)部控制必要性認(rèn)識不足

很多事業(yè)單位管理體制內(nèi)還存在著傳統(tǒng)的管理方式，一些管理層為了自身的政績和業(yè)績而忽略了單位整體的發(fā)展，沒有意識到內(nèi)部控制制度的重要性，管理層人員臃腫、決策效率低等使內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施缺乏一定的管理環(huán)境。而執(zhí)行層身處基層，本身對內(nèi)部控制制度認(rèn)識不足，也無法充分了解到內(nèi)部控制制度實施的重要意義，單位內(nèi)部又缺乏相關(guān)的約束機制，因此在執(zhí)行過程中難免有懈怠情緒。管理層監(jiān)督職能缺失，執(zhí)行層執(zhí)行動力不足，阻礙了內(nèi)部控制制度的建構(gòu)和實施。此外，事業(yè)單位財務(wù)管理部門的人員往往沒有權(quán)利參與單位內(nèi)的決策，使管理層在進(jìn)行決策時無法接收到財務(wù)部門的意見，也沒有全面考慮到單位的財務(wù)狀況，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部決策過于草率。

（一）事業(yè)單位財務(wù)管理制度不健全

事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理方式以管理層為核心，沒有對管理層的權(quán)利設(shè)置一定的限制，單位內(nèi)部一切費用的報銷只需要經(jīng)過管理層領(lǐng)導(dǎo)的簽字就可以從財務(wù)處報銷。這種方式使管理層的權(quán)力過大，而財務(wù)部門也沒有發(fā)揮其監(jiān)督職能。事業(yè)單位的項目業(yè)務(wù)實施以及一切經(jīng)濟活動審批程序混亂，沒有分離不相容職位，部門之間缺乏制約和監(jiān)督，一旦在業(yè)務(wù)實施過程中出現(xiàn)了問題也無從追究責(zé)任。此外，事業(yè)單位內(nèi)部的會計核算職能不規(guī)范，收支管理不嚴(yán)格，會計工作者往往只需要對財務(wù)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和編制報表，忽視了會計的管理職能，無法為單位的重大決策提供可靠的數(shù)據(jù)分析。事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理不到位，?？顚Ｓ谜{(diào)撥隨意，總體上存在財務(wù)管理制度不健全、資金浪費嚴(yán)重的情形。

（二）事業(yè)單位人力資源管理方式落后

單位內(nèi)對人力資源進(jìn)行考評和管理，是事業(yè)單位實施一切決策和制度的基礎(chǔ)。但實際上，事業(yè)單位內(nèi)部存在著人事考核制度落后、考核手段單一、考評結(jié)果不公平等問題，績效考評制度也沒有與職員的薪資掛鉤，使激勵作用不明顯，影響了內(nèi)部控制制度的有效實施[6]。此外，事業(yè)單位與其他企業(yè)不同，在建立考評指標(biāo)時不能僅以經(jīng)濟效益判斷職員的工作和表現(xiàn)，也要注重職員工作的態(tài)度和學(xué)習(xí)成長的積極性。還有一些事業(yè)單位在進(jìn)行考評的時候沒有落實公平公開的原則，考評方法不夠科學(xué)，使一些本身優(yōu)秀的員工沒有評優(yōu)，極大地挫傷職員的工作信心，不利于事業(yè)單位的長期發(fā)展。

（三）內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督乏力

內(nèi)部控制制度并不是一成不變的，需要跟隨外部環(huán)境的變化以及單位內(nèi)部的運用情況進(jìn)行及時調(diào)整，因而內(nèi)部控制制度也需要相關(guān)部門的監(jiān)督、評價和反饋。而事業(yè)單位的內(nèi)部審計監(jiān)督部門往往缺乏行政話語權(quán)，既缺少權(quán)威性，又缺乏獨立性，造成事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督不到位。事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要來源于國家政府的財政和審計部門，但這些機構(gòu)對事業(yè)單位的監(jiān)督也只停留在對一般經(jīng)濟事項和財務(wù)收支的考察和核算方面，基本不涉及對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的監(jiān)督，使事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不夠科學(xué)。事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督乏力，評價和反饋程序缺失，使事業(yè)單位的運營可能偏離單位的戰(zhàn)略規(guī)劃，甚至給事業(yè)單位帶來一定的經(jīng)濟風(fēng)險。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)優(yōu)化

（一）單位層面

1、思想高度重視，改善內(nèi)部環(huán)境

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是實施內(nèi)部控制制度的前提，因此事業(yè)單位要高度重視環(huán)境的創(chuàng)建，從加強事業(yè)單位內(nèi)部管理層和執(zhí)行層內(nèi)控思想意識入手，建立良好的文化氛圍。首先，事業(yè)單位的管理層要帶頭參與到內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)中，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能，充分意識到內(nèi)部控制制度的重要性，還要虛心聽取財務(wù)部門和審計部門的建議，完善決策流程，降低事業(yè)單位的決策風(fēng)險；其次，事業(yè)單位還要盡快完善組織結(jié)構(gòu)，對各部門和崗位的職能和權(quán)限進(jìn)行明確劃分，避免職能交叉而引發(fā)部門矛盾。針對管理層要建立相應(yīng)的制約機構(gòu)，嚴(yán)禁“因人設(shè)崗”造成組織臃腫。另外，事業(yè)單位還要在內(nèi)部搭建溝通交流的平臺，提升各個部門的協(xié)作能力。最后，事業(yè)單位還要加強干部隊伍的建設(shè)，在現(xiàn)行的事業(yè)單位招聘制度基礎(chǔ)上進(jìn)行崗位試點，并對職員的任務(wù)完成情況進(jìn)行評價，這一做法不但調(diào)動了員工的工作積極性，也可以提升員工的實踐能力。當(dāng)然，事業(yè)單位內(nèi)部還要做好反腐斗爭，對管理層和執(zhí)行層的人員進(jìn)行全面考察，建立崗位責(zé)任制。一旦發(fā)生貪污腐敗或經(jīng)濟損失，就要依據(jù)法律對相關(guān)人員追究責(zé)任。

2、加強內(nèi)部控制的宣傳教育和培訓(xùn)

內(nèi)部控制工作關(guān)系到事業(yè)單位經(jīng)營的方方面面，需要內(nèi)部每個職員全程參與，因此，調(diào)動員工的參與積極性，加強員工的教育和培訓(xùn)，讓各部門的職員充分了解到內(nèi)部控制的重要性和相關(guān)知識。在這一背景下，首先事業(yè)單位要針對單位性質(zhì)和職員的特征，制定宣傳教育和培訓(xùn)的方案，利用工作群或公眾號等多種渠道宣傳內(nèi)部控制的理念、方法和實施流程，要求各部門梳理內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，并與自身的工作內(nèi)容相結(jié)合，主動探索部門工作中的風(fēng)險點，對重點部門人員進(jìn)行定期培訓(xùn)和考察。同時還要在單位內(nèi)部營造內(nèi)控氛圍，推進(jìn)內(nèi)部控制制度能夠在事業(yè)單位中順利開展。

3、建立內(nèi)部審計制度，做好監(jiān)督管理

內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)是保證內(nèi)控制度能夠有效實施的最后一道防線，因此事業(yè)單位還要關(guān)注對監(jiān)督機制的建構(gòu)，確保內(nèi)部控制能夠按規(guī)章制度順利實施。內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，都是圍繞著風(fēng)險進(jìn)行，對風(fēng)險進(jìn)行事前的預(yù)測、事中的控制以及事后的反饋，從而形成一個閉環(huán)式的內(nèi)部監(jiān)督體系。當(dāng)然，事業(yè)單位還要建立和完善內(nèi)部審計制度，并改變審計執(zhí)行力不足的現(xiàn)狀，保證內(nèi)部審計的權(quán)威性和獨立性。事業(yè)單位內(nèi)部審計的職能主要是針對財務(wù)進(jìn)行審計，因此，事業(yè)單位首先要保證審核憑證的合理和合法，尤其要注重報銷金額和報銷明細(xì)是否明確；其次，事業(yè)單位要加強對賬目明細(xì)中各項金額的審核，嚴(yán)格控制事業(yè)單位所有經(jīng)濟活動產(chǎn)生的資金消耗是否在預(yù)算范圍之內(nèi)，保證在執(zhí)行某一項目或業(yè)務(wù)過程中不存在貪污浪費的情況；最后，事業(yè)單位要完善審批流程，建立評審中心，對一切經(jīng)濟活動項目進(jìn)行財務(wù)部門審核、評審中心審批以及相關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)終審，在層層通過后才能應(yīng)用到實際中，保證內(nèi)部控制全面性和嚴(yán)謹(jǐn)性。此外，事業(yè)單位還要加強內(nèi)部紀(jì)檢，抽調(diào)專業(yè)人員組成紀(jì)檢組織，專門負(fù)責(zé)事業(yè)單位內(nèi)的行政紀(jì)檢。定期對內(nèi)部人員的工作進(jìn)行紀(jì)律檢查，根除貪污腐敗，提升公職人員的法律意識，充分發(fā)揮內(nèi)控作用。

4、健全內(nèi)部控制評價機制

為了保證內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，依據(jù)事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，單位要健全內(nèi)控評價和報告機制，從不同的維度完善內(nèi)控制度。一方面，事業(yè)單位要建立考核評價機制，從業(yè)務(wù)流程入手，定期對財務(wù)部門、人力資源管理部門、資產(chǎn)歸口管理部門和紀(jì)檢部門對內(nèi)控工作的執(zhí)行情況進(jìn)行評價分析，尋找內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的缺陷和風(fēng)險點，并及時將信息反饋給內(nèi)部控制委員會。另外，針對內(nèi)部控制執(zhí)行不力的部門和職員追究責(zé)任，實施相應(yīng)的處罰手段。另一方面，事業(yè)單位要按照國家相關(guān)部門的要求建立內(nèi)部控制報告編制機制，要求內(nèi)部控制的報告涵蓋事業(yè)單位一切的經(jīng)濟活動。尤其要注重對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的闡述，在進(jìn)行內(nèi)部自查后還要將一定范圍內(nèi)的信息進(jìn)行公開，順應(yīng)國家推行廉政的政策要求，更好地將內(nèi)部控制應(yīng)用到事業(yè)單位的管理建設(shè)中。

5、完善信息化系統(tǒng)，建立內(nèi)部控制平臺

內(nèi)部控制需要單位內(nèi)部各個部門和職員的配合協(xié)調(diào)，而當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)還存在溝通渠道阻塞、信息交流不暢快的問題，因此，事業(yè)單位要適應(yīng)時代的發(fā)展，盡快引進(jìn)先進(jìn)的計算機技術(shù)，在內(nèi)部建立溝通平臺，改變傳統(tǒng)的工作模式。通過“面對面”的方式加快信息傳遞效率，充分利用微信、QQ等通信工具拓寬信息傳遞渠道，及時將溝通信息公開透明，消除部門之間的隔閡。當(dāng)然，信息溝通與信息反饋是唇齒相依的，事業(yè)單位要重視信息反饋功能，及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取解決措施，降低事業(yè)單位遭受的風(fēng)險概率。

（二）業(yè)務(wù)層面

1、規(guī)范預(yù)算編制，加強預(yù)算執(zhí)行

首先，事業(yè)單位要建立預(yù)算管理制度，明確預(yù)算流程，對業(yè)務(wù)部門和人事部門的經(jīng)費進(jìn)行合理預(yù)算，預(yù)算審批由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，財務(wù)部門則負(fù)責(zé)預(yù)算管理的執(zhí)行。為了保證項目經(jīng)費能夠按照預(yù)算管理進(jìn)行合理支出，事業(yè)單位還要加強對項目經(jīng)費的管理，保證?？顚Ｓ?；其次，事業(yè)單位要加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，要求各部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行工作，任何人不得隨意更改和調(diào)整預(yù)算，提高事業(yè)單位內(nèi)資金和資源的管理水平；最后，事業(yè)單位還要加強對項目經(jīng)費的績效評價，對經(jīng)費數(shù)額比較大的項目進(jìn)行全過程控制和監(jiān)督，并將評價結(jié)果及時遞交給相關(guān)部門。

2、分離不相容崗位，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險

事業(yè)單位的收支業(yè)務(wù)方面普遍存在著風(fēng)險，因此事業(yè)單位要注重崗位建設(shè)，分離不相容崗位，避免因個人因素造成經(jīng)濟損失。對于不相容崗位的分離主要是針對收支管理和賬目登記校對；對票據(jù)的規(guī)范管理需要專員管理和審查，并定期向財務(wù)負(fù)責(zé)人報告，從而規(guī)范事業(yè)單位的收支制度，保證資金的安全。

3、加強政府采購業(yè)務(wù)監(jiān)督

在采購活動中，事業(yè)單位要建立歸口管理部門，落實好采購定點服務(wù)，在進(jìn)行報銷時必須出示采購憑證票據(jù)，并要求采購部門的人員嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)規(guī)定，遵循節(jié)能環(huán)保、正版軟件、以國產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)等政策規(guī)定。其次，歸口管理部門、財務(wù)資產(chǎn)部以及紀(jì)檢監(jiān)督部門要共同監(jiān)督政府采購活動，盡量使用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，尤其是一些數(shù)額比較大的物品、貨物，要保證招標(biāo)過程的公開透明。如果相關(guān)部門因一些客觀原因不能采用公開招標(biāo)方式，還需要向當(dāng)?shù)卣少彶块T進(jìn)行提前審批和申請，得到允許后方可執(zhí)行。最后，歸口管理部門、財務(wù)資產(chǎn)部以及紀(jì)檢監(jiān)督部門要定期對采購活動進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題要及時予以批評，要求相關(guān)部門限期整改，降低采購環(huán)節(jié)的風(fēng)險。

4、規(guī)范資產(chǎn)安全，確保資產(chǎn)完整

事業(yè)單位要對固定資產(chǎn)進(jìn)行驗收管理，在驗收前要從資產(chǎn)歸口部門和使用部門抽調(diào)一批成員組成資產(chǎn)驗收小組，并確定好驗收地點；在驗收過程中要注意發(fā)票、合同等證明物件是否齊全，對資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、性能等進(jìn)行嚴(yán)格審查，最終簽署書面意見單，進(jìn)行資產(chǎn)入庫。針對事業(yè)單位倉庫內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行管理時要注意閑置資產(chǎn)的管理，避免閑置資產(chǎn)占用流動資金空間或儲存空間。由此，事業(yè)單位的資產(chǎn)歸口管理部門應(yīng)定期對倉庫內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行盤查，對需要維修的資產(chǎn)進(jìn)行及時維修，一些報廢的資產(chǎn)要及時清理，按類別歸類放置，調(diào)劑使用，并做好賬目登記，上報給相關(guān)部門，在以后的采購環(huán)節(jié)中可以依據(jù)固定資產(chǎn)管理賬目進(jìn)行采購，避免重復(fù)購置造成浪費。此外，固定資產(chǎn)的管理還需要相關(guān)的組織機構(gòu)進(jìn)行定期檢查，對賬實不符的科目進(jìn)行責(zé)任追究，保證固定資產(chǎn)的完整性。最后，對于資產(chǎn)的使用也需要事業(yè)單位設(shè)置一定的規(guī)章制度，優(yōu)化使用申請審批流程，要求各部門嚴(yán)格按照預(yù)算編制的數(shù)額領(lǐng)用資產(chǎn)，尤其是對一些設(shè)備儀器等，要在使用過程中注意使用方法，避免人為浪費和損壞，降低事業(yè)單位的服務(wù)成本，力求以低成本創(chuàng)造高收益。

結(jié)束語

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代化企業(yè)日常經(jīng)營和開展業(yè)務(wù)活動的基石，通過內(nèi)部的制衡和約束節(jié)約成本，提高資源使用效益，獲取更多利益。事業(yè)單位雖然與其他企業(yè)不同，但為了保證國有資產(chǎn)的安全性，更好地為社會服務(wù)，必須盡快轉(zhuǎn)變思想觀念，建立財務(wù)內(nèi)部控制制度，加強預(yù)算管理對單位收支的控制，規(guī)范資產(chǎn)管理制度，降低經(jīng)濟風(fēng)險，對人力資源進(jìn)行科學(xué)管理，從而提升事業(yè)單位的社會效益，促進(jìn)社會經(jīng)濟繁榮發(fā)展。