趙彥文 柴瑞洪

山東省煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局 山東煙臺(tái) 264006

經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得人們擺脫對(duì)食品單純果腹法依賴，刺激了保健食品產(chǎn)業(yè)的繁榮。新《食品安全法》對(duì)保健食品監(jiān)管做出重大調(diào)整，確立保健食品注冊(cè)監(jiān)管方式，提出保健食品原料目錄管理方式，強(qiáng)化了對(duì)保健食品的有效監(jiān)管。如何將新規(guī)制度進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，是理論界與實(shí)務(wù)界應(yīng)深思的問題。本文立足新食品法對(duì)保健食品監(jiān)管提出新措施建議，旨在促進(jìn)保健食品行業(yè)健康發(fā)展。

1 新食安法下保健食品監(jiān)管中存在的難題

1.1 原料目錄條款認(rèn)定爭(zhēng)議

《食品安全法》是保健食品生產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度，新修訂法規(guī)對(duì)保健食品的原料目錄管理制度做出重大調(diào)整，第75條規(guī)定，保健食品原料目錄由相關(guān)部門制定，明晰了保健食品原料目錄應(yīng)包括原料用量，但需寫入原料目錄的具體品種是應(yīng)進(jìn)一步探討的問題。原衛(wèi)生部在2002年，2010年公布系列相關(guān)意見，明確藥食兩用的原料可應(yīng)用于食品的開發(fā)。保健食品生產(chǎn)加工的原料不得用于食品生產(chǎn)。不得將保健食品禁用藥品應(yīng)用于保健食品生產(chǎn)。藥食兩用原料可用以加工生產(chǎn)保健食品[1]。《食品安全法》明確指除保健食品原料目錄中的原料，不可作為其他食品原料生產(chǎn)，目前對(duì)條款的理解存有爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為保健食品原料目錄的原料不可用于生產(chǎn)其他普通食品，一種觀點(diǎn)認(rèn)為保健食品原料目錄涉及，食品生產(chǎn)未按規(guī)定用量，對(duì)載入保健食品原料目錄的可用于普通食品生產(chǎn)。

1.2 注冊(cè)制實(shí)施中存有分歧

新食安法對(duì)保健食品監(jiān)管注冊(cè)制度做出調(diào)整，第76條改過(guò)去傳統(tǒng)注冊(cè)制，開展與備案制統(tǒng)一的監(jiān)管模式。應(yīng)予以注冊(cè)方式開展針對(duì)是首次進(jìn)口的，是目錄內(nèi)首次進(jìn)口為補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的。充分體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)基本理念，但如何注冊(cè)保健食品復(fù)方等問題未得解。

中國(guó)保健食品最初溯及傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生理念，將保健食品謂保健藥品，中醫(yī)藥理重視辯證施治，單一原料少，多原料組合方常見。保健組方用量與中藥理論有高度相關(guān)，原衛(wèi)生部明確了保健食品的27項(xiàng)功用，主張受現(xiàn)代科學(xué)沖擊。中醫(yī)理論基礎(chǔ)是食品組方的理論淵源，與根據(jù)現(xiàn)代醫(yī)學(xué)理論功能存在較大差別。導(dǎo)致對(duì)食安法推行注冊(cè)制產(chǎn)生理解分歧。

1.3 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與虛假宣傳難題

新食安法立法中，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定與法律地位有爭(zhēng)議，依據(jù)第30條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但保健食品與普通食品的不同核心是關(guān)注功效，功效主要由發(fā)揮成分決定，保健食品生產(chǎn)企業(yè)將核心技術(shù)指標(biāo)制定為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，寫入生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)文件。目前中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)關(guān)注食品安全因素等一般標(biāo)準(zhǔn)，未誕生針對(duì)保健特殊功效成分的標(biāo)準(zhǔn)。第30條規(guī)定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)其必要性存在不同的理解。

近年來(lái)保健食品假冒偽劣現(xiàn)象屢禁不止，伴隨虛假?gòu)V告與虛假標(biāo)識(shí)，保健食品欺騙性交易是保健食品監(jiān)管面臨的難題，保健食品生產(chǎn)者對(duì)保健食品說(shuō)明書，外包裝，網(wǎng)頁(yè)及相關(guān)材料，以明暗示方式表明具備預(yù)防疾病作用，夸大保健食品功用，改變消費(fèi)者的消費(fèi)決策。危害保健食品行業(yè)的發(fā)展。新食安法第74條規(guī)定，國(guó)家對(duì)保健食品等實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)控制保健食品生產(chǎn)質(zhì)量及社會(huì)營(yíng)銷等環(huán)節(jié)監(jiān)管具有良效，但在實(shí)際操作中未解決根本問題。

2 新食安法下保健食品監(jiān)管的對(duì)策

2.1 明確原料目錄條款認(rèn)定

針對(duì)原料目錄條款的不同理解，第二種觀點(diǎn)實(shí)施存在疑慮，如什么情形下能判定違法功能，上述問題難以界定操作。食品安全相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，普通食品生產(chǎn)存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者隨意增加藥食兩用的原材料，以多種方式傳遞原料具備保健功效的信息，誤導(dǎo)消費(fèi)者。擾亂了食品經(jīng)營(yíng)秩序。原衛(wèi)生部多次以公告形式嚴(yán)格制止[2]。

《食安法》劃明保健食品原料目錄中原料僅用于生產(chǎn)保健食品，將根本遏制違規(guī)行為。第一種觀點(diǎn)相對(duì)容易操作，促進(jìn)保健食品行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。但存在難點(diǎn)是是否將兩用原料納入心法規(guī)目錄？如大棗，蓮子等藥食兩用原料，將其用于保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)常見，將其作為普通食品已有較長(zhǎng)的歷史。如按食品法規(guī)定將原料納入保健食品目錄，不可用于普通食品生產(chǎn)，與中國(guó)食用習(xí)慣沖突。因此不應(yīng)將兩用原料納入保健食品目錄。

2.2 杜絕保健食品虛假宣傳

要杜絕保健食品虛假宣傳，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定要求，對(duì)保健食品在注冊(cè)時(shí)上交的文件進(jìn)行全面核校，嚴(yán)格審查相關(guān)廣告內(nèi)容，保證宣傳材料真實(shí)。為防止印發(fā)多種商標(biāo)，食品標(biāo)識(shí)管理法必須對(duì)食品標(biāo)簽等載明備案審核制度。

建議修訂《食安法實(shí)施條例》中，重點(diǎn)對(duì)借助網(wǎng)絡(luò)為載體開展宣傳，相關(guān)銷售行為進(jìn)行制度化，解決保健食品監(jiān)管虛假宣傳頑疾。依照食安法第122-124條規(guī)定對(duì)違反規(guī)定的生產(chǎn)者進(jìn)行懲罰，對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行嚴(yán)格管理，售假行為驅(qū)動(dòng)力是背后的暴利，對(duì)制假賣假的銷售應(yīng)予以嚴(yán)格管控[3]。

2.3 解決注冊(cè)制實(shí)施中的難題

第一種監(jiān)管模式更具操作性，但對(duì)復(fù)方產(chǎn)品安全性因素有欠考慮，鑒于中藥原料統(tǒng)一復(fù)配特點(diǎn)，復(fù)方產(chǎn)品功能可能與單一原料出現(xiàn)錯(cuò)位，單一原料的安全性無(wú)法確保復(fù)合產(chǎn)品安全。如對(duì)復(fù)方產(chǎn)品備案，保健食品是否需要以中藥理論為支撐點(diǎn)，保健食品原料能否進(jìn)行復(fù)合搭配有待商榷。如復(fù)合保健食品不因循環(huán)中藥理論，易激化相關(guān)人員隨意組合行為，以復(fù)方方式備案，導(dǎo)致保健食品備案混亂。建議以分類方式進(jìn)行保健食品注冊(cè)管理。僅用兩用原料為組方的保健食品，需依循固有使用方法，以備案方式進(jìn)行管理。如原料增設(shè)相關(guān)加工程序，功能衍生不確定性，建議予以注冊(cè)方[3]。

3 結(jié)語(yǔ)

保健食品監(jiān)管方式的調(diào)整是新食安法修改的重要內(nèi)容，保證了保健食品的規(guī)范發(fā)展。但仍未完全解決保健食品監(jiān)管中存在的系列問題，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有食安法有關(guān)保健食品監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行完善，明確相關(guān)法律治理保健食品監(jiān)管亂象。