姜會明，張鈺欣，吉宇琴，顧莉麗

(吉林農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院, 吉林 長春 130118)

一、引 言

改革開放以來，中國政府立足國情，依據(jù)貧困現(xiàn)實，開展了有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助和社保兜底等一系列措施，扶貧開發(fā)工作取得了歷史性成就。按照現(xiàn)有扶貧標準，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012～2018年6年間，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人下降到1660萬人，年均減少1373萬人，貧困發(fā)生率也由10.2%下降至1.7%。2020年后中國絕對貧困人口的數(shù)量和比率會更進一步下降，但并不意味著貧困的完全消除，相對貧困、多維貧困將成為貧困主要表現(xiàn)方式，中國扶貧開發(fā)的重點和方向?qū)l(fā)生根本性轉(zhuǎn)型，這就要求我們提前謀劃2020年后扶貧開發(fā)政策，以便更好地指導實踐。

學術(shù)界對2020年后中國扶貧開發(fā)政策已有關(guān)注。谷樹忠(2016)認為，2020年之后的貧困問題應(yīng)從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個方面來進行綜合考慮。[1]牛勝強(2018)提出，在2020年后，貧困標準需要進一步補充與完善，不能僅僅局限于經(jīng)濟角度，而是要更多地從民生角度加以衡量。[2]李小云、許漢澤(2018)亦認為，2020年后新的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略要考慮城鄉(xiāng)一體化開發(fā)與社會公共服務(wù)一體化。[3]張琦(2016)從理論上闡述了貧困退出機制，并將河北、甘肅和貴州三個省份的貧困機制實際情況進行總結(jié)對比，發(fā)現(xiàn)在構(gòu)建貧困退出機制時既存在共同的參考依據(jù)，又在推進進度與實施內(nèi)容等方面有所差異。[4]徐曼(2019)指出，在幫助貧困戶脫貧的過程中，要注重脫貧的可持續(xù)性，不僅要實現(xiàn)貧困戶的脫貧，還要使其致富。[5]

綜上所述，已有的研究探討了貧困內(nèi)涵、減貧治理戰(zhàn)略以及創(chuàng)新反貧困政策等問題，但鮮少有對2020年后扶貧開發(fā)對象和標準、扶貧開發(fā)政策運行機制、扶貧開發(fā)保障體系等系統(tǒng)的理論研究。本文沿用農(nóng)戶需求——政策供給分析框架，借鑒已有研究成果，探索2020年后扶貧開發(fā)的內(nèi)涵及特征，揭示扶貧的靜態(tài)和動態(tài)標準，在調(diào)研基礎(chǔ)上，提出2020年后中國貧困治理機制和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的多維度扶貧政策體系和保障體系，為國家相關(guān)部門制定2020年后扶貧開發(fā)政策提供決策參考。

二、2020年后扶貧開發(fā)政策目標選擇

(一)2020年后扶貧開發(fā)基本特征

2020年是我國步入全面建成小康社會之年，根據(jù)現(xiàn)有扶貧標準測算，2020年將實現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。原有的扶貧開發(fā)即將進行轉(zhuǎn)型，總的來說主要包括以下3個基本特征：

1.從主要消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變。十九大報告中指出：中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2020年之后隨著貧困人口的全部脫貧，絕對貧困將不復存在，并且由于各個地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，貧困的標準將不再統(tǒng)一[6]，貧困的概念將由絕對轉(zhuǎn)為相對，扶貧政策亟需實現(xiàn)由以發(fā)展經(jīng)濟為主向經(jīng)濟發(fā)展與均衡分配銜接的“發(fā)展型社會救助”[6]轉(zhuǎn)變。

2.從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村普遍的絕對貧困問題得以較好的解決，單純地從收入角度、運用恩格爾系數(shù)值來衡量農(nóng)村實際貧困情況顯然是片面的，機會缺失與能力發(fā)展問題不容忽視。2020年之后，中國農(nóng)村的貧困問題將不再是解決自身溫飽、維持基本生存問題，而是從個人發(fā)展角度，解決包括教育質(zhì)量、醫(yī)療水平、農(nóng)村公共服務(wù)等方面的發(fā)展需要。基于此，2020年后的扶貧開發(fā)要進一步增加貧困群眾主體地位的政策供給，從產(chǎn)業(yè)幫扶、教育提升、醫(yī)療保障、社會保障、人文建設(shè)等多個角度建立扶貧體系，保證貧困戶的發(fā)展權(quán)、安全權(quán)、選擇權(quán)等“民生權(quán)利”。

3.從重點解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國城鎮(zhèn)人口為8.3億人，鄉(xiāng)村人口為5.6億人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，但因為勞動力的大量轉(zhuǎn)移，我國仍存在2.41億人的流動人口，導致人戶分離。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分離的扶貧制度無法扶持人戶分離的貧困人口，一是城鄉(xiāng)扶貧標準不統(tǒng)一，二是城鄉(xiāng)扶貧體系和扶貧措施不一致，這就導致人戶分離人口反貧困治理的真空，因而迫切需要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的扶貧體系。

(二)2020年后扶貧開發(fā)政策基本原則

2020年中國將全面建成小康社會。扶貧開發(fā)政策要更注重深度扶貧、防止脫貧戶返貧、阻斷貧困戶代際傳遞，構(gòu)建專項、行業(yè)、社會互為融合的扶貧體系，實施政府、社會、農(nóng)戶參與聯(lián)動的脫貧機制，保證貧困戶、貧困村和貧困縣實現(xiàn)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展。

1.堅持產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接。鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)扶貧是內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。農(nóng)民收入問題是“三農(nóng)”問題的核心，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本任務(wù)和最終目標。因此要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須首先使農(nóng)民脫貧，持續(xù)增加農(nóng)民收入。產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增加的必由之路，因而實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須先打好產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)扶貧是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興是促進產(chǎn)業(yè)興旺的必要路徑。

2.堅持扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展有機結(jié)合。2020年，我國將走向更高水平的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，隨著城鄉(xiāng)深度融合，城鄉(xiāng)之間的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等開始協(xié)調(diào)發(fā)展，這就要求我們謀求城鄉(xiāng)貧困標準統(tǒng)一。減貧對象除了農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)貧困人口，也應(yīng)加入城鄉(xiāng)之間人戶分離人口；減貧戰(zhàn)略重心也需從原來的農(nóng)村減貧為主轉(zhuǎn)移為農(nóng)村與城市減貧并重、共同融合推進，培育城鄉(xiāng)融合的多維性貧困治理機制和貧困治理結(jié)構(gòu)。

3.堅持外部支持和農(nóng)民自我發(fā)展能力提升有機統(tǒng)一。面對2020年后多維性相對貧困，既要在貧困治理中發(fā)揮政府的主導作用，又要動員和吸收社會力量協(xié)同發(fā)力，在建立政府、企業(yè)、社會組織多主體參與的外部輸血體系的同時，要提升貧困農(nóng)民的自我發(fā)展能力，發(fā)掘貧困農(nóng)戶自主脫貧的動機，充分尊重農(nóng)民意愿，以實現(xiàn)其自我價值與社會價值為目標，增強貧困地區(qū)與貧困農(nóng)戶造血功能，提高貧困群眾的可持續(xù)脫貧能力和獲得感。

(三)2020年后貧困治理的目標

2020年后，低于現(xiàn)有貧困標準以下的絕對貧困人口基本脫貧，但是相對貧困仍然存在。針對相對貧困的存在，2020年后中國貧困治理的目標和任務(wù)需要進行相應(yīng)的調(diào)整。貧困治理的根本任務(wù)需要與我國社會的主要矛盾相適應(yīng)，即與當前我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾相適應(yīng)，因而中國貧困治理的根本任務(wù)應(yīng)著眼于縮小并解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及農(nóng)民內(nèi)部收入不平衡不充分，實現(xiàn)全社會共同富裕。2020年之后，中國貧困治理應(yīng)以農(nóng)民增收富裕為貧困人口基本目標，以基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為貧困區(qū)域發(fā)展目標，以持續(xù)發(fā)展確保脫貧不返貧為貧困戶永久目標。到2025年，農(nóng)民收入水平不斷提升，教育、醫(yī)療、住房“三保障”水平不斷提升，農(nóng)村貧困戶的生活幸福指數(shù)顯著提升。[7]隨著貧困地區(qū)發(fā)展的活力和動力增強，貧困戶與非貧困戶、貧困區(qū)與非貧困區(qū)之間的收入差異得以緩解、公共服務(wù)基本實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)居民最終走向共同富裕。到2035年，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距、農(nóng)民內(nèi)部差異不平衡矛盾極大緩解，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的差距進一步縮小，并最終實現(xiàn)共建共享的共同富裕。

三、2020年后扶貧開發(fā)對象及標準確定

(一)扶貧開發(fā)標準確定

在2020 年實現(xiàn)如期脫貧的前提下，扶貧標準應(yīng)綜合考慮國家經(jīng)濟社會承受能力，從縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、農(nóng)民內(nèi)部之間發(fā)展不平衡視角，在充分實現(xiàn)農(nóng)村居民從事正常社會活動所需要的生存需要的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村居民適當?shù)陌l(fā)展需要和適度的享受需要。

生存需要不僅要吃“飽”，更要吃“好”，吃得健康；不僅要日常衣被不缺，還要穿新穿暖；有房可住，實現(xiàn)“安居夢”，并有必需的家具、通訊器材、家用電器及音像設(shè)備等基本的生活設(shè)施。發(fā)展需要確保農(nóng)村家庭適齡兒童上學率，不因貧困而輟學；有一定的醫(yī)療保健支出，生病有院可住，有藥可吃，不因病返貧、因病致貧；2020年后還應(yīng)將農(nóng)村一般社會成員適當?shù)陌l(fā)展需要(包括文化、體育、交通、通訊及信息服務(wù)、就業(yè)培訓等)和適度享受需要(休閑、娛樂、旅游以及文化等“健康快樂”)納入扶貧內(nèi)容中。

在制定扶貧政策時，應(yīng)該選擇“恰當”的扶貧標準。目前國際上并沒有統(tǒng)一的扶貧標準，比較常見的確定扶貧標準的方法有3種：一是國際上通行的恩格爾系數(shù)法(聯(lián)合國規(guī)定恩格爾系數(shù)59%以上為絕對貧困類型，50%～59%為溫飽類型，40%～49%為小康類型，20%～40%為富裕類型，20%以下為極度富裕型)。確定農(nóng)村扶貧標準，假定農(nóng)村非貧困人口恩格爾系數(shù)為0.4，倒推出新的農(nóng)村扶貧標準=小康水平的基本食品消費支出/0.4。二是參照經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將上年農(nóng)村居民人均純收入的一定比例直接作為當年農(nóng)村扶貧標準。三是借鑒新加坡每年按收入最低的20%住戶確定貧困人口進行幫扶的經(jīng)驗，可按農(nóng)村居民總?cè)丝?0%(多數(shù)國家的扶貧規(guī)模都在總?cè)丝诘?0%以上)確定新的扶貧標準。應(yīng)該強調(diào)的是，上述方法確定的扶貧標準因出發(fā)點不同會有差異，可在對比基礎(chǔ)上根據(jù)實際情況具體靈活選擇采納不同方法。[2]

(二)重新確定扶持對象

在由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變背景下，2020年后扶貧開發(fā)對象需重新確定。大體上包括：一是針對“重點貧困地區(qū)”的進一步傾斜政策；二是針對阻斷貧困代際傳遞的內(nèi)源性扶貧政策；三是針對脫貧達標最困難群體(五保戶、低保戶等無勞動能力群體)的救濟兜底政策。

1.貧困縣摘帽后，扶貧重點放在深度貧困地區(qū)。隨著扶貧開發(fā)的推進，2020年后貧困縣只剩下少數(shù)深度貧困地區(qū)，國家扶貧工作的重點由面上的集中連片轉(zhuǎn)變?yōu)榱闵⒎植嫉纳疃蓉毨У貐^(qū)和深度貧困鄉(xiāng)村。深度貧困地區(qū)和深度貧困鄉(xiāng)村的確定應(yīng)該分別由省級政府和縣級政府根據(jù)相應(yīng)的扶貧指標如人均可支配收入、當?shù)鼗竟卜?wù)水平、貧困發(fā)生率等自行確定，并進行相應(yīng)的政策幫扶。

2.貧困戶脫貧后，特別關(guān)注因?qū)W、因病、因殘導致的支出型貧困群體。因?qū)W、因病、因殘致貧是造成貧困戶貧困的三大主要原因。因?qū)W致貧是指家庭收入無法支撐越來越高的教育成本而導致的家庭貧困現(xiàn)象。對于所有居民尤其是貧困居民的子女來說，教育是使其提升自我發(fā)展能力，防止貧困代際傳遞的重要舉措，因而對于因?qū)W致貧的貧困群體，國家應(yīng)給予相應(yīng)的助學補貼。因病致貧是指家庭成員的醫(yī)療支出費用超出家庭收入而導致的貧困。因病致貧的貧困戶一部分原因是沒有相應(yīng)的醫(yī)療保險而導致無法支付高額的醫(yī)療費用，一部分是所發(fā)生的疾病尤其是慢性病并不在報銷范圍內(nèi)，家庭只能長期支付全額費用。由于疾病的不可預(yù)測性和突發(fā)性使得因病致貧的問題將長期存在，因而對于因病致貧的這部分群體應(yīng)給予報銷比例上的調(diào)整并做好相應(yīng)的防止返貧的應(yīng)對措施。2018年，中國殘聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國因貧致殘的人數(shù)下降至169.8萬人，這部分群體與其他貧困群體相比，在就業(yè)上存在一定障礙[8],為了防止這部分群體返貧，需要更多地進行殘疾人職業(yè)技能培訓。

3.貧困人口脫貧后，更加關(guān)注老幼病殘等持久性貧困人口。農(nóng)村貧困孤寡老人、因酒因賭致貧及“懶漢”群體、貧困殘疾人收入和消費都低于貧困標準，屬于持久性貧困群體，這一群體在脫貧過程中難以享受產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶持政策，存在救助政策定位困難、實施難以到位、返貧風險大等特征。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年我國60周歲以上人口為24 949萬人，占總?cè)丝诒戎氐?7.9%，其中65周歲及以上人口為16 658萬人，占總?cè)丝诒戎氐?1.9%，我國早已進入老齡化社會。與城市人口相比，農(nóng)村老齡化程度更加嚴重。2017年人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲以上老年人人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?9.92%，與城市人口老齡化的15.36%相比增加了4.56%，且農(nóng)村老年人口中65歲以上居多，占農(nóng)村人口的13.22%。隨著農(nóng)村勞動力的不斷外流和城市化率的不斷提升，農(nóng)村空巢老人、孤寡老人不斷增多，其貧困發(fā)生率也很高，是2020年后需要重點關(guān)注的貧困群體。從性別比例看，我國2018年男性人口約為7.14億人，女性人口約為6.82億人，總?cè)丝谛詣e比為106.64(以女性為100)。特別是農(nóng)村地區(qū)，青年女性外流數(shù)量越來越多，單身男性數(shù)量有上升趨勢。單身男性很容易染上懶惰、酗酒、賭博等惡習，使得這部分群體首先陷入思想上的貧困，養(yǎng)成不求上進、得過且過的心理，其貧困狀況難有改觀。

四、2020年后扶貧開發(fā)政策體系構(gòu)建

基于地域資源環(huán)境的差異、經(jīng)濟發(fā)展的階段、特殊人群的特點以及城鄉(xiāng)融合的進程等多方面因素綜合考慮，站在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾視角，從集區(qū)域式、精準式和城鄉(xiāng)融合等多個維度構(gòu)建2020年后扶貧開發(fā)政策體系。

(一)深度貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接政策

2020年后扶貧開發(fā)政策的制定需與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的一項重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實施的重要前提。2020年后根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，以深度貧困地區(qū)為主戰(zhàn)場，以堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為主線，以率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為主題，充分利用各方面資源和發(fā)揮貧困地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢，迅速迎頭趕上發(fā)達地區(qū)，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，將扶貧開發(fā)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機制，為貧困地區(qū)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供更加堅實的基礎(chǔ)支撐，實現(xiàn)由脫貧向振興轉(zhuǎn)變，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興注入新動力。

1.突出扶貧特色產(chǎn)業(yè)提升，把貧困地區(qū)脫貧與產(chǎn)業(yè)可持續(xù)相結(jié)合。深度挖掘農(nóng)業(yè)多功能性，以競爭力的高低為尺度選擇生產(chǎn)項目，建設(shè)“糧食安全-結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”、“產(chǎn)業(yè)多元-綠色發(fā)展”聯(lián)動發(fā)展機制，結(jié)合食物消費升級，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量、品牌，生產(chǎn)“三品一標”(無公害、綠色、有機和地理標志)農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展一批名牌產(chǎn)品和馳名商標，增加優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。將農(nóng)業(yè)從原本單一的第一產(chǎn)業(yè)拓展到第二第三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合貧困地區(qū)特有農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村特色風情發(fā)展農(nóng)村旅游，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用發(fā)展農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合。

2.牢固樹立和踐行綠色發(fā)展理念，把生態(tài)保護與綠色發(fā)展有機結(jié)合起來。2020年后，我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，堅持綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。因而貧困地區(qū)需要在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力制約下發(fā)揮其特有的資源優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，全面加強農(nóng)業(yè)面源污染防控，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。大幅度提高養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率、化肥農(nóng)藥有效利用率、農(nóng)作物秸稈綜合利用率以及農(nóng)田林網(wǎng)控制率等，努力實現(xiàn)“一控兩減三基本”的目標，使貧困地區(qū)能夠在綠色生產(chǎn)和發(fā)展的條件下獲得相應(yīng)收益。

3.全力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”。根據(jù)各地區(qū)以及農(nóng)戶家庭自身稟賦條件引導農(nóng)戶種植適宜的經(jīng)濟效益較高的農(nóng)產(chǎn)品、改進種植方式以及正確選擇外出務(wù)工的地點和職業(yè)等，既要提升貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入，也要提升其非農(nóng)收入，促使農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)高度融合的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，貫徹綠色發(fā)展、低碳高效的原則，以增加農(nóng)民收入和為貧困戶形成產(chǎn)業(yè)幫扶為目標提供產(chǎn)業(yè)支撐。構(gòu)建高產(chǎn)出、低能耗的高效率生產(chǎn)體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(加工)機械不斷創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種不斷培育、農(nóng)業(yè)人才不斷增加的基礎(chǔ)上，充分運用現(xiàn)代先進技術(shù)，不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈，促進“三鏈”轉(zhuǎn)型升級。以資本為紐帶、適度規(guī)模經(jīng)營、城鄉(xiāng)要素流動，推動新型經(jīng)營主體多元合作發(fā)展，解決農(nóng)民工在城市的社會保障、醫(yī)療保障問題，讓廣大農(nóng)民依靠自身努力徹底走出貧困。進一步從推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加大土地承包權(quán)永久性退出探索力度等方面拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的渠道。

(二)支出型貧困群體實施城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展政策

深化戶籍制度改革，縮小農(nóng)村居民與城市居民在醫(yī)療、教育、住房等方面的差距，促進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、社保一體化，通過教育和健康扶持積累和提升人力資本，輔之信貸政策來提升一般貧困人口向上流動的可行能力，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系。積極面對大量農(nóng)村居民的城市化，解決好農(nóng)民市民化過程中可能存在的民生問題，尤其是一部分退出土地承包的農(nóng)民貧困問題，健全城鄉(xiāng)救助制度的一體化建設(shè)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證城鄉(xiāng)之間要素的順利流通，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制[8]，推動工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的四化同步互動發(fā)展，推進工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系形成，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。

1.向人力資本投資，阻斷貧困的代際傳遞。優(yōu)化學校空間布局，在縣域內(nèi)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，公平配置教育資源，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村幼兒園、小規(guī)模學校、寄宿制學校、完全小學、初高中等布局，保障適齡兒童就近接受義務(wù)教育的權(quán)利。積極發(fā)展深度貧困地區(qū)學前教育。學前教育是兒童時期智力發(fā)展的關(guān)鍵，尤其是貧困地區(qū)，由于師資的欠缺和家長的認知缺陷，學前兒童無法得到良好的學前教育，因而應(yīng)科學規(guī)劃幼兒園布局，創(chuàng)造貧困區(qū)學前兒童入學條件。強化農(nóng)民工的技能培訓，加大對農(nóng)民職業(yè)培訓的補貼，為農(nóng)民工提供社會保障體系，增強脫貧人口自我發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動力，穩(wěn)步提升貧困人口的綜合素質(zhì)和發(fā)家致富能力，防止各種返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.豐富農(nóng)民生活，全面提升貧困地區(qū)文化建設(shè)水平。經(jīng)濟的發(fā)展是為了保障滿足居民基本生存的需要，不斷提升其物質(zhì)生活條件，在物質(zhì)需要得到滿足之后，人們的精神需求也需要極大地豐富和滿足。貧困地區(qū)居民受教育程度普遍較低，為了加強其文化教育，提升文化水平，應(yīng)進一步完善貧困地區(qū)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，增加農(nóng)村圖書館和讀書室，建立農(nóng)村文化交流中心，根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基本特征，鼓勵引導農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等方面書籍的閱讀，做到理論與實踐相結(jié)合。

3.加快覆蓋城鄉(xiāng)的分級診療制度建設(shè)，改善貧困地區(qū)醫(yī)療健康服務(wù)能力。按照市、縣、鄉(xiāng)三級制度加強三級醫(yī)院與縣級醫(yī)院、縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)之間的遠程診療信息系統(tǒng)建設(shè)，從普通門診到重大疾病、從確診到后期治療，做到城鄉(xiāng)之間醫(yī)療溝通無障礙，節(jié)約治療時間。同時，擴大農(nóng)村居民新農(nóng)合的覆蓋范圍和報銷比例，完善異地報銷制度，切實提高農(nóng)村居民醫(yī)療保障服務(wù)，減少因病致貧、因病返貧的發(fā)生率。按照“生態(tài)宜居”的要求，還原鄉(xiāng)村的綠水青山，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，減少因環(huán)境而導致的發(fā)病率，保證農(nóng)村居民身體健康，對農(nóng)村生活垃圾、生活污水、牲畜糞便、農(nóng)村附近工廠的廢氣、廢水和排放物等進行大力度治理。

(三)持久性貧困人口實施精準滴灌式扶貧政策

開發(fā)式扶貧的方式適用于大部分具有勞動能力、能夠自力更生的貧困群體，但是也有一部分貧困戶喪失勞動能力，缺乏自我“造血”條件，針對這部分持久性貧困群體只能實行精準的滴灌式扶貧政策。喪失勞動能力的貧困群體包括農(nóng)村孤寡老人、因病因災(zāi)而導致的喪失勞動能力的群體以及先天性殘疾人等。滴灌式扶貧政策需要就以上貧困群體的不同特征分別進行精準的救濟式扶貧，確保其能夠解決基本溫飽問題。

1.積極探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。探索可持續(xù)的家庭和社會共同養(yǎng)老的模式，建立健全農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)體系。形成留守老人的一部分原因是其不適應(yīng)城市生活，有著濃厚的“戀鄉(xiāng)”情結(jié)；另一部分原因是家庭內(nèi)部的分工，為了幫助兒女分擔重擔，替兒女照看孩子，使得農(nóng)村老人的生活負擔加重。對于這部分有子女的生活困難的留守老人，除了政府正常的養(yǎng)老補貼和貧困補貼外，需要其子女履行經(jīng)濟贍養(yǎng)的義務(wù)，并鼓勵子女增加回家次數(shù)，給予老年人精神上的慰藉。而對于農(nóng)村孤寡老人來說，則需要加大關(guān)愛力度，經(jīng)濟上增加養(yǎng)老補貼，生活上村委會需建立農(nóng)村留守老人關(guān)愛巡視探訪制度，定期探訪留守老人，也可與社會志愿服務(wù)合作，提供精神或物質(zhì)上的幫助。

2.解決因病因災(zāi)致貧返貧。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，增加重大疾病醫(yī)療的報銷比例和報銷范圍，加強地方疾病防控力度，從預(yù)防和治療兩個方面有效解決因病致貧返貧的問題。普及農(nóng)業(yè)保險和養(yǎng)殖保險，增加保險品種，提高保險額度，在動植物疫病防控方面加強社會化服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或牲畜養(yǎng)殖的防災(zāi)抗災(zāi)能力。鼓勵居民購買財產(chǎn)險、個人意外險等商業(yè)保險，提高居民防患于未然的意識，增加居民的抗風險能力。對于已經(jīng)遭遇重大困難的家庭，政府需成為貧困戶“最后的安全網(wǎng)”[9]，予以經(jīng)濟上以及精神上的緊急救助，防止其產(chǎn)生重大心理創(chuàng)傷。

3.解決殘疾人貧困。提高殘疾人社會福利待遇，專設(shè)殘疾人服務(wù)通道和服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)完善困難殘疾人低保,扶持和發(fā)展慈善事業(yè)等社會救助政策和困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼等保障制度。將殘疾人康復費用納入醫(yī)療保險報銷范圍，減輕殘疾人康復費用支出負擔。鼓勵社會大眾共同關(guān)愛殘疾人群體，建立社會公益性的殘疾人關(guān)愛組織或基金機構(gòu)，綜合考慮殘疾人勞動能力、文化水平等方面的要素，免費為其提供相應(yīng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，在其就業(yè)創(chuàng)業(yè)時為其開通綠色通道，幫助其實現(xiàn)自我價值。[8]

五、2020年后扶貧開發(fā)保障體系

2020年全面建成小康社會，意味著我國按照現(xiàn)行標準，絕對貧困將終結(jié)，但相對貧困、支出貧困、多維貧困將長久存在，為此，貧困治理需要具有可持續(xù)性，應(yīng)長期有效地幫助貧困群體穩(wěn)定脫貧。針對當前碎片化的貧困治理狀態(tài)，2020年后扶貧開發(fā)政策的制定及實施需要有完善的制度支持才能有序高效地推進，需要有可持續(xù)的投入體系保障，需要有一批素質(zhì)過硬的人才隊伍去實施，需要共建共享多元主體扶貧協(xié)調(diào)機制。

(一)構(gòu)建扶貧開發(fā)制度保障體系

發(fā)揮政府調(diào)控職能，統(tǒng)籌力量，整合資源，強化要素支持，構(gòu)建扶貧攻堅制度供給，培育貧困人口持續(xù)“造血”的能力，建立起可持續(xù)的脫貧機制。

1.多元主體共同參與扶貧合作治理。在一個國家、一個社會中，扶貧并不是一方主體的責任，而是需要包括政府、企業(yè)、社會組織等多方主體的共同參與。政府除了制定直接有利于貧困戶的經(jīng)濟補貼政策，也可通過減免有關(guān)扶貧捐贈的稅收來鼓勵社會各方參與到扶貧中來。企業(yè)在整個扶貧過程中也應(yīng)承擔起相應(yīng)的社會責任。一方面企業(yè)可以根據(jù)市場需求，在需要勞動力的時候，傾向于向貧困戶提供崗位；另一方面企業(yè)要發(fā)揮其自身經(jīng)濟功能和優(yōu)勢，帶動貧困縣、貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，進行產(chǎn)業(yè)扶貧。社會組織具有公益性質(zhì)，可以在募集資金、文化建設(shè)、科技推廣等方面發(fā)揮作用。扶貧治理過程中，各方參與主體既要相互合作、利益共享，又要明確各自職責范圍，不越位，也不缺位，共同推進貧困戶脫貧。

2.加強基層社會組織建設(shè)。充分利用基層社會組織的群眾基礎(chǔ)，發(fā)揮基層社會組織在扶貧開發(fā)中的作用，通過基層組織了解扶貧脫貧過程中的難點和重點，進行精準扶貧。加強基層社會組織的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過基層網(wǎng)站、新媒體公眾號等方式進行相關(guān)扶貧政策的宣傳及公開資料的展示，提高居民的政策認知和認可度。推進集體經(jīng)濟組織發(fā)展，著力為社會參與可持續(xù)扶貧提供機會和條件，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高教育醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

3.推進城鄉(xiāng)深度融合。縮小城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決人戶分離人口的貧困認定和后期貧困補貼問題，保障流動人口的社會福利水平。鼓勵資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，引導返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，調(diào)動農(nóng)民積極性，共同參與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)[10]，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做精、做優(yōu)、做強。

(二)構(gòu)建脫貧人才保障體系

人是政策的制定者，也是政策的實踐者。完善、健全的人才使用機制是決定扶貧開發(fā)工作成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民區(qū)別于城市，具有其獨特的風土人情，因而需要一支真正懂得“三農(nóng)”、熱愛“三農(nóng)”的人才隊伍。

1.倡導扶貧人才下沉，城鄉(xiāng)資源共享。倡導各行各業(yè)的專業(yè)人才、高校畢業(yè)生等走進貧困地區(qū)，既可作為基層公職人員為扶貧出謀劃策，也可彌補貧困地區(qū)教育、醫(yī)療等方面人才的欠缺，但同時政府應(yīng)為愿意留在貧困地區(qū)的人才提供經(jīng)濟、生活上的保障，使其在盡心扶貧的同時無后顧之憂。

2.優(yōu)化人才引進政策，“留得住”和“引進來”相結(jié)合。依照優(yōu)惠政策積極引進各類科技人才，將科技人才留下來，利用科技人才的技術(shù)技能水平來改變貧困落后的面貌；利用科技人才具備的高文化素質(zhì)水平來改變貧困地區(qū)落后的人員素質(zhì)面貌；利用科技人才掌握的專業(yè)理論知識及實踐經(jīng)驗為貧困地區(qū)出謀劃策，發(fā)展適合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)。

3.制定適合本地的勞動力返鄉(xiāng)就業(yè)政策制度。拓寬扶貧資金供給渠道，鼓勵工商資本進入農(nóng)村，打造“農(nóng)村半小時就業(yè)服務(wù)圈”，積極推進農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供充足的勞動力資源。加快提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平，組織開展陽光工程、電商知識培訓，進行有針對性的服務(wù)供給。全面促進就業(yè)流動，改善當?shù)刎毨Лh(huán)境，讓有勞動能力且有勞動意愿的貧困人口有增長收入的機會。[10]

(三)強化可持續(xù)的投入保障體系

根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、渠道不亂、用途不變、各負其責、各計其功、形成合力”的原則，拓寬資金籌集渠道，整合各類扶貧資金，統(tǒng)籌使用，合理分配，提高資金利用率。

1.強化財政投入保障機制。財政資金支出比例向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，特別是農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入要不斷加大；鄉(xiāng)村人才引進政策方面的優(yōu)惠力度也需要財政資金的支持；各地方政府債券發(fā)行與項目融資所得可用于扶貧開發(fā)領(lǐng)域。

2.拓寬扶貧資金籌集渠道。鼓勵政府與社會各方主體合作，充分發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢，盤活社會資金，共同助力鄉(xiāng)村振興與扶貧開發(fā)。扶貧小額貸款資金專款專用，允許農(nóng)戶以宅基地、土地承包權(quán)等作為抵押物進行貸款，拓寬農(nóng)戶貸款方式與貸款渠道。

3.提高扶貧資金的使用效率。在扶貧資金的撥付及使用過程當中，協(xié)調(diào)好扶貧項目各部門的工作與職責，避免出現(xiàn)扶貧資金重復投入，造成資金浪費的現(xiàn)象。同時，有針對性地分配扶貧資金，杜絕不同貧困地區(qū)平均分配。要根據(jù)貧困地區(qū)的實際以及扶貧項目的狀況分配資金，提高扶貧資金的使用效率。