畢力夫

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把法治政府建設(shè)擺在全面依法治國(guó)更加重要和突出的位置來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)。2018年8月24日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議并發(fā)表重要講話，將全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略概括為“十個(gè)堅(jiān)持”，這是馬克思主義法治思想中國(guó)化的最新成果，是全面依法治國(guó)的根本遵循，標(biāo)志著全面依法治國(guó)邁向了新的征程、開辟了新的時(shí)代。2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話，總體部署了2019年全面依法治國(guó)重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，其中法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)率先取得突破”?？倳浀闹匾甘?，為我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)提出了具體目標(biāo)和任務(wù)，也是我們推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的根本遵循。

堅(jiān)持把法治政府建設(shè)作為重要突破口，全面帶動(dòng)和牽引法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)

第一，建設(shè)法治國(guó)家首先要建設(shè)法治政府。在我國(guó)，各級(jí)政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，是國(guó)家治理的具體實(shí)施者和推進(jìn)者，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是制定、實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，大部分法律草案、地方性法規(guī)草案是由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府提出的，全部行政法規(guī)、政府規(guī)章都是由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府制定的，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由各級(jí)人民政府執(zhí)行的，法治政府建設(shè)的進(jìn)程和成效，直接關(guān)系著法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程和成效。

第二，建設(shè)法治社會(huì)要靠建設(shè)法治政府帶動(dòng)。我國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)上是一個(gè)人情社會(huì)，不少群眾的現(xiàn)代法治意識(shí)不強(qiáng)，法治觀念淡薄，辦事靠感情不靠法律、不依據(jù)規(guī)則的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。同時(shí)，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，人民群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的格局還沒(méi)有完全形成。“火車跑得快，全靠車頭帶”，在這種社會(huì)環(huán)境和文化背景下，只有各級(jí)政府及其工作人員堅(jiān)持依法行政、依法辦事，帶頭尊法學(xué)法守法用法，才能在全社會(huì)真正確立起憲法法律權(quán)威，教育、引導(dǎo)、帶動(dòng)廣大人民群眾形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的共同追求和行動(dòng)自覺。

第三，法治政府建設(shè)與人民群眾的切身利益關(guān)系最直接、最密切。各級(jí)政府是人民群眾打交道最多的國(guó)家機(jī)關(guān)，是人民群眾感受公平正義最直接的國(guó)家機(jī)關(guān)。人民群眾的生產(chǎn)生活離不開與各級(jí)人民政府打交道，一些地方行政執(zhí)法不規(guī)范、不文明、不作為等問(wèn)題的存在，也最容易受到人民群眾關(guān)注，影響人民群眾對(duì)法治實(shí)施的獲得感、幸福感、安全感。我們堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，就必須把法治政府建設(shè)擺到重要位置，不斷提高人民群眾對(duì)法治政府建設(shè)的認(rèn)可度和滿意度。

第四，法治政府建設(shè)是打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的必然要求。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)， “法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，去年以來(lái)作出一系列新部署、出臺(tái)一系列新舉措，持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變。世界銀行2018年10月發(fā)布的2019年?duì)I商環(huán)境評(píng)估報(bào)告顯示，我國(guó)在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第46位，比上年大幅提升32位。法治政府建設(shè)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必然要求，是打造地方發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容。實(shí)踐充分證明，哪個(gè)地方重視法治政府建設(shè)，哪個(gè)地方的改革發(fā)展穩(wěn)定就搞得好、營(yíng)商環(huán)境就好;哪個(gè)地方不重視法治政府建設(shè)，哪個(gè)地方改革發(fā)展穩(wěn)定問(wèn)題就多， 營(yíng)商環(huán)境就差。

充分發(fā)揮行政立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)良法善治

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。高質(zhì)量的立法對(duì)規(guī)范政府重大行政決策行為、降低行政復(fù)議數(shù)量具有重要作用，是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。截至目前，我國(guó)現(xiàn)行有效法律272部、行政法規(guī)617部、地方性法規(guī)規(guī)章5萬(wàn)多部，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展已步入法治軌道。重新組建的自治區(qū)司法廳承擔(dān)的行政立法職能，是國(guó)家和地方立法工作的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)形成完備的法律規(guī)范體系具有重要作用。

司法行政機(jī)關(guān)在參與立法過(guò)程中，承擔(dān)著行政立法的具體任務(wù)，貫穿于法治建設(shè)全過(guò)程，為立法活動(dòng)提供生動(dòng)鮮活的法治經(jīng)驗(yàn)，讓法律更接地氣、更得民心、更能得到有效執(zhí)行。目前，自治區(qū)立法還存在諸多問(wèn)題。一是立法工作和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。面對(duì)新問(wèn)題，用法律手段解決的意識(shí)還不強(qiáng)，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需求方面的立法滯后。二是立法的科學(xué)性不夠。立法應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向、以人民為中心，圍繞中心，服務(wù)大局，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研、專家論證、廣泛征求意見等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。三是立法水平不高。法律法規(guī)存在上下脫節(jié)的問(wèn)題，有的沒(méi)有上位法支撐，可操作性差。四是立法評(píng)估不到位。盡管現(xiàn)在法律的數(shù)量越來(lái)越多，但法律的實(shí)施效果還不盡如人意，有些是沉睡的法律，有些是“休眠條款”。五是從事立法工作的人員短缺，專業(yè)素質(zhì)還有待提升。在法治力量相對(duì)薄弱的情況下，司法行政機(jī)關(guān)還不能充分整合資源，發(fā)揮信息化和專家?guī)斓膬?yōu)勢(shì)，在人員、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法主體等方面存在短板。12個(gè)盟市司法局重組后，原法制辦的職能已經(jīng)移交重組后的司法局，但是原法制辦103人中轉(zhuǎn)隸79人，占比76.7%，有的盟市僅轉(zhuǎn)隸1至3人，103個(gè)旗縣原法制辦176人中只轉(zhuǎn)隸82人，占比46.6%，有的旗縣無(wú)轉(zhuǎn)隸人員;基層司法行政機(jī)關(guān)存在空編難進(jìn)、編制被占與人員不足、隊(duì)伍老齡化等問(wèn)題，法律專業(yè)人才、蒙漢雙語(yǔ)人才缺乏。

針對(duì)上述立法中存在的問(wèn)題，我們要把握好以下幾個(gè)方面。一要堅(jiān)持法是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在法規(guī)規(guī)章起草和審查過(guò)程中嚴(yán)格遵守政治標(biāo)準(zhǔn)。二要堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，科學(xué)立法、民主立法、依法立法，特別要注重建立立法后的評(píng)估機(jī)制，保證立法質(zhì)量和效率，不能在立法上“放水”，執(zhí)法上“放棄”。三要全面加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理。行政規(guī)范性文件制定主體多、涉及面廣、數(shù)量巨大，直接關(guān)系人民群眾的利益，也是當(dāng)前社會(huì)上反映問(wèn)題較多的方面之一，需要下大氣力嚴(yán)格規(guī)范、堅(jiān)決糾正。2017年自治區(qū)司法系統(tǒng)開展了規(guī)范性文件清理工作，重點(diǎn)對(duì)涉及“放管服”改革的文件進(jìn)行了專項(xiàng)清理。截至2018年，全區(qū)共清理涉及“放管服”改革的規(guī)范性文件1842件，對(duì)清理出的與“放管服”改革法律、法規(guī)、政策不一致的539件，廢止366件，已修改12件，擬修改161件。通過(guò)專項(xiàng)清理，使規(guī)范性文件發(fā)揮了應(yīng)有的法律作用。四要做好打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、融入“一帶一路”等立法及相關(guān)法治保障工作。制定和修改水污染防治條例、烏海周邊地區(qū)大氣污染防治條例等法規(guī)規(guī)章。五要建立法律法規(guī)應(yīng)用管理平臺(tái)，通過(guò)建立國(guó)家、自治區(qū)、盟市三級(jí)法律法規(guī)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法前后的評(píng)估、失效性文件的清理、法律法規(guī)的立改廢和公眾對(duì)法律法規(guī)數(shù)據(jù)的共享，為自治區(qū)法治建設(shè)提供法律法規(guī)依據(jù)支撐，進(jìn)一步落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制。

緊緊圍繞規(guī)范、公正、文明執(zhí)法重要考量標(biāo)準(zhǔn)，著力提升新時(shí)代行政執(zhí)法工作水平

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最常見、最大量的日常具體行政行為，是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要方式。行政執(zhí)法是否嚴(yán)格規(guī)范公正文明，直接體現(xiàn)著各級(jí)政府依法行政和法治政府建設(shè)的水平。

目前，在行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題是：一是在行政執(zhí)法全過(guò)程記錄方面，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全程留痕。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法中沒(méi)有記錄，有的雖然進(jìn)行了拍照，但多數(shù)都是從執(zhí)法記錄儀上把執(zhí)法情況導(dǎo)入電腦里存儲(chǔ)，容易發(fā)生執(zhí)法行為不嚴(yán)格、不文明及執(zhí)法過(guò)程記錄不全面、不標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。二是在行政執(zhí)法公示方面，沒(méi)有建立行政執(zhí)法事前、事中、事后公開機(jī)制和統(tǒng)一的執(zhí)法信息公示平臺(tái)，不能及時(shí)向社會(huì)公開行政執(zhí)法基本信息、結(jié)果信息。三是在全面推行重大執(zhí)法決定法制審核方面，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定前，沒(méi)有嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，法制審核機(jī)構(gòu)不健全、審核力量不足、審核工作不規(guī)范。四是執(zhí)法人員素質(zhì)不強(qiáng)，人員構(gòu)成復(fù)雜。目前，全區(qū)共有8300多個(gè)行政執(zhí)法主體和12.7萬(wàn)名行政執(zhí)法人員，行政執(zhí)法人員數(shù)量龐大，人員構(gòu)成復(fù)雜。五是隨著改革的進(jìn)行，基層的執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，多數(shù)為一元多頭執(zhí)法，這種執(zhí)法方式缺乏有效的執(zhí)法評(píng)定平臺(tái)。六是缺乏執(zhí)法手段。目前交警和藥監(jiān)部門管理較好，有執(zhí)法記錄儀，但絕大部分執(zhí)法部門都沒(méi)有，特別是缺乏行政處罰平臺(tái)。七是執(zhí)法不規(guī)范。由于有的執(zhí)法人員素質(zhì)不高，缺乏管理平臺(tái)，未能及時(shí)公示執(zhí)法情況。八是國(guó)家要求亮證執(zhí)法，而有些執(zhí)法人員往往不主動(dòng)出示執(zhí)法證，有的甚至連執(zhí)法證都忘了帶就去執(zhí)法。九是執(zhí)法主體和被執(zhí)法人員之間沒(méi)有能夠形成規(guī)范的處罰告知書，使得被執(zhí)法人員對(duì)處罰提出的異議無(wú)處申報(bào)，甚至于后期評(píng)定執(zhí)法規(guī)范與否時(shí)缺乏法律依據(jù)。

對(duì)司法行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在推動(dòng)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）落實(shí)中，既是執(zhí)法機(jī)關(guān)，也是監(jiān)督機(jī)關(guān)，在健全執(zhí)法制度、明確執(zhí)法邊界、完善執(zhí)法程序、改革執(zhí)法體制、嚴(yán)肅執(zhí)法責(zé)任等方面責(zé)無(wú)旁貸。為更好貫徹落實(shí)“三項(xiàng)制度”，我們研發(fā)了全區(qū)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)規(guī)范行政執(zhí)法流程，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法案件全過(guò)程公示、全過(guò)程音視頻留痕及重大執(zhí)法決定的法制審核;定制開發(fā)全國(guó)首家移動(dòng)執(zhí)法終端（即智能法務(wù)通），解決行政執(zhí)法不規(guī)范、信息化程度不高、執(zhí)法無(wú)記錄等問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一是“教科書式執(zhí)法”。通過(guò)智能法務(wù)通，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法過(guò)程全程語(yǔ)音提示，固化了執(zhí)法流程，促使行政執(zhí)法人員嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。二是亮證執(zhí)法。智能法務(wù)通與胸卡式執(zhí)法證配合使用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法事中公示，群眾可通過(guò)掃描證件上的二維碼，辨別執(zhí)法人員身份，方便群眾對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督。三是對(duì)執(zhí)法流程進(jìn)行規(guī)范化管理?？梢詫⒉煌瑘?zhí)法部門的執(zhí)法流程，匯入同一執(zhí)法終端，利用同一終端實(shí)現(xiàn)對(duì)不同執(zhí)法主體的監(jiān)督。四是對(duì)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)全過(guò)程記錄。既實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查取證和全過(guò)程音視頻留痕，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法行為全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)督。五是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法文書現(xiàn)場(chǎng)打印。智能法務(wù)通支持電子簽名，執(zhí)法文書現(xiàn)場(chǎng)簽字確認(rèn)后，可進(jìn)行直接打印;實(shí)行“一案一碼”制，當(dāng)事人可通過(guò)掃描簡(jiǎn)易文書上的二維碼下載制式文書，并對(duì)執(zhí)法滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)。六是落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任。執(zhí)法人員在執(zhí)法和服務(wù)的過(guò)程中利用智能法務(wù)通同步精準(zhǔn)普法，通過(guò)向群眾展示執(zhí)法依據(jù)和裁量基準(zhǔn)，用以案釋法的方式把法理、情理講清楚，引導(dǎo)行政管理相對(duì)人依法依規(guī)辦事。

除了要推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)外，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)督力度。實(shí)踐中，由于基層執(zhí)法力量不足，一些輔助人員要參與執(zhí)法活動(dòng)，如何對(duì)行政執(zhí)法人員及輔助人員進(jìn)行監(jiān)督成為一項(xiàng)重要任務(wù)。比如，對(duì)行政執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)的處罰和取證，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的人員可以取證，通過(guò)終端傳回到執(zhí)法主體，由具有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體去評(píng)判。一方面，增加了執(zhí)法力量，也解決了現(xiàn)實(shí)中存在的輔助人員參與執(zhí)法的問(wèn)題;另一方面，也通過(guò)信息化手段，倒逼行政執(zhí)法人員嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳黨委書記、廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：李貴文