尤曉東

摘 要 國土綜合整治是生態(tài)文明建設的重要內容之一，依靠科學的綜合整治方法可以有效提高土地生產力，實現(xiàn)資源的再配置和可持續(xù)發(fā)展?；诖?，通過簡述國土綜合整治和生態(tài)文明建設的內涵、現(xiàn)狀及其相互關系，分析國內外土地資源綜合整治的現(xiàn)狀和問題，探索國土綜合整治需要堅持的原則，進而提出推進我國國土綜合整治的思路與建議。

關鍵詞 生態(tài)文明;國土綜合整治;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.24.048

人類的生存和發(fā)展都離不開土地這個重要的物質載體。合理利用土地關系到國家的安全和社會的穩(wěn)定發(fā)展，保護和利用自然資源環(huán)境，加快國土綜合整治創(chuàng)新發(fā)展，提升土地管理和保護水平，促進土地系統(tǒng)可持續(xù)利用，同時也是新時代背景下社會發(fā)展的重大課題。黨的十八大將生態(tài)文明建設上升到了戰(zhàn)略層面，黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過加強國土綜合整治技術創(chuàng)新，大規(guī)模推進高標準農田建設，確保到2022年建成10億畝高標準基本農田[1-2]，把實施國土綜合整治融入社會建設的全過程，通過優(yōu)化國土資源空間開發(fā)的格局，促進國土資源集約利用，從而實現(xiàn)土地資源的有效配置。

人類生存與發(fā)展的社會活動不斷增多，必然會產生復雜的社會、經濟和生態(tài)問題。我國人多地少，用地矛盾突出，資源利用率水平不高，山多平原少決定了大型機械化設備難以使用。在國土整治過程中，植被破壞、水土流失、土地利用效率不高、空間結構失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問題受到了社會的廣泛關注。我國國土綜合整治的技術發(fā)展水平與發(fā)達國家相比還有差距，現(xiàn)有的土地科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、人才隊伍能力素質還難以滿足國土資源管理、建設生態(tài)文明國家的現(xiàn)實需要。因此，正確認識土地與生態(tài)系統(tǒng)之間的相互作用和影響，提升應對社會經濟發(fā)展中產生的生態(tài)環(huán)境問題的能力，促進國土資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，都具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 生態(tài)文明建設與國土綜合整治的內涵、現(xiàn)狀及關系

1.1 生態(tài)文明建設與國土綜合整治的內涵

生態(tài)文明建設的概念目前尚未有嚴格的定義。從廣義層面來講，生態(tài)文明建設是指人類在歷經了原始、農業(yè)和工業(yè)文明發(fā)展階段后，逐漸認識到自然、自身兩者之間存在的相關性，隨之進入到生態(tài)文明建設階段;從發(fā)展理念來講，生態(tài)文明建設本身代表了一種發(fā)展理念，即以正確的姿態(tài)看待自然與人類發(fā)展之間的關系，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[3]。目前，我國已形成了以青藏高原、黃土高原-川滇、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、近岸近海生態(tài)區(qū)及大江大河重要水系為骨架，以重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局[4]。

國土資源綜合整治是指采取綜合措施對某一空間范圍內的自然資源進行開發(fā)、利用、整治、保護的全部活動和過程，以實現(xiàn)可持續(xù)利用的目的[5]。通過制定經濟、法律、行政政策，利用工程、技術、生物等手段對山、水、林、田、湖、草等自然資源進行整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理，是全方位、全地域、全過程推進生態(tài)文明建設的新舉措，同時也是自然資源管理部門和環(huán)保部門的重要職責。

1.2 國內外土地綜合整治的現(xiàn)狀

國外的土地整治歷史可以追溯到16世紀中葉，如德國、荷蘭、法國和俄羅斯等。近年來，土地整治以德國、荷蘭、日本和我國臺灣具有代表性，主要是在調節(jié)人與地的關系方面取得了卓有成效的成績。從總體上來說，發(fā)達國家將土地整治作為解決土地利用問題的一項重要措施，不同國家或同一國家的不同地區(qū)在土地整治的側重點及實施的內容雖然也有差異，但大體上都體現(xiàn)了對土地利用布局和土地關系的調整。國外發(fā)達國家會綜合評估人類活動對生態(tài)環(huán)境帶來的影響，將本國或本區(qū)域的經濟發(fā)展、人口數(shù)量等客觀因素結合起來，統(tǒng)籌安排科技創(chuàng)新和人地關系，并將其作為服務生態(tài)的重要手段。

與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國的國土綜合整治起步較晚。從1987年開始，在借鑒國外土地整理經驗的基礎上，我國逐步摸索土地整理的組織方式和實現(xiàn)途徑，試點開展土地開發(fā)、復墾、整理等。從1998年開始，主要開展農地整理、增加耕地面積和提高耕地質量，逐步探索農地整理與村莊整治相結合。2008年至今，將農地整理與建設用地整理相結合，實施土地整治重大工程，建設高標準農田，探索國土綜合整治、生態(tài)環(huán)保和修復等。目前，通過“山水林田湖草路村城”整治、加大力度建設高標準農田、防治土壤污染、城市低效用地的再開發(fā)，以及城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)的搬遷改造和城市環(huán)境綜合治理。經過多年的努力，我國在國土資源的整理、開發(fā)、修復、治理和保護的進程中，各地區(qū)按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位發(fā)展，推動了城市化格局、農業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局向科學合理的方向發(fā)展，在國土利用效率效益、國土資源持續(xù)利用、生態(tài)景觀環(huán)境和工程技術創(chuàng)新等方面取得了一定的成績[6]，推動了我國國土綜合整治事業(yè)不斷向多目標、多功能、規(guī)?；?、產業(yè)化方向發(fā)展，整治模式不斷創(chuàng)新，整治規(guī)模不斷擴大，整治功能不斷增強，對經濟社會發(fā)展的支撐保障作用日益凸顯。

1.3 國土綜合整治與生態(tài)文明建設的相互關系

作為生態(tài)文明建設的重要內容之一，國土綜合整治在新時代背景下被賦予了新的使命和新的定位，為我國生態(tài)文明建設的路徑提供了強有力的保障。開展國土綜合整治是我國推進現(xiàn)代化建設、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的必然要求，對于土地、水源、礦產、生物等自然資源都要做到合理開發(fā)和有效利用。與此同時，既要保障城市布局與基礎設施建設等城鎮(zhèn)化工程布局，又要推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和保護鄉(xiāng)村特色，還要進行生態(tài)綜合治理工程，促進經濟與自然環(huán)境的關系協(xié)調發(fā)展。國土綜合整治是生態(tài)文明建設的促進因素，國土綜合整治既是對人與國土資源關系的再調適，也是對現(xiàn)有國土空間開發(fā)格局進行再優(yōu)化的過程。

2 我國國土綜合整治中存在的問題

2.1 國土綜合整治模式同質化

由于缺乏土地整治創(chuàng)新思維，一些地區(qū)存在土地整治模式同質化現(xiàn)象，僵化照搬另一地域的土地綜合整治方案，一些地區(qū)甚至強調“標準化”對本區(qū)域內的生態(tài)系統(tǒng)研究不夠，存在城鄉(xiāng)規(guī)劃設計雷同的同質化趨勢，地域生態(tài)景觀和發(fā)展特色難以凸顯，持續(xù)發(fā)展存在現(xiàn)實障礙，沒有堅持落實“因地制宜”，破壞了地區(qū)生態(tài)多樣性。

2.2 國土綜合整治目標定位不準

這些年來，雖然一些地區(qū)通過國土綜合整治實現(xiàn)了占補平衡、增加耕地面積的目的，但仍存在戰(zhàn)略定位不清的現(xiàn)象，一些地區(qū)部門過度強調經濟效益，在追求增加耕地面積的同時卻忽視了耕地的質量，忽視了環(huán)境承載力評價，忽略了保護區(qū)域生態(tài)安全，導致破壞農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，打破了生態(tài)平衡規(guī)則，破壞了土地承載能力。

2.3 短期與長期效益發(fā)展障礙

由于缺乏綜合考量思維，一些地區(qū)國土綜合整治追求短期經濟效益，破壞了河流濕地等生態(tài)系統(tǒng)，對整治項目區(qū)現(xiàn)場調研不深入，過分強調規(guī)劃設計的美觀，例如設計道路和溝道截彎取直導致水流改向，阻礙了生產活動和農作通行。一些地區(qū)在土地整治項目中，任意改良土壤層結構，破壞了土壤耕作層養(yǎng)分，土地儲水保肥功能喪失，耕地地力下降且難以恢復。

2.4 工程整治技術創(chuàng)新能力薄弱

我國雖然在占用耕地占補平衡方面取得了成績，堅守了18億畝耕地紅線，但耕地利用的矛盾問題依然突出，一些區(qū)域水源遭到污染、土壤退化嚴重，耕地地力嚴重透支，耕地生產力下降，農民撂荒棄耕現(xiàn)象嚴重。在土地科技創(chuàng)新能力、土地制度創(chuàng)新、研究成果轉化、人才隊伍建設等方面，現(xiàn)有的體制機制難以滿足加強自然資源管理的戰(zhàn)略需要，也難以滿足生態(tài)文明建設的現(xiàn)實需要，土地工程技術的總體能力水平還不強，特別是土地工程技術的發(fā)展水平與國土和生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要不相適應，出現(xiàn)了一系列土地開發(fā)利用問題。同時，建設用地空間布局不合理，土地立體開發(fā)和節(jié)約集約利用技術滯后，規(guī)劃設計管理還很粗放，土地利用效能不高，因土地開發(fā)強度過大導致地下水超采，嚴重破壞了土地承載力。

3 我國國土綜合整治的思路

3.1 我國國土綜合整治的原則

3.1.1 堅持綜合效益最大原則

社會效益和生態(tài)效益難以用量化的方法來計算，不僅容易被忽視而且損失也是難以估量的。因此，在對國土資源開發(fā)利用時，要權衡社會效益、經濟效益和生態(tài)效益三者之間的利弊，實現(xiàn)三大效益相統(tǒng)一，促使總體效益最大化。開展國土綜合整治，必須處理好近期效益與遠期效益兩者之間的關系，從土地利用的整體和長遠發(fā)展來考慮，經過一個時間過程找到利弊，在國土綜合整治的方案制定和實施措施中，必須加大對生態(tài)環(huán)境的影響。

3.1.2 堅持系統(tǒng)修復的原則

國土資源綜合整治是一個復雜的系統(tǒng)，目的是促進人口與資源環(huán)境相適宜、共發(fā)展，包括調整空間利用結構、控制開發(fā)利用強度、促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度和生態(tài)環(huán)境山清水秀等多項內容，強調系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)、各要素之間要達到相互協(xié)調的最優(yōu)狀態(tài)，從而推動整治結構更加科學、整治模式更加合理、整治手段更加先進，給生態(tài)環(huán)境留下更多自我修復空間，給子孫后代留下一個“天藍、水凈、土肥”的美好家園。

3.1.3 堅持因地制宜的原則

因地制宜原則主要是揭示了土地適宜性原則，主要包括兩個方面：1）對原有生態(tài)人文環(huán)境和自然資源的合理利用;2）對國土綜合整治模式的合理選擇。根據(jù)地區(qū)不同的土壤、環(huán)境、位置和功能等影響因素，促進規(guī)劃設計的產品設施與生態(tài)環(huán)境的適應性和穩(wěn)定性，提高生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的自我維持機制。如果不注重因地制宜原則，盲目地照搬異地綜合整治模式，不僅使區(qū)域生態(tài)景觀功能得不到保證，而且易導致氣候、土壤和地下環(huán)境發(fā)生變化，代價極大，甚至會產生一系列不良后果。

3.1.4 堅持統(tǒng)籌規(guī)劃的原則

按照“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復”為主的方針，落實“綠水青山就是金山銀山”理念，不斷提升自然資源承載力和生態(tài)系統(tǒng)服務功能，強化國土空間用途管制，統(tǒng)籌保護修復措施，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，構建區(qū)域生態(tài)安全格局，重點開展土地綜合整治工程、礦山生態(tài)環(huán)境修復工程、流域水環(huán)境保護治理、污染與退化土地修復治理工程、生物多樣性保護工程、重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復工程等。

3.2 我國國土綜合整治的建議

3.2.1 創(chuàng)新國土綜合整治的模式

落實生態(tài)文明建設偉大目標，需要創(chuàng)新國土綜合整治實施模式，不斷完善國土綜合整治創(chuàng)新機制，激發(fā)創(chuàng)新活力，不僅要對土地利用進行調整，還要綜合考慮不同地域的生態(tài)環(huán)境差異性。在實施國土綜合整治的過程中，需要統(tǒng)籌分析和評價當?shù)氐臍夂?、地域、人文等條件，堅持因地制宜的原則，把當?shù)氐纳鷳B(tài)文化景觀和技術方案結合起來，重點是嚴格把關規(guī)劃設計環(huán)節(jié)，以促進國土綜合整治與區(qū)域生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)有機結合。1）將“藏糧于地、藏糧于技”的思想貫穿于工作全過程，在堅持和完善耕地保護制度的基礎上，一方面推進農用地整理，另一方面要推進建設占用耕地耕作層的土壤剝離再利用，并分區(qū)域開展退化耕地治理和污染耕地的阻控和修復[7]。2）積極推進節(jié)約集約用地，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，鼓勵和支持開展未利用地開發(fā)和利用，如城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、工業(yè)污染場地治理、城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，以及低丘緩坡荒灘等。

3）提升土地循環(huán)利用能力和自然資源承載能力，保持土地生態(tài)平衡，積極實施自然資源生態(tài)保護修復工程，做好整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理等。

3.2.2 制定科學的綜合整治目標

生態(tài)文明建設的本質就是踐行可持續(xù)發(fā)展理念的過程。為了更好地實施國土綜合整治工程，就需要制定合理的綜合整治目標，重點是提升耕地質量，維護區(qū)域生態(tài)平衡，提高社會的認可度，做好可行性研究，保持生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。1）破除系統(tǒng)傳統(tǒng)行業(yè)障礙，提升國土綜合整治協(xié)同創(chuàng)新攻關能力，整合綜合整治創(chuàng)新要素，如項目資金、市場開發(fā)和人才技術等。2）構建國土綜合整治創(chuàng)新平臺，建設新型國土綜合整治創(chuàng)新科研機構，組織培育系統(tǒng)的科技創(chuàng)新攻關隊伍。3）引導和發(fā)揮企業(yè)在技術創(chuàng)新的市場主體作用，例如可成立技術創(chuàng)新聯(lián)盟開展重大科研創(chuàng)新工作，組建研發(fā)團隊開展關鍵技術和先進裝備的攻關和研制，從而推動產、學、研、用相互結合，促進先進科技成果的轉化應用，從而銜接好國土綜合整治與經濟社會發(fā)展需求相適應[8]。

3.2.3 研究可持續(xù)發(fā)展的效益觀

開展國土綜合整治可在較短時間內增加區(qū)域耕地的數(shù)量和經濟效益，同時還可以整合區(qū)域土地利用格局。因此，在實施整治的過程中，要把維護區(qū)域整體生態(tài)平衡作為重中之重，有序推進區(qū)域生態(tài)穩(wěn)定發(fā)展，對生態(tài)用地格局規(guī)劃的再調試要具有前瞻性，堅決反對盲目追求短期效益的做法，減少主觀人為干擾，進一步破除現(xiàn)有的體制機制障礙，逐步探索更加靈活的國土綜合整治科技創(chuàng)新管理的運行機制。1）改革科技創(chuàng)新管理方式方法，政府主管部門要進一步簡政放權，支持國土綜合整治創(chuàng)新團隊建設，給予企業(yè)科研創(chuàng)新更多的自主權，幫助企業(yè)提升創(chuàng)新技術管理水平，充分調動企業(yè)科研的積極性，營造有利于開展我國國土綜合整治的新環(huán)境。

2）著力完善和改進現(xiàn)有人才培養(yǎng)方式，培育復合型國土綜合整治創(chuàng)新人才，鼓勵創(chuàng)新人才跨部門、跨學科、跨單位、跨地域流動。3）建立和優(yōu)化成果應用轉化機制，鼓勵社會資本投入，提升綜合效益，提高成果轉化率，整合自然資源調查、評價、規(guī)劃、整治和管理等方面的研發(fā)資源，在科技成果共享平臺、科技成果轉化報告和科技成果需求等方面形成反饋機制。

3.2.4 加快工程技術的研究和應用

國土綜合整治的核心是開展土地綜合整治，土地綜合整治關鍵在于創(chuàng)新土地工程技術，通過工程技術可以有效解決生態(tài)文明建設出現(xiàn)的一系列問題，從而推動國土綜合整治創(chuàng)新，這是促進生態(tài)文明建設的需要，也是推動社會經濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。1）開展國土綜合整治理論研究，對國土綜合整治的規(guī)劃、格局、演變規(guī)律、開發(fā)利用、權益保護、多規(guī)融合理論等重大理論問題進行深入研究，找到生態(tài)系統(tǒng)之間的相互作用及運行機理。2）建立國土綜合整治工程技術體系，加強土地工程技術的裝備研發(fā)，試點生態(tài)保護修復工程，形成一套適合我國國情的整治技術?？蓜澐诸愋蛥^(qū)，對生態(tài)環(huán)境問題進行診斷，對自然資源生態(tài)保護修復治理關鍵技術深入系統(tǒng)的研究。3）制定國土綜合整治標準規(guī)范，重點是山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，對城市、農村、礦區(qū)、生態(tài)區(qū)和臨海區(qū)域分類制定整治標準，如城鎮(zhèn)低效用地、土壤污染的再開發(fā)和修復治理的技術規(guī)范，田水路林村綜合整治等生態(tài)系統(tǒng)重建恢復的技術規(guī)范等。

4 結論與展望

通過實施國土綜合整治，將生態(tài)文明建設理念與國土綜合整治充分結合，可以有效提升和保護土地資源、生態(tài)功能和生產特性，并對土地利用過程中產生的一系列問題進行管控，在質量、數(shù)量、生態(tài)三個層面上保護生物多樣性和維持生態(tài)平衡，從而達到提升耕地質量的目的。在開展生態(tài)文明建設的大背景下，開展國土綜合整治將會是一項長期復雜而又艱巨的工作，需要把兩者的目標有機結合起來，才能更好地推動社會和諧發(fā)展。展望未來，1）緊扣“山水林田湖草生命共同體”理念，以推動創(chuàng)新國土綜合整治和整治業(yè)務融合發(fā)展為統(tǒng)領，努力建設“天、空、地、網”一體化的國土綜合整治監(jiān)測體系，提高自然資源調查監(jiān)測能力;2）加強國內外交流合作，促進多學科交叉融合，加強土地工程學科體系建設，打通政產學研用各個環(huán)節(jié)結合通道，使國土綜合整治在創(chuàng)新、資金與產業(yè)之間實現(xiàn)合力，助推我國國土綜合整治事業(yè)邁上新臺階。

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（責任編輯：趙中正）