文曉楓

摘 要 成都市自5·12災(zāi)后重建實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)一直走在全國前列，在鄉(xiāng)村振興的五個方面均有所成就。2010年，成都開始實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，這個制度為成都市城鄉(xiāng)融合的實踐打下了堅實的基礎(chǔ)。基于此，通過闡述鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村項目建設(shè)、村民參與、多方協(xié)調(diào)、規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和導則編制等方面所起作用，介紹成都市在實踐鄉(xiāng)村規(guī)劃人才振興方面取得的成效和經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村人才振興;鄉(xiāng)村規(guī)劃師;規(guī)劃可實施性;公眾參與;多方協(xié)調(diào);成都市

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.24.047

習近平總書記2017年10月18日在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個方面的振興來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的體制升級。這個戰(zhàn)略并非憑空提出，各地都有成功的案例對其進行支撐和驗證，成都市在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面有較為完善的一套成功經(jīng)驗，習總書記在2018年2月考察戰(zhàn)旗村時，對成都的鄉(xiāng)村建設(shè)成效給予了充分的肯定。

汶川地震后，成都經(jīng)歷了大規(guī)模的鄉(xiāng)村災(zāi)后重建，意識到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)從城鄉(xiāng)生態(tài)與安全格局的出發(fā)，提檔升級鄉(xiāng)村的生態(tài)、經(jīng)濟、社會、治理各層面。鄉(xiāng)村規(guī)劃也從只關(guān)注空間和住房建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅靥岣叽迕裆钇焚|(zhì)，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式、轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，增加農(nóng)民收入。對災(zāi)后重建的反思，成都市提出以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策為發(fā)展總抓手，此后經(jīng)歷了產(chǎn)村一體、成片連線、城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元等發(fā)展階段。多年的規(guī)劃建設(shè)實踐中，成都市形成了較為完善的剛性管控和彈性約束相結(jié)合的技術(shù)管理體系;實現(xiàn)了以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村綜合體開發(fā)建設(shè)模式;形成了農(nóng)民廣泛參與、村民普遍自治的農(nóng)村建設(shè)管理機制?！安灰?guī)劃不設(shè)計、不設(shè)計不建設(shè)”的理念植根到每個農(nóng)民心中，這就是實施鄉(xiāng)村規(guī)劃人才振興的成效之一。2010年，成都市開始實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣駐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師，使規(guī)劃技術(shù)力量深入到農(nóng)村基層，指導鎮(zhèn)村發(fā)展建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的來源多樣，涵蓋社會招聘、部門掛職、企業(yè)志愿者、個人志愿者等多種形式。筆者在此對鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中所發(fā)揮的作用做簡要介紹。

1 增強鄉(xiāng)村規(guī)劃的可實施性

“一方水土不足以養(yǎng)活一方人”，造成了大量鄉(xiāng)村的貧困與落后，成都市在城鄉(xiāng)發(fā)展階段變遷過程中的每個政策，都是在探索解決之道。目前實施城鄉(xiāng)融合的政策，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃以區(qū)域（城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元）為單位進行統(tǒng)籌，一個城鄉(xiāng)融合單元包含數(shù)個業(yè)態(tài)相近的特色鎮(zhèn)和連片的農(nóng)村地區(qū)。城鄉(xiāng)規(guī)劃需要綜合考慮一系列問題，如城市區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色鎮(zhèn)主導業(yè)態(tài)引入對勞動力的需求和勞動力來源，城市、特色鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模對土地的需求及土地指標來源，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需勞動力后農(nóng)村地區(qū)人口向城市、特色鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移的力度，實施農(nóng)村土地增減掛鉤、集體經(jīng)營性土地上市等政策供應(yīng)建設(shè)用地指標，實施高標準土地整理等。故而需要規(guī)劃設(shè)計師對農(nóng)村地區(qū)的實際情況有深入細致的掌握，要全面了解農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和實際需求、村莊資源、地方政策及制約因素等，才能編制出操作性強、面向?qū)嵤┐迩f的規(guī)劃。規(guī)劃師在這方面往往有所欠缺，走馬觀花式的調(diào)研無法深入了解農(nóng)村農(nóng)民的真實情況，編制的規(guī)劃成果浮于表面。鄉(xiāng)村規(guī)劃師能在很大程度上彌補這一不足，他們協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和設(shè)計單位，深入到鎮(zhèn)村規(guī)劃編制的每一個過程中，大大提升了規(guī)劃成果的可實施性。

1.1 促進了鎮(zhèn)村規(guī)劃編制工作的組織

鄉(xiāng)村規(guī)劃師充當著科學規(guī)劃編制的組織者。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心規(guī)劃技術(shù)力量，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，銜接區(qū)（市）縣相關(guān)職能部門，按程序啟動鎮(zhèn)村規(guī)劃的編制工作;協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對招投標程序進行把關(guān)，選擇對鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計有經(jīng)驗、有熱情，且責任心強、信譽度好的規(guī)劃設(shè)計單位，保障規(guī)劃編制能按時按質(zhì)完成。

1.2 提升了現(xiàn)狀調(diào)研的準確度

鄉(xiāng)村規(guī)劃師擔負著確?；A(chǔ)資料詳實、準確的職責。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃師長期駐扎在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，熟悉每個村莊的情況，他們協(xié)助并督促設(shè)計單位深入實地調(diào)研，走遍每條田坎;陪同設(shè)計單位入戶訪談，了解村民實際需求;協(xié)助設(shè)計單位對接職能部門，收集、整理地方相關(guān)政策和基礎(chǔ)資料，了解各部門的項目實施計劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助規(guī)劃編制單位充分把握鎮(zhèn)村現(xiàn)狀情況，加強規(guī)劃編制的針對性，提升規(guī)劃成果的可操作性。

1.3 保障了鎮(zhèn)村規(guī)劃成果的品質(zhì)

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是鎮(zhèn)村規(guī)劃質(zhì)量的把關(guān)員。規(guī)劃編制單位完成初步成果后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師進行方案審查，與規(guī)劃單位充分銜接，提出意見與建議，并充分征求村民意見。方案修改完善后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織規(guī)劃方案評審會?；鶎右庖娊y(tǒng)一后，將規(guī)劃成果報區(qū)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查，重點項目需報區(qū)縣政府和成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查。鄉(xiāng)村規(guī)劃師深入跟進規(guī)劃方案編制和報審的全過程，有效保障了規(guī)劃成果的高水平、高質(zhì)量。

2 保障鄉(xiāng)村項目建設(shè)不走樣

鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在項目建設(shè)與規(guī)劃設(shè)計不一致的情況，主要原因包括：政府部門對鄉(xiāng)村區(qū)域的建設(shè)管理并不十分到位;本土施工隊的工匠技藝參差不齊，不能很好地按圖施工;施工單位私自變更建筑材料以降低建設(shè)成本等。為了有效地避免這些問題，成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師創(chuàng)新出一套鄉(xiāng)村建設(shè)項目的施工監(jiān)督制度——“四核查一核實”制度和日常巡查制度，保障項目建設(shè)不走樣，完整落實規(guī)劃設(shè)計理念。

2.1 “四核查一核實”制度

“四核查一核實”指施工圖核查、放驗線核查、建筑外裝樣板核查、總平（景觀和配套設(shè)施）核查，以及竣工核實。施工圖完成后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師有責任核對建筑施工圖與規(guī)劃方案是否保持一致。施工初期，鄉(xiāng)村規(guī)劃師現(xiàn)場復(fù)核建筑放線的位置、形態(tài)、場地高差等是否與施工圖一致。項目主體完工后，需要先外裝一棟建筑樣板，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同相關(guān)部門和設(shè)計單位對樣板外裝的工藝、材質(zhì)、色彩等進行核查、定板?？偲矫媸┕ね瓿珊?，鄉(xiāng)村規(guī)劃師核查環(huán)境景觀和配套設(shè)施是否與施工圖設(shè)計一致，是否與當?shù)剜l(xiāng)村特色風貌相匹配。項目竣工后，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同相關(guān)部門和設(shè)計單位對項目進行核實驗收。在該制度的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃師肩負技術(shù)核查和多方協(xié)調(diào)的職責，對項目的順利推進起到重要作用。

2.2 日常巡查和監(jiān)督制度

除了“四核查一核實”制度外，鄉(xiāng)村規(guī)劃師還肩負著施工項目的日常巡查和監(jiān)督責任，每周對在建項目巡查一兩次，并填寫項目進度表。一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即與施工單位、監(jiān)理單位等進行溝通，并及時將情況上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)職能部門，核實后，商討整改措施進行施工整改。鄉(xiāng)村規(guī)劃師的工作彌補了職能部門對鄉(xiāng)村建設(shè)項目監(jiān)督不到位的缺陷。

3 推動公眾參與制度的落實

鄉(xiāng)村規(guī)劃師在推動公眾參與制度的過程中發(fā)揮了重大作用。目前，成都市村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)與管理的制度已形成普遍共識，村民對村莊有較強的歸屬感和自豪感，能積極主動地參與到鄉(xiāng)村建設(shè)與社區(qū)管理中，這在很大程度上歸功于鄉(xiāng)村規(guī)劃師的不懈努力。長期以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃師深入基層，宣傳政策、講解規(guī)劃理念、征詢?nèi)罕娨庖姡勾迕衲苋虆⑴c到村莊規(guī)劃和具體項目的選址、方案設(shè)計、建設(shè)監(jiān)督和建成項目的自治管理中，讓村民深刻地感覺到規(guī)劃是群眾自己的規(guī)劃，能自主自覺地維護規(guī)劃成果。

3.1 日常宣傳與協(xié)調(diào)制度

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是先進規(guī)劃理念的宣傳員和基層矛盾的調(diào)解員。十余年前，成都農(nóng)民的思想觀念還較為保守，土地整理工作處于初期階段，規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)較少，多數(shù)村民過著就地農(nóng)耕生活，土地增減掛鉤項目推進困難。鄉(xiāng)村規(guī)劃師加入農(nóng)村建設(shè)隊伍后，協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與村民溝通，宣傳農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，未來農(nóng)民的生活愿景;與村民一同考察學習先進地區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗，幫助村民轉(zhuǎn)變固有思想;配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導村民進鎮(zhèn)，騰退土地指標;積極協(xié)調(diào)企業(yè)，為村民爭取利益和福利。

面對具體建設(shè)項目，鄉(xiāng)村規(guī)劃師從規(guī)劃編制到建設(shè)施工全程跟進，與村民保持經(jīng)常性的聯(lián)系與溝通，耐心聽取村民意見，及時采納合理的意見，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門反映情況，代表村民利益發(fā)聲，獲得廣大村民的認可和信任，讓村民充分相信合理的規(guī)劃能幫助他們建設(shè)美好的家園。若遇到不合理的訴求，鄉(xiāng)村規(guī)劃師會耐心解釋方案或政策，協(xié)調(diào)矛盾。

3.2 項目選址與方案比選制度

具體項目選址時，鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相關(guān)職能部門、規(guī)劃編制單位以及村委會等部門的人員實地踏勘，提出推薦選址和備選選址，由村民議事會、監(jiān)事會或村民大會進行議定。鄉(xiāng)村規(guī)劃師向村民宣講項目選址情況后進行投票，超過2/3的村民簽字、按手印同意，即可確定項目選址。

選址確定后，規(guī)劃編制單位進行方案設(shè)計，形成多個方案，包括規(guī)劃布局、建筑戶型、建筑風貌、景觀環(huán)境、配套設(shè)施分布等都應(yīng)有兩個以上的比選方案。規(guī)劃編制單位或鄉(xiāng)村規(guī)劃師在村民大會上宣講方案，超過2/3的村民投票通過，即可確定方案，并根據(jù)村民反饋意見完善方案。若無任何方案通過投票，則根據(jù)村民提出的問題與建議修改方案后再次宣講、投票。在踐行新理念的過程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃師會采取圖解、參觀體驗等多種方式轉(zhuǎn)變村民的固有思維模式，提升規(guī)劃方案的接受程度。

3.3 項目建設(shè)監(jiān)督與村民自治制度

村民監(jiān)事會具有監(jiān)督項目施工過程的職能，確保每一項鄉(xiāng)村建設(shè)都獲得村民的認可，提升村民的主人翁精神。鄉(xiāng)村規(guī)劃師在“四核查一核實”以及日常巡查過程中，會邀請監(jiān)事會或村民代表一同巡查項目建設(shè)情況，對群眾較為忌諱的樹木品種、布局和景觀環(huán)境等，可進行現(xiàn)場調(diào)整。施工期間每一個階段的核查均需要村民監(jiān)事會或村民代表進行簽字和按手印確認，才能進行下一階段的施工建設(shè)。

新農(nóng)村聚居點等項目建成后，需要村民自行管理社區(qū)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助村民成立社區(qū)管委會，制定農(nóng)村社區(qū)的管理維護制度（村規(guī)民約、監(jiān)督制度和獎懲制度等），以保持村容村貌整潔，防止亂搭亂建。目前，成都的大部分村莊都形成了村民自管社區(qū)，村民有非常強的自治意識，形成了自我動手、自我管理、自我受益的良好管理格局。鄉(xiāng)村規(guī)劃師協(xié)助村民辦理改戶型、改廁、改廚和美化建筑外觀風貌等事宜。

4 促進多方協(xié)調(diào)機制的形成

鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制及實施的過程中扮演著協(xié)調(diào)員的角色，協(xié)調(diào)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、開發(fā)商、設(shè)計單位、施工單位和村民之間的多方矛盾，從而解決農(nóng)村建設(shè)實際問題。

4.1 協(xié)調(diào)職能部門

“多規(guī)合一”在各地已有多年的實踐經(jīng)驗，但操作難度大是普遍存在的現(xiàn)實問題，部門各自為政，相互間溝通對接不暢，導致了各項規(guī)劃之間矛盾眾多。鄉(xiāng)村地區(qū)依然如此，比如有條件建設(shè)區(qū)的分布不適宜村民集中安置房建設(shè)，桿管線布局與規(guī)劃項目選址矛盾，新建設(shè)的村道貫穿規(guī)劃的居住組團等。此外，鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展是一個動態(tài)的過程，城鄉(xiāng)規(guī)劃的靈活性往往不足，難免激化各種矛盾，需要加強各部門的銜接與協(xié)調(diào)來解決這些問題。成都市多年來的實踐發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制中起到了良好的部門協(xié)調(diào)作用。鄉(xiāng)村規(guī)劃師作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專業(yè)技術(shù)力量銜接各職能部門，定期收集各部門的專項規(guī)劃與項目計劃，并將資料整理后落到一張矢量圖紙上，若發(fā)現(xiàn)矛盾，即刻反饋部門進行相互協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度對鄉(xiāng)村地區(qū)的多規(guī)合一起到了良好的推進作用。

4.2 協(xié)調(diào)開發(fā)商

開發(fā)性項目大多以盈利為目的，有時會與村民利益產(chǎn)生沖突。村民對規(guī)劃建筑設(shè)計的認知水平不高，通常在規(guī)劃設(shè)計階段并沒有意識到自己的利益受到侵犯。鄉(xiāng)村規(guī)劃師在項目方案審查的過程中，堅持維護村民利益的基本原則，對剝削村民利益的規(guī)劃方案不予通過，并反饋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。鄉(xiāng)村規(guī)劃師積極協(xié)調(diào)開發(fā)商，維護村民利益的同時，也保障開發(fā)商的權(quán)益。成都市擁有相對完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，通過定期的培訓、交流和學習，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃師的專業(yè)水平，不斷在實踐中創(chuàng)新，促進村民、開發(fā)商、政府在項目建設(shè)中互惠互利，強化項目價值，切實提升鄉(xiāng)村管理水平。

4.3 協(xié)調(diào)規(guī)劃編制單位

成都市擁有平原、丘陵、山地等多種地形地貌，不同區(qū)域村民的生活習慣和喜好均有所不同，若設(shè)計單位對當?shù)厍闆r不夠熟悉，將影響規(guī)劃的可實施性。鄉(xiāng)村規(guī)劃師由于長駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，熟悉本土的地域特征和民風民俗，比如平原地區(qū)的村民喜好營造一些地形的變化來豐富空間趣味，而丘區(qū)的村民卻更愿意生活在山腳的平壩。每個村有自身的文化傳承和風俗習性，規(guī)劃設(shè)計需要在協(xié)調(diào)統(tǒng)一中尋求變化。鄉(xiāng)村規(guī)劃師擅長于協(xié)助設(shè)計單位跳出定勢思維，在滿足成都市相關(guān)村莊管控技術(shù)規(guī)定及導則的前提下，發(fā)覺本土特征，融合地域性傳統(tǒng)元素和現(xiàn)代元素，增加村民的接受度。