胡文苑/中共浙江省委辦公廳（省檔案局）

檔案系國(guó)家治理的重要工具，檔案屬地管轄一定程度上是國(guó)家主權(quán)象征，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)檔案出境作必要限定、設(shè)立行政許可制度，合理且重要。世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家對(duì)檔案出境均有限制，但限制強(qiáng)度不一。我國(guó)現(xiàn)行檔案法規(guī)對(duì)檔案出境規(guī)制是以限制為原則、放開(kāi)為例外；對(duì)相對(duì)人不作區(qū)分，對(duì)準(zhǔn)運(yùn)條件也不作區(qū)分；審查形式、標(biāo)準(zhǔn)及其條件未作清晰的指引，檔案行政機(jī)關(guān)在辦理該許可時(shí)，因得不到適當(dāng)?shù)姆芍敢?，審查效率低、不作為、亂作為等現(xiàn)象容易發(fā)生。根據(jù)全國(guó)已有的檔案出境許可案例，許可應(yīng)用場(chǎng)景主要有三種：一是因出境辦展或歷史研究，需攜檔案出境的；二是外資企業(yè)注銷后，母公司需收回子公司會(huì)計(jì)檔案資料的；三是國(guó)內(nèi)的境外上市公司為應(yīng)對(duì)境外監(jiān)管部門財(cái)務(wù)真實(shí)性審查，會(huì)計(jì)檔案需出境的。筆者通過(guò)案例，分析具體應(yīng)用場(chǎng)景下檔案出境許可的法律適用、審查邊界及客觀尺度，以期建構(gòu)檔案出境許可業(yè)務(wù)審查的基本范式，厘清檔案部門職權(quán)邊界，平衡監(jiān)管與權(quán)利保護(hù)關(guān)系，形成高效便捷的檔案出境許可審查機(jī)制。

1 案情梗概

2017年末，北京市檔案局接到在華外商獨(dú)資企業(yè)的兩例電話咨詢，相關(guān)企業(yè)已經(jīng)在屬地工商行政管理部門完成注銷手續(xù)，咨詢問(wèn)題包括：一是能否將注銷企業(yè)的會(huì)計(jì)檔案攜帶出境，是否需要檔案行政管理部門審批；二是如果這些會(huì)計(jì)檔案不能攜帶出境，國(guó)家檔案館能否接收進(jìn)館。

2 法律分析

2.1 專業(yè)法律規(guī)制

《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》“第二十三條 各單位對(duì)會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、賬務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料應(yīng)當(dāng)建立檔案，妥善保管。”《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部、國(guó)家檔案局令第79號(hào)）“第二十條 單位因撤銷、解散、破產(chǎn)或者其他原因而終止的，在終止或者辦理注銷登記手續(xù)之前形成的會(huì)計(jì)檔案，按照國(guó)家檔案管理的有關(guān)規(guī)定處置。”

《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》（外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家檔案局1994年12月29日，下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）“第十三條 外商投資企業(yè)終止、解散后，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)的檔案交由原中方合資、合作者妥為保存，或向當(dāng)?shù)貒?guó)家檔案館移交。外資企業(yè)的檔案按以下情況，分別處理：（一）外資企業(yè)延長(zhǎng)期限、分立、合并或其它事項(xiàng)變更的，該企業(yè)的檔案向變更后的企業(yè)移交。（二）外商企業(yè)期滿或依法宣告破產(chǎn)的，該企業(yè)的檔案按第十一條規(guī)定執(zhí)行。（三）外資企業(yè)因違反法律、行政規(guī)章被依法責(zé)令關(guān)閉的，按照有關(guān)機(jī)關(guān)的決定處理。（四）原企業(yè)根據(jù)需要可保存有關(guān)檔案的復(fù)制件?！薄兑?guī)定》“第十一條 外商投資企業(yè)對(duì)保管到期的檔案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行鑒定。鑒定工作由企業(yè)負(fù)責(zé)人、專業(yè)人員和檔案人員組成的鑒定小組負(fù)責(zé)，直接對(duì)檔案進(jìn)行鑒定。對(duì)失去保存價(jià)值的檔案列出銷毀清單，報(bào)經(jīng)董事會(huì)審批后銷毀，銷毀清單永久保存。其中，會(huì)計(jì)檔案按《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

2.2 檔案法律規(guī)制

《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國(guó)家檔案局令第9號(hào)）“第二條 各級(jí)綜合檔案館依法接收本級(jí)下列組織機(jī)構(gòu)的檔案：（一）中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)及所屬各部門；（二）人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)；（三）人民政府及其所屬各部門和單位；（四）人民政協(xié)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)；（五）人民法院、人民檢察院；（六）各民主黨派機(jī)關(guān)；（七）工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體；（八）國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位。各級(jí)綜合檔案館可全部或部分接收以上機(jī)構(gòu)的下屬單位和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的檔案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)形成的檔案列入縣級(jí)綜合檔案館接收范圍?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，對(duì)于注銷的外資企業(yè)注銷登記前形成的會(huì)計(jì)檔案，國(guó)家檔案館沒(méi)有接收的義務(wù)。對(duì)于已到保管期限的會(huì)計(jì)檔案在注銷登記前由該公司組織鑒定的，可以銷毀。

《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》“第二十五條 單位的會(huì)計(jì)檔案及其復(fù)制件需要攜帶、寄運(yùn)或者傳輸至境外的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睓n案法實(shí)施辦法“第十八條 各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一級(jí)檔案嚴(yán)禁出境。各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的二級(jí)檔案需要出境的，必須經(jīng)國(guó)家檔案局審查批準(zhǔn)。各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的三級(jí)檔案、各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的一、二、三級(jí)檔案以外的屬于國(guó)家所有的檔案和屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案及其復(fù)制件，各級(jí)國(guó)家檔案館以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人需要攜帶、運(yùn)輸或者郵寄出境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗(yàn)放行?！?/p>

《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《北京市實(shí)施辦法》）“第二十四條 單位需要攜帶、運(yùn)輸、郵寄檔案及其復(fù)制件出境的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市有關(guān)主管部門同意并報(bào)市檔案行政管理部門批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件放行。個(gè)人需要攜帶、運(yùn)輸、郵寄對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案及其復(fù)制件出境的，應(yīng)當(dāng)在三十日前向市檔案行政管理部門申報(bào)，市檔案行政管理部門自受理之日起七日內(nèi)作出審批決定，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件放行?！?/p>

按照上述規(guī)定，個(gè)人需要攜帶、運(yùn)輸或者郵寄屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的，但是對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案及其復(fù)制件出境，才需要經(jīng)省級(jí)檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)。對(duì)于哪些檔案是屬于對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的，我國(guó)目前并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)定，實(shí)踐中各地一般按照檔案法實(shí)施辦法（1990年版）確定的原則操作，即（一）清代和清代以前的檔案；（二）民國(guó)時(shí)期具有重要意義的檔案；（三）中華人民共和國(guó)成立以前中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府、軍隊(duì)、團(tuán)體所形成的檔案；（四）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人、中華人民共和國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及著名歷史人物的手跡、手稿、信札、日記、聲像、譜牒等檔案；（五）其他具有重要價(jià)值的檔案。檔案法實(shí)施辦法1996年修訂后，還需考慮的因素是，是否是涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益的檔案，以及其他不宜出境的檔案。

2.3 注銷的法律效果

《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》“第四十三條 公司申請(qǐng)注銷登記，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）公司清算組負(fù)責(zé)人簽署的注銷登記申請(qǐng)書；（二）人民法院的破產(chǎn)裁定、解散裁判文書，公司依照《公司法》作出的決議或者決定，行政機(jī)關(guān)責(zé)令關(guān)閉或者公司被撤銷的文件；（三）股東會(huì)、股東大會(huì)、一人有限責(zé)任公司的股東、外商投資的公司董事會(huì)或者人民法院、公司批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案、確認(rèn)的清算報(bào)告；（四）《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

國(guó)有獨(dú)資公司申請(qǐng)注銷登記，還應(yīng)當(dāng)提交國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決定，其中，國(guó)務(wù)院確定的重要的國(guó)有獨(dú)資公司，還應(yīng)當(dāng)提交本級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件。

有分公司的公司申請(qǐng)注銷登記，還應(yīng)當(dāng)提交分公司的注銷登記證明。

第四十四條 經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)注銷登記，公司終止?！?/p>

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)公司法〉若干問(wèn)題的規(guī)定（二）》“第十八條 有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東未在法定期限內(nèi)成立清算組開(kāi)始清算，導(dǎo)致公司財(cái)產(chǎn)貶值、流失、毀損或者滅失，債權(quán)人主張其在造成損失范圍內(nèi)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東因怠于履行義務(wù)，導(dǎo)致公司主要財(cái)產(chǎn)、賬冊(cè)、重要文件等滅失，無(wú)法進(jìn)行清算，債權(quán)人主張其對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

上述情形系實(shí)際控制人原因造成，債權(quán)人主張實(shí)際控制人對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

第十九條 有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實(shí)際控制人在公司解散后，惡意處置公司財(cái)產(chǎn)給債權(quán)人造成損失，或者未經(jīng)依法清算，以虛假的清算報(bào)告騙取公司登記機(jī)關(guān)辦理法人注銷登記，債權(quán)人主張其對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

第二十條 公司解散應(yīng)當(dāng)在依法清算完畢后，申請(qǐng)辦理注銷登記。公司未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導(dǎo)致公司無(wú)法進(jìn)行清算，債權(quán)人主張有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實(shí)際控制人對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

公司未經(jīng)依法清算即辦理注銷登記，股東或者第三人在公司登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記時(shí)承諾對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，債權(quán)人主張其對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持。

第二十三條 清算組成員從事清算事務(wù)時(shí)，違反法律、行政法規(guī)或者公司章程給公司或者債權(quán)人造成損失，公司或者債權(quán)人主張其承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)依法予以支持……”

據(jù)此，企業(yè)只有經(jīng)合法清算，辦理了注銷登記手續(xù)后，法人資格才告終止。公司從設(shè)立到終止，其標(biāo)志是以工商行政管理部門的登記為準(zhǔn)，即從“開(kāi)業(yè)登記”為始，到“注銷登記”為止。在企業(yè)未辦理注銷登記之前，其主體資格依然存在。企業(yè)被吊銷執(zhí)照，喪失的是民事權(quán)利能力，不能再開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其民事活動(dòng)只限于清理債權(quán)、債務(wù)，如進(jìn)行訴訟，可以用企業(yè)的名義進(jìn)行。因此，企業(yè)法人被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后至被注銷登記前，該企業(yè)法人仍應(yīng)視為存續(xù)，可以自己的名義進(jìn)行訴訟活動(dòng)。

本案情所涉外資企業(yè)已經(jīng)在工商行政管理部門完成注銷手續(xù)，從行政程序?qū)彶榻嵌瓤磦鶛?quán)債務(wù)已清算完畢，如果虛假陳述或者未經(jīng)清算直接注銷的，依據(jù)司法解釋，清算義務(wù)人對(duì)未得清償?shù)膫鶛?quán)人仍承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，但企業(yè)法人資格此刻已滅失，債權(quán)人權(quán)益基于清算義務(wù)人侵權(quán)責(zé)任（未盡忠誠(chéng)勤勉義務(wù)），通過(guò)刺穿“公司的面紗”，從公司有限責(zé)任轉(zhuǎn)化為清算人的連帶責(zé)任，債權(quán)從而得到保護(hù)。筆者認(rèn)為在這種情況下，如會(huì)計(jì)檔案不涉及國(guó)家秘密、“三安全一穩(wěn)定”（國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定），或能作區(qū)分處理的，在現(xiàn)行檔案法框架內(nèi)，可以承諾備案后，自行攜帶出境。若虛假注銷或注銷清償有瑕疵，會(huì)計(jì)資料不全或者離境后難以獲取，導(dǎo)致注銷后未受償債權(quán)難以確認(rèn)的，債權(quán)人可以通過(guò)自行舉證（提交債權(quán)憑證）向清算人求償，清算人自行承擔(dān)因會(huì)計(jì)檔案離境導(dǎo)致舉證不能的不利后果或采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。

國(guó)家檔案出境許可制度如無(wú)國(guó)家安全等重大理由，不宜過(guò)度介入主要以債權(quán)債務(wù)為基礎(chǔ)法律關(guān)系的民商事私法領(lǐng)域。國(guó)家對(duì)會(huì)計(jì)檔案的控制，主要基于征稅、統(tǒng)計(jì)等行政管理需要，會(huì)計(jì)檔案反映的債權(quán)債務(wù)基礎(chǔ)法律關(guān)系，應(yīng)由當(dāng)事人通過(guò)私法渠道尋求救濟(jì)，不應(yīng)納入檔案出境許可規(guī)制范圍，因檔案出境后可能導(dǎo)致債權(quán)難以主張的債權(quán)人，不應(yīng)通過(guò)檔案出境許可規(guī)制尋求公法救濟(jì)，而應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁等救濟(jì)渠道尋求私法上的救濟(jì)。

2.4 檔案出境許可的法律邊界

《中華人民共和國(guó)行政許可法》“第十二條 下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（二）有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（五）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)?！?/p>

由此可見(jiàn)，行政許可指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)不特定的一般人依法負(fù)有不作為義務(wù)的事項(xiàng)，在特定條件下，對(duì)特定對(duì)象解除禁令，允許他作為的行政活動(dòng)。設(shè)立的目的是控制危險(xiǎn)或合理配置資源。檔案出境許可從檔案法十八條、檔案法實(shí)施辦法十八條表述看，設(shè)立該許可的目的在于確保重要檔案資源不外流?；诖?，對(duì)于檔案出境審查，檔案部門審查的實(shí)質(zhì)要件，應(yīng)該基于檔案價(jià)值判斷，而非國(guó)家安全或者其他重大利益，上述專業(yè)判斷，應(yīng)由相關(guān)主管部門予以判定。

3 規(guī)則建構(gòu)

根據(jù)上述法律分析、基于檔案部門職能與現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)檔案出境許可可以建立以下審查規(guī)則：一是對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的，由檔案行政機(jī)關(guān)會(huì)同相關(guān)主管部門審批；二是具有科學(xué)、技術(shù)、歷史、文化等研究?jī)r(jià)值的，由檔案行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)出境，必要時(shí)可征詢相關(guān)部門意見(jiàn)（或予以評(píng)估）；三是其他檔案，由申請(qǐng)人作出相關(guān)承諾，再由當(dāng)事人所在地檔案行政機(jī)關(guān)備案，準(zhǔn)予出境。

根據(jù)上述審查規(guī)則，可以建立一項(xiàng)類型化檔案出境許可辦理方式：一是審批制許可方式。涉及對(duì)象：涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的檔案；承辦機(jī)構(gòu)：檔案行政機(jī)關(guān)會(huì)同相關(guān)主管部門；辦件結(jié)果：檔案出境許可決定書（審批）。二是核準(zhǔn)制許可方式。涉及對(duì)象：具有科學(xué)、技術(shù)、歷史、文化等研究?jī)r(jià)值的檔案承辦機(jī)構(gòu)：檔案行政機(jī)關(guān)會(huì)同相關(guān)主管部門；承辦機(jī)構(gòu)：檔案行政機(jī)關(guān)（必要時(shí)征詢相關(guān)部門意見(jiàn)，或進(jìn)行評(píng)估）；辦件結(jié)果：檔案出境核準(zhǔn)決定書。三是備案制許可方式。涉及對(duì)象：其他檔案（申請(qǐng)人對(duì)檔案不涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，以及申報(bào)信息真實(shí)性、合法性和完整性負(fù)責(zé)并承諾）；承辦機(jī)構(gòu)：檔案行政機(jī)關(guān)；辦件結(jié)果：檔案出境備案通知書。