茍 雪 喬 健/四川大學公共管理學院

2018年，中共十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，隨后中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，黨和國家機構(gòu)改革正式拉開序幕。檔案工作是黨和國家各項事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項基礎性工作，當前檔案部門也進行了機構(gòu)改革。檔案業(yè)務指導作為約定俗成的基本概念和長期實施的傳統(tǒng)工作，在機構(gòu)改革的背景下必然需要重新認識。

1 對檔案業(yè)務指導概念的不同認識

1.1 將檔案業(yè)務指導與檔案行政指導概念混淆

在實際工作中，我們普遍認同將檔案執(zhí)法與檔案業(yè)務指導相結(jié)合的觀點與做法。也正因為如此，檔案業(yè)務指導在人們的觀念中有了“行政工作”的色彩。檔案法規(guī)定國家和地方檔案行政管理部門、機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織可以指導本單位及其附屬機構(gòu)的檔案工作，但沒有明確說明“指導”包括哪些內(nèi)容，也沒有明確“指導”是指業(yè)務指導還是行政指導?；诖?，學界對業(yè)務指導和行政指導的概念一直存在不同理解，更有不少學者將業(yè)務指導與行政指導概念混淆。如《檔案行政概論》[1]一書將檔案業(yè)務指導視為法定檔案行政行為而非一般意義上的指導活動，即將行政指導等同于業(yè)務指導；又如李慧指出，“檔案業(yè)務指導是指依法行政語境下的檔案行政指導”[2]，認為業(yè)務指導屬于行政指導范疇。

1.2 對檔案業(yè)務指導的主客體范圍理解不同

檔案業(yè)務指導的主客體范圍認識差異主要體現(xiàn)為兩點：一是檔案業(yè)務指導是否為檔案行政管理部門的專有職權(quán)；二是檔案業(yè)務指導的客體是否包括本單位的下級部門或子部門。

李衛(wèi)坤[3]認為：檔案業(yè)務指導是指檔案行政管理部門為了達到一定的行政目標，在職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)國家檔案法律、法規(guī)的精神和原則，采取非強制性方法，補充行政執(zhí)法，對公民、法人或其他組織的檔案活動提出建議并加以引導的一種行政執(zhí)法行為。即將檔案業(yè)務指導主體限定為檔案行政管理部門，客體為公民、法人或其他組織的檔案活動?？梢钥闯?，這一觀點認為檔案業(yè)務指導的客體不包括本單位的下級部門或子部門。

隨著社會檔案意識的逐步提高，檔案工作參與的主體也在不斷增加。不少學者認為業(yè)務指導的主體不應僅限于檔案行政管理部門，還應擴展到整個社會參與檔案工作的其他主體。管先海[4]將檔案業(yè)務指導的主客體劃分為六類：①國家檔案局指導各部門、企事業(yè)單位以及全國性社會團體等的檔案工作；②縣級以上檔案行政管理部門指導本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館及其他機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和組織的檔案工作；③鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的負責保管本機關(guān)檔案的專門人員指導所屬單位的檔案工作；④機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機構(gòu)指導所屬機構(gòu)的檔案工作；⑤行業(yè)管理部門指導本系統(tǒng)的檔案工作；⑥上級檔案行政管理部門指導下級檔案行政管理部門的檔案工作?？梢钥闯?，該觀點認為檔案業(yè)務指導的主體不僅包括了檔案行政管理部門及其工作人員，還涵蓋了其他社會主體；并提出“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織內(nèi)的檔案機構(gòu)指導所屬機構(gòu)的檔案工作”，即認為檔案業(yè)務指導的對象包括本單位的下屬部門或子部門。

1.3 對檔案業(yè)務指導的內(nèi)容認知存在差異

對于檔案業(yè)務指導的內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的標準，因此對檔案業(yè)務指導的內(nèi)容認知存在差異。學界一些主要的觀點如下：陳智為主編的《檔案行政概論》認為，檔案業(yè)務指導的主要目的之一是幫助相關(guān)單位及其檔案管理員掌握和應用以下專業(yè)知識、科學方法和操作技能：各類文件材料的形成、積累與歸檔；檔案收集、整理、鑒定、編目、保管、統(tǒng)計以及檔案史料匯編；現(xiàn)代設備技術(shù)和方法的介紹、移植和應用等。李衛(wèi)坤認為，檔案行政管理部門根據(jù)檔案法律法規(guī)的具體規(guī)定，在職責范圍內(nèi)開展技能培訓工作、進行業(yè)務技術(shù)演示、提供業(yè)務咨詢服務、推廣新技術(shù)、提出合理化建議等，都屬于檔案業(yè)務指導的范疇。

梳理學界有關(guān)檔案業(yè)務指導內(nèi)容的觀點，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生分歧的根本原因在于主客體縮小化和業(yè)務指導的內(nèi)容范圍擴大化。即將檔案業(yè)務指導的主客體限制為國家檔案行政管理部門、縣級檔案行政管理部門、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的一部分，導致對檔案業(yè)務指導的內(nèi)容認識不夠全面；內(nèi)容范圍的擴大化體現(xiàn)在將行政指導或者執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容歸屬為檔案業(yè)務指導，導致檔案業(yè)務指導的內(nèi)容范圍擴展。

2 在實際工作中考察檔案業(yè)務指導

長期以來我國采用檔案局館合一的工作模式，該模式適應了一段時期內(nèi)對內(nèi)加強管理、對外行使職能的現(xiàn)實需要。但學界對局館合一所帶來的長期社會影響，主要是檔案社會化服務方面存有疑慮，而此次機構(gòu)改革中這一疑慮有望被消除。2018年，全國各省市都陸續(xù)出臺了本地區(qū)機構(gòu)改革方案。

如，2018年10月4日，《××省機構(gòu)改革方案》被黨中央、國務院批準，《方案》中提出“將省檔案局（省檔案館）的行政職能劃轉(zhuǎn)給省委辦公廳，對外保留省檔案局牌子，省檔案館繼續(xù)作為正廳級事業(yè)單位設置”。根據(jù)省深化機構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組辦公室有關(guān)通知的精神，“省檔案館為省委辦公廳管理的正廳級事業(yè)單位，主要負責省級重要檔案資料的保管利用等工作”。即局館分設，省檔案局行使原省檔案局（省檔案館）的行政職能，省檔案館成為事業(yè)單位。如依照一些學者“業(yè)務指導是檔案行政管理部門的專有職權(quán)”的觀點，檔案業(yè)務指導這一法定的檔案行政行為應歸屬檔案局，而檔案館是公共事業(yè)單位，不能行使行政管理活動的職能。事實上這一觀點與改革后的實際情況相悖，以××省為例，機構(gòu)改革后的檔案業(yè)務指導工作更多由省檔案館來執(zhí)行，此外其他單位如城建檔案館、一些大型國有企業(yè)乃至私有企業(yè)都在開展檔案業(yè)務指導工作。

為了對檔案行政管理部門業(yè)務指導內(nèi)容有更為直觀與具體的認識，筆者對全國15個副省級城市檔案局（館）下設的業(yè)務指導處室進行網(wǎng)站調(diào)研。通過總結(jié)和歸納，發(fā)現(xiàn)業(yè)務指導處室的職能大體如下：檔案局（館）業(yè)務指導機構(gòu)主要負責監(jiān)督指導全市的檔案業(yè)務工作、負責對全市重點建設項目檔案工作進行監(jiān)督指導、負責市直單位檔案的接收進館工作、負責檔案法律法規(guī)的宣傳、負責檔案工作統(tǒng)計分析、制定市級檔案業(yè)務工作規(guī)范標準、開展檔案專業(yè)技能培訓等。在本次機構(gòu)改革中，檔案局館合一的工作格局已被打破，這促使我們思考如何劃定檔案業(yè)務指導的主客體范圍?？梢钥闯觯瑱n案行政管理部門業(yè)務指導處（科）室的一部分職能屬于行政指導、執(zhí)法監(jiān)督的范疇，如檔案行政審批、檔案行政執(zhí)法、檔案事業(yè)規(guī)劃及年度計劃的草擬與制定等，這迫使我們思考機構(gòu)改革對檔案業(yè)務指導的內(nèi)容是否會產(chǎn)生影響。

3 機構(gòu)改革背景下對檔案業(yè)務指導的重新認識

3.1 業(yè)務指導與行政指導的關(guān)系

業(yè)務指導既不等同于行政指導，也不隸屬于行政指導，從總體上看兩者存在交叉點，即有相同部分也有不同部分。從側(cè)重點上看，行政指導側(cè)重于宏觀問題，而業(yè)務指導側(cè)重于微觀問題；從指導主體來看，行政指導的主體具有局限性，業(yè)務指導的主體則具有多樣化的特點；從指導手段來看，行政指導多采用勸告、警示等比較強硬的手段，業(yè)務指導則多采用示范、建議等不太強硬的手段。從相同點來看，二者都具有一定的非強制性；且檔案行政管理部門既能進行行政指導，也能進行業(yè)務指導。

不同主體指導的類型也存在差異，具體表現(xiàn)為：①檔案行政管理部門的指導既可以是業(yè)務指導，也可以是行政指導；②檔案館沒有行政指導職能，所以只能進行業(yè)務指導；③中共中央或者省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機構(gòu)，國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機構(gòu)，以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)的檔案機構(gòu)，既能夠進行業(yè)務指導也能夠進行行政指導；④企事業(yè)單位檔案機構(gòu)只有業(yè)務指導職能。

3.2 業(yè)務指導的主客體范圍

在機構(gòu)改革的背景下，局館分設已成為趨勢，因此從主體上看，業(yè)務指導的主體可以分為四種：①檔案行政管理部門[5]的業(yè)務指導；②檔案館[6]的業(yè)務指導；③黨委各部門的檔案機構(gòu)、政府各部門的檔案機構(gòu)以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)的檔案機構(gòu)，即“條塊管理”中“條”的業(yè)務指導，也稱行業(yè)指導；④企事業(yè)單位檔案機構(gòu)的業(yè)務指導。

按照主體的不同，檔案業(yè)務指導的客體也有所不同：檔案行政管理部門能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位和專業(yè)檔案館；平級或下級人民政府各部門的檔案機構(gòu)，以及人大、政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)；下級檔案行政管理部門；本級檔案館等機構(gòu)進行業(yè)務指導。檔案館可以為屬于本館歸檔范圍內(nèi)的機關(guān)團體、企事業(yè)單位檔案室提供業(yè)務指導。黨委各部門的檔案機構(gòu)、政府各部門的檔案機構(gòu)可以對本部門和下級部門的檔案工作進行業(yè)務指導，需要注意的是，如果與檔案行政管理部門的業(yè)務指導存在沖突，客體應遵循檔案行政管理部門的業(yè)務指導。企事業(yè)單位可以對本單位或下屬單位的檔案工作進行業(yè)務指導。

3.3 業(yè)務指導的內(nèi)容

在實際工作中可以發(fā)現(xiàn)，單純的行政指導或業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督是不存在的，而是“兼而有之”的，如某項達標工作，往往包括了行政指導、業(yè)務指導與執(zhí)法監(jiān)督。但這并不意味著檔案業(yè)務指導的內(nèi)容范圍是不可知的，而是說明對業(yè)務指導的內(nèi)容劃分帶有個人觀點，也希望學界能多多討論相關(guān)問題，求同存異。下面按照四個主體分別探討業(yè)務指導的內(nèi)容。

分析上文的調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，檔案行政管理部門業(yè)務指導處（科）室的職能，大大超出了業(yè)務指導的范疇。以成都市為例，其檔案部門業(yè)務指導處室的職能如下：①監(jiān)督指導全市機關(guān)、企業(yè)及各類專門檔案館的檔案工作；②等級評審工作；③檔案工作統(tǒng)計；④重點檔案搶救工作；⑤檔案館庫建設；⑥重大項目的檔案工作；⑦工程項目的竣工鑒定驗收。其中②③⑦屬于典型的行政指導，而④和⑤則兼具行政指導和業(yè)務指導。在局館分離的形勢下，檔案行政管理部門的工作將更趨于管理性和全局性，指導方式也大多以行政指導的方式體現(xiàn)；檔案館的工作則會更加注重微觀性、趨于服務性。檔案館由于被剝離了行政職能，因此其指導工作全部屬于業(yè)務指導的范疇。中共中央或省、自治區(qū)、直轄市黨委各部門的檔案機構(gòu)，國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門的檔案機構(gòu)，以及全國人民代表大會、全國政協(xié)、法院、檢察院和軍隊系統(tǒng)的檔案機構(gòu)兼具檔案行政管理部門和檔案業(yè)務管理的工作性質(zhì)，業(yè)務指導的劃分比較復雜。從指導方式看，業(yè)務指導多基于示范、培訓等，主要目的是幫助有關(guān)單位及其檔案工作人員掌握和檔案收集、整理、鑒定及檔案現(xiàn)代化等方面的專業(yè)知識、科學方法與操作技能并能熟練運用。企事業(yè)單位的檔案機構(gòu)業(yè)務指導的主要內(nèi)容是：指導本單位及下屬單位的文件和資料的形成、積累和歸檔工作；統(tǒng)一管理本單位檔案，并按規(guī)定將檔案移交檔案館；開展檔案技能培訓等。