蔣思佳/浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院

我國(guó)現(xiàn)行的人事檔案制度肇始于延安時(shí)期，新中國(guó)成立后逐步發(fā)展并得到進(jìn)一步完善。這種以“單位制”“身份制”為基礎(chǔ)的人事檔案制度，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代服務(wù)了干部提任、人事管理等工作。隨著社會(huì)環(huán)境的變遷、人口流動(dòng)的加劇，近些年“卡檔”“棄檔”“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”“無頭檔案”等“亂象”已成為一種社會(huì)“常態(tài)”，人事檔案的真實(shí)性、有效性以及可用性等問題日益受到社會(huì)關(guān)注。普通民眾對(duì)于人事檔案的認(rèn)識(shí)開始從“傳統(tǒng)神秘觀”向“現(xiàn)代淡薄觀”[1]轉(zhuǎn)變，人事檔案的存在價(jià)值受到了前所未有的挑戰(zhàn)，甚至有學(xué)者在報(bào)紙撰文呼吁將人事檔案“直接取消了就好”[2]。如何解決人事檔案管理中的各種現(xiàn)實(shí)“亂象”，一直以來都是學(xué)界研究的熱點(diǎn)話題。人事檔案的所有權(quán)、知情權(quán)和隱私權(quán)被稱為人事檔案的“三權(quán)”，是人事檔案相關(guān)制度建構(gòu)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，解決“三權(quán)”問題是探討解決人事檔案各種“亂象”的前提和基礎(chǔ)。

1 國(guó)家所有：明晰人事檔案的國(guó)家所有權(quán)

人事檔案所有權(quán)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要包括為個(gè)人所有、為單位所有和所有權(quán)模糊三種情況。認(rèn)為人事檔案歸個(gè)人所有，其依據(jù)主要源于“從人事檔案所載內(nèi)容上看，個(gè)人是人事檔案信息的針對(duì)者”[3]，因此日常生活中經(jīng)常聽到“我自己的人事檔案憑什么不給我看”的追問也就不足為奇。此外，“棄檔”“自帶檔案”等行為，也是基于人事檔案?jìng)€(gè)人所有的認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生的“亂象”。而人事檔案單位所有權(quán)的認(rèn)識(shí)廣泛存在于國(guó)有企事業(yè)單位，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制”理念在人事檔案管理方面的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中人事檔案往往被當(dāng)事人所在單位占有和管控，因而也就被理所當(dāng)然地認(rèn)為屬于單位所有；單位限制人員調(diào)動(dòng)的“卡檔”行為，其思想就源于人事檔案單位所有權(quán)。

人事檔案所有權(quán)歸國(guó)家的觀點(diǎn)理應(yīng)得到明確，這是因?yàn)槿耸聶n案的所有權(quán)是由人事檔案的主體人決定的，而不是由人事檔案實(shí)體本身的歸屬或內(nèi)容信息決定的。因此人事檔案當(dāng)事人與人事檔案所有權(quán)人不能直接對(duì)等，信息內(nèi)容的指向?qū)ο蟛⒉皇侨耸聶n案所有權(quán)的判斷依據(jù)。占有雖然是所有權(quán)的四項(xiàng)基本權(quán)能之一，但是占有并不等于所有，單位因?yàn)檎加卸蔀槿耸聶n案所有者的觀點(diǎn)缺乏法律支撐。

人事檔案所有權(quán)歸國(guó)家的觀點(diǎn)不僅有法律文本作為支撐，還可以從具體實(shí)踐中得到印證。所有權(quán)的四項(xiàng)基本權(quán)能里，處分權(quán)是所有權(quán)人對(duì)其所有物在法律規(guī)定的范圍內(nèi)最終處理的權(quán)利，決定了所有權(quán)的真正歸屬。人事檔案主要存放在當(dāng)事人所在單位或者人才交流中心，但是單位或中心只享有國(guó)家讓渡的占有、使用等權(quán)利，并不能對(duì)人事檔案做出根本性的處置。實(shí)際工作中，國(guó)家對(duì)人事檔案從產(chǎn)生、整理、保管、流轉(zhuǎn)、利用的整個(gè)過程都有嚴(yán)格的規(guī)定，還明確規(guī)定了死亡人員的人事檔案處置辦法，即由原單位保管5年后移送不同層級(jí)的綜合檔案館，或仍由本單位檔案機(jī)構(gòu)保管。人事檔案是國(guó)家檔案資源的組成部分，只有國(guó)家才具有人事檔案的最終處分權(quán)。

2 積極利用：重視公民的人事檔案知情權(quán)

一般而言，知情權(quán)是指公民享有的知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。從知情權(quán)的主要功能出發(fā)，可將其分成知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)三種類型，公民的人事檔案知情權(quán)主要涉及個(gè)人信息知情權(quán)。我國(guó)的人事檔案工作一直遵循著“封閉”“神秘”的傳統(tǒng)，以“與本人不見面”為基本原則。由此，人事檔案一方面因其覆蓋面廣泛且事關(guān)當(dāng)事人切身利益而“廣為人知”，以致在眾多的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)人們很容易將檔案等同于人事檔案；另一方面又因遵循著極其嚴(yán)格的管理制度而讓公眾感到“神秘莫測(cè)”，人們只知有屬于自己的人事檔案，但是看不到、說不清、道不明。

人事檔案的利用模式從消極被動(dòng)向積極主動(dòng)轉(zhuǎn)變是時(shí)代發(fā)展的必然要求，這種轉(zhuǎn)變首先體現(xiàn)在人事檔案的利用權(quán)利上，要實(shí)現(xiàn)從“與本人不見面”到“本人查檔”的跨越。關(guān)于人事檔案的利用，1991年版的《干部檔案工作條例》明確規(guī)定“任何個(gè)人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”，這也是長(zhǎng)期以來人事檔案“與本人不見面”的法制依據(jù)。2018年頒布的《干部人事檔案工作條例》對(duì)相關(guān)規(guī)定做了調(diào)整，其31條規(guī)定“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關(guān)干部個(gè)人合法權(quán)益保障的事項(xiàng)，可以按照有關(guān)規(guī)定提請(qǐng)相應(yīng)的組織人事等部門查閱檔案”。這種改變雖是對(duì)過去“一刀切”管控方式的糾正，卻也只是提供了一種利用的可能性，“本人閱檔權(quán)”的真正實(shí)現(xiàn)有待法規(guī)實(shí)施后的具體操作。

從人事檔案的內(nèi)容構(gòu)成上看，并不需要將人事檔案中的所有信息都向當(dāng)事人封閉。一方面，人事檔案中的獎(jiǎng)勵(lì)、任免、晉升等材料本身就是公開材料；另一方面，當(dāng)事人是很多材料的直接形成者，如干部履歷表、年度考核表等材料都是由本人撰寫的，當(dāng)事人不僅知曉內(nèi)容，而且可以在歸檔之前復(fù)制或備份相關(guān)信息?！翱偟膩碚f，人事檔案的九類內(nèi)容中，有八類內(nèi)容的形成都是本人知曉或向本人公開的材料”[4]。在歸檔成為人事檔案之后，其內(nèi)容并沒有發(fā)生改變，卻禁止當(dāng)事人再去查閱相關(guān)內(nèi)容，明顯與事實(shí)和情理相悖。

3 審慎開放：保護(hù)公民的個(gè)人隱私權(quán)

隱私權(quán)是一項(xiàng)基本的人格權(quán)利，主要是指自然人享有的對(duì)其個(gè)人的、與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的權(quán)利[5]。人事檔案是某個(gè)具體當(dāng)事人所有個(gè)人相關(guān)信息的集合，具有權(quán)威性、全面性、機(jī)密性等特點(diǎn)，不僅包括反映當(dāng)事人晉升、考評(píng)、入團(tuán)入黨等方面的具體信息，還有組織或個(gè)人對(duì)當(dāng)事人帶有評(píng)價(jià)性的內(nèi)容?？梢哉f，人事檔案是個(gè)人信息最為重要的承載體，也是個(gè)人隱私信息最為集中的承載體。

我國(guó)的人事檔案管理制度，在檔案的收集、整理、保管以及利用等方面都有嚴(yán)格規(guī)定，往往給人以神秘感。按此推理，人事檔案被人詬病的應(yīng)該是利用不暢的問題，而個(gè)人隱私信息的保護(hù)理應(yīng)十分完善。但事實(shí)上，在網(wǎng)上隨意購(gòu)買人事檔案早已不是什么秘密，“近年來個(gè)人檔案成為收藏市場(chǎng)的新寵，成交量越來越大”[6]。這些被販賣的人事檔案不僅侵犯了當(dāng)事人的個(gè)人隱私，有些甚至涉及了國(guó)家保密信息。

保護(hù)人事檔案當(dāng)事人的個(gè)人隱私，首先，需要加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案的管理。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于工作變動(dòng)較為頻繁的流動(dòng)人員，其人事檔案的管理往往存在交接不暢、管控不力等情況，極易導(dǎo)致個(gè)人隱私信息泄露甚至造成人事檔案丟失。第二，完善破產(chǎn)、改制企事業(yè)單位的人事檔案管理。網(wǎng)上或文物市場(chǎng)販賣的人事檔案，大多來自破產(chǎn)或改制的企事業(yè)單位，這些單位面臨破產(chǎn)或改制時(shí)，人事檔案往往成為“被人遺忘的角落”，被當(dāng)作廢紙?zhí)幚淼那闆r屢見不鮮。因此國(guó)家需要出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)政策，對(duì)破產(chǎn)、改制單位人事檔案的最終處置給出具體意見，不能任由其自生自滅。第三，數(shù)字時(shí)代還需要注意電子人事檔案的妥善管理。數(shù)字信息具有易復(fù)制、易修改、易傳播等特點(diǎn)，需要格外注重信息的保護(hù)工作。在人事檔案數(shù)字化被寫入2018年版《干部人事檔案工作條例》的時(shí)候，我們更要關(guān)注電子人事檔案信息的有效保護(hù)，防止個(gè)人隱私被侵犯。

4 公共利益優(yōu)先兼顧個(gè)人意志：人事檔案“三權(quán)”問題的平衡原則

在人事檔案管理過程中，如公權(quán)力與私權(quán)利發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家與公共利益優(yōu)先的原則。公權(quán)力的享有者為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的社會(huì)組織，其主張以履行職責(zé)為前提，代表的是國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。國(guó)家與公共利益優(yōu)先是普遍適用的法制規(guī)則。同樣，若保護(hù)個(gè)人隱私會(huì)危及國(guó)家及社會(huì)公共利益，就必須公開人事檔案中有關(guān)個(gè)人隱私的部分內(nèi)容。我國(guó)人事檔案屬于國(guó)家所有，同時(shí)國(guó)家也建立了人事檔案工作機(jī)制，對(duì)檔案收集、整理、保管以及利用提出了明確要求，因而人事檔案在維護(hù)公權(quán)力方面有力且穩(wěn)定。

與此同時(shí)，人事檔案的個(gè)人知情權(quán)和隱私權(quán)也需要國(guó)家觀照。個(gè)人知情權(quán)主要包括對(duì)本人人事檔案的知情權(quán)和對(duì)他人人事檔案的知情權(quán)，現(xiàn)有人事檔案制度體系里，前者雖有改變的跡象，但力度仍然很弱；對(duì)他人人事檔案的知悉，基本源于個(gè)人履行公共職責(zé)的情形，以個(gè)人名義的訴求很難被允許。人事檔案包含眾多個(gè)人隱私，但當(dāng)事人對(duì)這些隱私信息的保護(hù)只能寄希望于國(guó)家職能部門的有效管控，不管是事前預(yù)防還是事后監(jiān)督，當(dāng)事人都無法有效參與。新的《干部人事檔案工作條例》表明，人事檔案已經(jīng)從過去單純的強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值向工具價(jià)值與信息價(jià)值并重的方向轉(zhuǎn)變。因此，人事檔案的個(gè)人知情權(quán)與隱私權(quán)理應(yīng)得到更大程度的關(guān)注和保護(hù)。