戴木才，彭隆輝

一、政治倫理思想的簡(jiǎn)要發(fā)展歷程

政治倫理學(xué)作為“一門(mén)研究政治正當(dāng)性及其操作規(guī)范和方法論的學(xué)問(wèn)”[1]（P13），自古以來(lái)，在不同的時(shí)空條件下就從不同的視角對(duì)政治正當(dāng)性進(jìn)行了不斷的探索。這一探索的過(guò)程，與人類(lèi)政治文明的發(fā)展歷程相一致。

在古代，政治的正當(dāng)性首先被置于宇宙秩序中，借助于原始神話(huà)、借助于自然和超自然力量來(lái)證明。這種正當(dāng)性長(zhǎng)期未受到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。隨著古代文明的發(fā)展，對(duì)政治正當(dāng)性的需要逐漸增長(zhǎng)。一方面是早期階級(jí)社會(huì)的政治制度、政治秩序與政治統(tǒng)治的暴行，動(dòng)搖和逐漸推毀了傳統(tǒng)神話(huà)式的政治正當(dāng)性的基礎(chǔ)。另一方面，試圖取代舊政治統(tǒng)治的新政治集團(tuán)需要否定已往政治統(tǒng)治的正當(dāng)性，就必須破舊立新，尋求政治正當(dāng)性的新基礎(chǔ)。更為重要的是，隨著人類(lèi)文明的發(fā)展、積累和深化，人類(lèi)開(kāi)始拓展對(duì)自身歷史和生活及其未來(lái)的拷問(wèn)，對(duì)政治與人類(lèi)生活的關(guān)系、政治的本質(zhì)與目的等一系列問(wèn)題提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，整個(gè)政治秩序的正當(dāng)性都需要得到新的證明。在人類(lèi)文明的不同發(fā)展階段，這個(gè)目標(biāo)分別是由以宇宙論為基礎(chǔ)的倫理學(xué)、高級(jí)宗教和哲學(xué)來(lái)完成的。這些理性化的世界觀，具有可教義化知識(shí)的形式，對(duì)于確立政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)起到了重大作用，是人類(lèi)政治文明的重大進(jìn)展。

近代以來(lái)，在近代科學(xué)、文藝復(fù)興、哲學(xué)啟蒙等所造就的世界脫魅（disenchantment）格局中，立基于宇宙觀、宗教和各種本體論的傳統(tǒng)政治正當(dāng)性的終極基礎(chǔ)地位受到新的挑戰(zhàn)，政治正當(dāng)性的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向?yàn)镚.W.F.黑格爾所說(shuō)的“使有效的東西，不再是通過(guò)權(quán)力，也很少是通過(guò)習(xí)慣和風(fēng)尚，而卻是通過(guò)判斷和理由，才成為有效的……現(xiàn)代世界的原則要求每一個(gè)人所應(yīng)承認(rèn)的東西，對(duì)他顯示為某種有權(quán)得到承認(rèn)的東西。”[2]（P135）讓-雅克·盧梭首創(chuàng)了政治正當(dāng)性的程序化類(lèi)型，認(rèn)為所有政府都是非法性的，只是在基于個(gè)人的同意而制定契約、個(gè)人向社會(huì)讓渡其權(quán)利時(shí)，政府與社會(huì)的權(quán)力才成為正當(dāng)。通過(guò)政治強(qiáng)制建立的政治和社會(huì)的契約論，是政治正當(dāng)性的基礎(chǔ)。霍布斯則認(rèn)為，如果社會(huì)契約本身只是通過(guò)外部的物質(zhì)強(qiáng)制迫使個(gè)人聯(lián)合起來(lái)，這種聯(lián)系實(shí)際上是不穩(wěn)定的且毫無(wú)倫理價(jià)值，因?yàn)橹挥挟?dāng)個(gè)人自覺(jué)地使自己服從于權(quán)力而不是權(quán)力強(qiáng)制個(gè)人服從時(shí)，權(quán)利才具有道德價(jià)值[3]（P254）。信仰契約制度的正當(dāng)性成為現(xiàn)代政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)，理性的形式原則在政治實(shí)踐中逐漸取代了諸如自然和上帝一類(lèi)的物質(zhì)原則，正如尤爾根·哈貝馬斯所說(shuō)：“既然終極基礎(chǔ)不再被認(rèn)為是合理的，證明的形式條件自身就獲得了合法化力量，理性協(xié)議本身的程序和假設(shè)前提變成了原則”，證明的程序和假設(shè)前提本身就成了正當(dāng)性有效的基礎(chǔ)，“由某種秩序化世界的可傳授知識(shí)的觀念決定的合法性的古典類(lèi)型讓位于在作為自由的、平等的全體設(shè)計(jì)者中間產(chǎn)生的某種協(xié)議的觀念決定的現(xiàn)代合法性的程序類(lèi)型。現(xiàn)在，只有協(xié)議的程序和假設(shè)前提享有無(wú)條件的有效性”[4]（P190-191）。法理正當(dāng)性逐漸成為最強(qiáng)勢(shì)的政治正當(dāng)性形式。

法理正當(dāng)性的確立，使人類(lèi)政治真正同人的生活統(tǒng)一了起來(lái)，政治的正當(dāng)性從價(jià)值、內(nèi)涵和法律三個(gè)角度得到深化論證和揭示。

其一，在價(jià)值方面，政治的正當(dāng)性被認(rèn)為是人們對(duì)政治（集中體現(xiàn)為政權(quán)）的價(jià)值判斷，正當(dāng)性的基礎(chǔ)和判斷標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是政府權(quán)力被普通人民認(rèn)可的程度。對(duì)國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性作出價(jià)值判斷基于這樣三個(gè)方面的因素：一是國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)行的“實(shí)然”是否符合人民心中的“應(yīng)然”；二是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作是否符合人民的利益；三是對(duì)國(guó)家權(quán)力作出否定判斷的成本是否太高。綜合起來(lái)，就是國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性問(wèn)題的背后是人民的價(jià)值和人民的利益。

其二，在內(nèi)涵方面，政治正當(dāng)性的基礎(chǔ)和判斷標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是否符合自然法，要求從人類(lèi)的理性出發(fā)，推導(dǎo)出政治和社會(huì)活動(dòng)的一般規(guī)則，政治的正當(dāng)性被要求合乎人們的理性，為多數(shù)人的幸福而存在。如約翰·羅爾斯所說(shuō)，一個(gè)好的社會(huì)應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件：第一，社會(huì)的目的是為了促進(jìn)其成員的福利；第二，該社會(huì)是根據(jù)大家共同接受的正義原則有效地進(jìn)行治理。讓·布丹、胡果·格老秀斯、托馬斯·霍布斯、約翰·洛克等初步提出的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家理論，從人類(lèi)假定的自然狀態(tài)出發(fā)，推演出人們之間存在著最初的契約。胡果·格老秀斯指出，全體人民可以根據(jù)自己的意志把統(tǒng)治自己的權(quán)力通過(guò)社會(huì)契約轉(zhuǎn)讓給一個(gè)人或多個(gè)人，對(duì)于破壞契約的，作為懲罰手段，人民有權(quán)起來(lái)革命；約翰·洛克指出，人們?cè)谧匀粻顟B(tài)中有許多不便之處，于是通過(guò)相互訂立契約，將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給統(tǒng)治者，形成至高無(wú)上的國(guó)家權(quán)力，如果統(tǒng)治者違背人民的意愿，人民有權(quán)通過(guò)革命，推翻統(tǒng)治者；杰里米·邊沁指出，功利乃是國(guó)家和政府的唯一任務(wù)、唯一活動(dòng)原則。如果政府違背了這一原則，那么就喪失了正當(dāng)性。這種先驗(yàn)的或功利的觀點(diǎn)，被抽象為政治的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)符合自然理性，在人民主權(quán)的時(shí)代則應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)成員的基本利益。

其三，在法律方面，政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)和判斷標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是政治權(quán)力的取得、運(yùn)用是否符合成文法和習(xí)慣法的規(guī)定，亦即是否符合“法治”。美國(guó)《獨(dú)立宣言》首先為通過(guò)民選方式產(chǎn)生民主國(guó)家奠定了理論基礎(chǔ)，“統(tǒng)治者的正當(dāng)權(quán)力，來(lái)自于被統(tǒng)治者的同意。如果遇有任何一種形式的政府損害了這些目的，那么，人民就有權(quán)力改變它或廢除它，以建立新的政府”[5]（P172）。國(guó)家公民運(yùn)用定期選舉的方式將人民可以信賴(lài)的人選舉為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，以確保國(guó)家權(quán)力始終掌握在代表人民利益的人或階級(jí)手中，以此體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性，并要求與政治實(shí)施過(guò)程中的正當(dāng)性即程序正當(dāng)性相統(tǒng)一，政治的正當(dāng)性被看作是國(guó)家權(quán)力是否符合人的最高理性或終極規(guī)范，發(fā)展為社會(huì)主體對(duì)于國(guó)家權(quán)力的一種價(jià)值判斷。社會(huì)公眾的判斷是對(duì)國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性的總體判斷，決定一個(gè)政權(quán)的存亡興衰和運(yùn)作效率。

二、政治的“價(jià)值正當(dāng)性”具有優(yōu)先性

所謂政治的“價(jià)值正當(dāng)性”，是一種政治秩序應(yīng)該獲得其成員承認(rèn)的價(jià)值根本和價(jià)值理由，即尤爾根·哈貝馬斯所說(shuō)的“一種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”，它在人類(lèi)社會(huì)的現(xiàn)代政治生活中具有優(yōu)先性。政治的“價(jià)值正當(dāng)性”給予了政治以正當(dāng)?shù)睦碛?，是政治制度、政治組織、政治秩序得以存在和被維護(hù)的前提。

對(duì)于政治的“價(jià)值正當(dāng)性”的內(nèi)涵，在不同的時(shí)代、不同的社會(huì)，不同的思想家有不同的認(rèn)識(shí)，但都認(rèn)為各不相同的價(jià)值正當(dāng)性的理由不可沒(méi)有。馬克斯·韋伯說(shuō)：“一切經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有任何一種統(tǒng)治自愿地滿(mǎn)足于僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)或者僅僅以情緒的動(dòng)機(jī)，或者僅僅以?xún)r(jià)值合乎理性的動(dòng)機(jī)，作為其繼續(xù)存在的機(jī)會(huì)。勿寧說(shuō)，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性’的信仰?！盵6]（P239）讓-雅克·盧梭認(rèn)為：“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”，因?yàn)椤皬?qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”[7]（P12-13）。約翰·羅爾斯在深入地研究制度的倫理意義時(shí)，認(rèn)為制度倫理與個(gè)人倫理相比，具有特別優(yōu)先的地位，具有優(yōu)先性。約翰·羅爾斯所說(shuō)的制度優(yōu)先性，實(shí)質(zhì)上是指制度所具有或所包含的倫理價(jià)值的優(yōu)先性，即政治的“價(jià)值正當(dāng)性”具有優(yōu)先性。“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正象真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”[8]（P1）。他認(rèn)為，政治制度的核心是社會(huì)正義，當(dāng)人們談及個(gè)人倫理的時(shí)候，必然涉及制度倫理，即通過(guò)人們的社會(huì)存在去理解人，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活中去研究人和觀察人，因?yàn)閷?duì)個(gè)人倫理的改造，有賴(lài)于社會(huì)制度的改造。相應(yīng)地，對(duì)制度的倫理評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于對(duì)個(gè)人的倫理評(píng)價(jià)，有關(guān)制度正義的選擇也應(yīng)優(yōu)先于個(gè)人義務(wù)的道德選擇。萊斯利·里普森也指出：“我們首先要研究的主要是選擇、優(yōu)先性、價(jià)值、問(wèn)題。盡管制度、程序和權(quán)力是重要的，但處于第二位。因此看來(lái)，政治學(xué)是在追求文明過(guò)程中的一個(gè)持續(xù)的冒險(xiǎn)事業(yè)，它的研究是對(duì)于人類(lèi)倒退或者改進(jìn)的不斷探究?！盵9]（P21）

政治的“價(jià)值正當(dāng)性”具有優(yōu)先性，面臨的一個(gè)根本問(wèn)題是：政治的“價(jià)值正當(dāng)性”的內(nèi)涵到底是什么？換言之，人類(lèi)社會(huì)到底為什么要有政治、什么樣的政治才是理想的政治？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答，決定著政治理論和政治實(shí)踐不同的生命力。過(guò)去人們常常把政治的本質(zhì)同社會(huì)的上層建筑、意識(shí)形態(tài)、國(guó)家、階級(jí)、政黨、社會(huì)集團(tuán)、權(quán)力關(guān)系、政治關(guān)系、專(zhuān)政、統(tǒng)治、民主、法律、戰(zhàn)爭(zhēng)、戰(zhàn)略、政策、策略等聯(lián)系起來(lái)。用政治的根本問(wèn)題去衡量，這些觀點(diǎn)大都是現(xiàn)象學(xué)意義上的而非本質(zhì)意義上的。政治面對(duì)的一個(gè)基本事實(shí)是，政治都是同人聯(lián)系在一起的，政治是人類(lèi)的文明生活方式之一，人類(lèi)總是生活在政治之中。在現(xiàn)代文明社會(huì)，政治更是人類(lèi)生存無(wú)法回避的事實(shí)，“無(wú)論一個(gè)人是否喜歡，實(shí)際上都不能完會(huì)置身于某種政治體系之外。一位公民，在一個(gè)國(guó)家、市鎮(zhèn)、學(xué)校、教會(huì)、商行、工會(huì)、俱樂(lè)部、政黨、公民社團(tuán)以及許多其他組織的治理部門(mén)中，處處都會(huì)碰到政治?！盵10]（P1）

在古希臘時(shí)代，亞里士多德在論述城邦演進(jìn)的基礎(chǔ)上，曾作出一個(gè)著名論斷：“人在本性上是一個(gè)政治動(dòng)物”。他說(shuō)：“人類(lèi)自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物（人類(lèi)在本性上，也正是一個(gè)政治動(dòng)物）?！比私M成一定形式的社會(huì)具有某種客觀必然性，亞里士多德的這一命題深刻地揭示了人類(lèi)的這種社會(huì)本性。人天生需要公共生活，因?yàn)椤懊恳粋€(gè)隔離的個(gè)人都不足以自給其生活，必須共同集合于城邦這個(gè)整體”，這就需要社會(huì)與國(guó)家，需要社會(huì)組織，這就使人類(lèi)形成了“比蜂類(lèi)或其他群居動(dòng)物所結(jié)合的團(tuán)體達(dá)到更高的政治組織”[11]（P7-9）。這種“政治組織”——政治體系及其政治規(guī)則的構(gòu)造，正是人之為人的特點(diǎn)之一，因而人就成為了天生的政治動(dòng)物。馬克思在評(píng)價(jià)亞里士多德關(guān)于“人天生是政治的動(dòng)物”這一論斷時(shí)說(shuō)：“這個(gè)定義標(biāo)志著古典時(shí)代的特征，正如富蘭克林的人天生是制造工具的動(dòng)物這一定義標(biāo)志著美國(guó)社會(huì)的特征一樣”。馬克思充分肯定了人的這一“政治”性特征，他說(shuō)：“這是因?yàn)槿思词共幌駚喞锸慷嗟抡f(shuō)的那樣，是天生的政治動(dòng)物，無(wú)論如何也是社會(huì)動(dòng)物。”[12]（P363）他還說(shuō)：“人是最名副其實(shí)的政治動(dòng)物，不僅是一種合群的動(dòng)物，而且是只有在社會(huì)中才能獨(dú)立的動(dòng)物。”[13]（P21）馬克思非常鮮明地肯定了“人是政治動(dòng)物”這一論斷。

人類(lèi)政治發(fā)展到今天，有五個(gè)重大的基本問(wèn)題處于政治學(xué)的核心和前沿：一是國(guó)家成員相互間的權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題；二是政府職能的范圍問(wèn)題；三是權(quán)威的來(lái)源及其合法性的問(wèn)題；四是權(quán)力的制度化問(wèn)題；五是國(guó)家規(guī)模及其與其他國(guó)家之間的關(guān)系問(wèn)題。所有這些問(wèn)題都提供了至少兩種可能性的選擇機(jī)會(huì)：第一個(gè)問(wèn)題是等級(jí)政治與平等政治之間的選擇；第二個(gè)問(wèn)題是集權(quán)政治與限權(quán)政治之間的選擇；第三個(gè)問(wèn)題是人治政治與法治政治之間的選擇；第四個(gè)問(wèn)題是權(quán)力的分散和集中之間的選擇；第五個(gè)問(wèn)題是霸權(quán)與聯(lián)合在眾多之間的選擇。“第一個(gè)問(wèn)題要解決的是國(guó)家成員相互間的權(quán)利和義務(wù)的問(wèn)題；第二個(gè)問(wèn)題要解決的是政府職能的范圍問(wèn)題；第三個(gè)問(wèn)題要解決的是權(quán)威的來(lái)源及其合法性的問(wèn)題；第四個(gè)問(wèn)題要解決的是權(quán)力的制度化問(wèn)題；最后的問(wèn)題要解決的是領(lǐng)土和人口的規(guī)模問(wèn)題……在各種問(wèn)題之下存在的選擇范圍……是這樣的一系列對(duì)比：第一個(gè)問(wèn)題是平等（equality）與不平等之間的選擇；第二個(gè)問(wèn)題是多元論（pluralist）和一元論（monistic）國(guó)家間的選擇；第三個(gè)問(wèn)題是自由與獨(dú)裁（dictatorship）之間的選擇；第四個(gè)問(wèn)題是權(quán)力的分散（dispersionofpower）和集中（unification）的選擇；第五個(gè)問(wèn)題是在眾多的國(guó)家和世界性的國(guó)家之間的選擇?！盵1]（P15）

在現(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家和民族能夠建立一個(gè)不面對(duì)這五個(gè)問(wèn)題的政府，人們不可避免地將他對(duì)每一個(gè)問(wèn)題的決定包含在其選擇的任何一個(gè)模式之內(nèi)。任何國(guó)家都要將其對(duì)這些基本問(wèn)題的回答以制度化的形式固定下來(lái)。政治學(xué)家在任何地方和任何時(shí)期都不可能找到不包含解答這些問(wèn)題的非游牧民族的政治體系。哪里出現(xiàn)了這些問(wèn)題，哪里就有政治；反過(guò)來(lái)說(shuō)，哪里有政治，哪里就有這些問(wèn)題[9]（P15）。在實(shí)質(zhì)上說(shuō)，政治學(xué)的這五個(gè)重大的基本問(wèn)題，也就是現(xiàn)代政治倫理的五大的問(wèn)題，是政治的五大基本的政治倫理關(guān)系。對(duì)這些問(wèn)題的答案的選擇，實(shí)質(zhì)上都是倫理的選擇和價(jià)值的選擇，是對(duì)這樣五大基本倫理關(guān)系的價(jià)值與行為規(guī)范的確定。在總體上，無(wú)論傳統(tǒng)政治，還是現(xiàn)代政治，都是圍繞政治的正當(dāng)性的基本問(wèn)題——政治與“優(yōu)良的生活”或“善良的生活”的政治倫理關(guān)系，以及政治的這樣五個(gè)重大基本問(wèn)題展開(kāi)的，從而組成了政治的基本框架和政治體系，而其中的價(jià)值選擇和確立就構(gòu)成了政治倫理的主體內(nèi)容。只不過(guò)在不同的歷史時(shí)期，政治歷史形態(tài)展開(kāi)的中心內(nèi)容不同，政治倫理的表現(xiàn)形態(tài)也就不同。在現(xiàn)代意義上，現(xiàn)代政治越來(lái)越符合人類(lèi)社會(huì)政治發(fā)展的規(guī)律性與“優(yōu)良的生活”或“善良的生活”的目的性發(fā)展，這構(gòu)成了政治倫理的現(xiàn)代發(fā)展潮流，具體表現(xiàn)在以下六大發(fā)展潮流。

三、從統(tǒng)治政治到生活政治

在過(guò)去很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人們只把戰(zhàn)爭(zhēng)、階級(jí)斗爭(zhēng)、階級(jí)專(zhuān)政、政權(quán)、統(tǒng)治、穩(wěn)定、秩序等等比較直接、比較顯露的政治現(xiàn)象稱(chēng)為政治，甚至認(rèn)為只有置身于戰(zhàn)爭(zhēng)、階級(jí)沖突、對(duì)立中才算形成了政治關(guān)系。這種政治關(guān)系是傳統(tǒng)政治的顯著特征。進(jìn)入到現(xiàn)代文明社會(huì)，對(duì)抗與沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)與暴力、階級(jí)斗爭(zhēng)與階級(jí)專(zhuān)政，已開(kāi)始從政治的中心走向政治的邊緣。吉登斯對(duì)現(xiàn)代性社會(huì)中這種政治關(guān)系的變化這樣闡釋道：以前的政治是“解放政治”，這是一種生活機(jī)遇的政治，主題是減輕或消滅剝削、不平等或壓迫，關(guān)心的是權(quán)力與資源的差異性分配，特點(diǎn)是等級(jí)制；而在現(xiàn)代性高度穩(wěn)固之后，政治秩序的取向則是“生活政治”。所謂“生活政治”，是一種生活方式的政治，權(quán)力已不再是等級(jí)制的基礎(chǔ)，而是自我實(shí)現(xiàn)的一種決策能力。如果說(shuō)“解放政治”的本質(zhì)是脫離情欲，那么“生活政治”的本質(zhì)則堅(jiān)定地朝向身體的自主自足。

在世界性的冷戰(zhàn)對(duì)峙格局瓦解以后，大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)逐漸減少了，以發(fā)展核武器為主要內(nèi)容的軍備競(jìng)賽也慢慢減弱了，政治日益滲透到經(jīng)濟(jì)、宗教、文化等日常性生活之中，或者說(shuō)傳統(tǒng)意義上的政治日益“世俗化”了。從這一意義來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的政治關(guān)系不是少了，而是遍地開(kāi)花并且網(wǎng)絡(luò)化了，人類(lèi)從來(lái)沒(méi)有像今天這樣，被更深地卷入到政治關(guān)系之中。擁有并參與一定的政治關(guān)系，不僅是現(xiàn)代社會(huì)人的生活的必要前提，而且是正常生活的必要保障。權(quán)利觀念、社群觀念、女權(quán)觀念、環(huán)保觀念等，正被政治關(guān)系帶進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的無(wú)政治真空之中。如果說(shuō)傳統(tǒng)意義上的政治大多帶有對(duì)抗性、強(qiáng)暴性甚至流血性，那么，現(xiàn)代意義上的政治則越來(lái)越成為各個(gè)國(guó)家發(fā)展的一種不可缺少的社會(huì)資源。在全球化的進(jìn)程中，各國(guó)都會(huì)將民主化政治作為重要的社會(huì)進(jìn)步指標(biāo)；而凡是想在經(jīng)濟(jì)上變得更加強(qiáng)大的國(guó)家，又無(wú)一不是把政治進(jìn)化和政治的民主化作為重要甚至首要的條件。

政治從統(tǒng)治走向生活的主要特征，是政治的宗旨已表現(xiàn)為有效地增進(jìn)和公平地分配公共利益，盡可能“提高綜合國(guó)力和提高國(guó)民生活質(zhì)量”[14]（P564）?，F(xiàn)代政治“要在政治上組織億萬(wàn)民眾并讓他們保持對(duì)這個(gè)制度的忠誠(chéng)，績(jī)效比承諾更重要。”[9]（P320）19世紀(jì)末以來(lái)，政治與行政的二分旨在“發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好恰當(dāng)?shù)氖虑??！盵15]（P3）也就是說(shuō)，效率和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)已成為行政學(xué)研究的宗旨。但這種從物理學(xué)和“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)”中吸收而來(lái)的效率觀點(diǎn)，不能反映政府效率的特殊性，政府效率具有公共性，其體現(xiàn)方式、實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其制約因素受到公共性的影響。由于公共利益的主體——公民和實(shí)現(xiàn)公共利益的手段——政府是不一致的，這種不一致推動(dòng)了“西方各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向了效益和顧客滿(mǎn)意，質(zhì)量被提到了首位?！盵14]（P360）效率運(yùn)動(dòng)已被質(zhì)量運(yùn)動(dòng)所取代，通過(guò)質(zhì)量也就是“通過(guò)調(diào)動(dòng)所有人員的潛力，以最低的成本滿(mǎn)足確認(rèn)的顧客的需求”[16]（P7），成為現(xiàn)代政治的基本理念。

四、從等級(jí)政治到平等政治

人們通過(guò)政治的形式被結(jié)合于一個(gè)國(guó)家或社會(huì)中，從而存在著這樣或那樣的政治關(guān)系。這種政治關(guān)系，是基于平等的地位還是一些人優(yōu)越于其他人、另一些人的等級(jí)地位？用現(xiàn)代政治的話(huà)語(yǔ)表達(dá)就是公民資格（citizenship）是分等的，還是平等的？傳統(tǒng)的寡頭政治將人們分成不同等級(jí)的集團(tuán)、階層或階級(jí)，一部分擁有完全的公民資格，另一部分則被當(dāng)作次等和隸屬來(lái)對(duì)待，等級(jí)體制的政治原則是特權(quán)政治是它的主導(dǎo)政治形式。現(xiàn)代文明政治將所有人都看作是具有同等基本權(quán)利和同等基本地位而沒(méi)有任何差別的國(guó)家公民，平等體制的政治原則是權(quán)利政治是它的主導(dǎo)政治形式，保障公民平等的基本權(quán)利和政治自由是現(xiàn)代憲法政治的核心價(jià)值理念。公民權(quán)利是由法律對(duì)公民在國(guó)家和社會(huì)生活中有一定作為和不作為、并要求他人作出一定作為或不作為的許可和保障，是法律所保障的自由和權(quán)益。“人民借以創(chuàng)立政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)契約——憲法——……其中最突出的就是用來(lái)保障尊重個(gè)人權(quán)利”[17]（P512），這是近代以來(lái)一條不言自明的憲法原理。從根本上說(shuō)，人類(lèi)之所以需要設(shè)立公共權(quán)威，之所以需要政府機(jī)構(gòu)和設(shè)置，“其目的主要是為了有助于保障個(gè)人權(quán)利”，洛克認(rèn)為這是近代以來(lái)政治的一條“終極原則”：“政府和社會(huì)的存在都是為了維護(hù)個(gè)人的權(quán)利，而個(gè)人權(quán)利的不可取消性則構(gòu)成政府與社會(huì)權(quán)威的限度。”[18]（P590）

保障公民的基本權(quán)利作為現(xiàn)代政治的一項(xiàng)基本原理，從而使政治從等級(jí)政治向平等政治發(fā)展，是近代以來(lái)資產(chǎn)階級(jí)在同封建專(zhuān)制制度的斗爭(zhēng)中，提出“天賦人權(quán)”“主權(quán)在民”等主張，從立法上確認(rèn)公民的民主、自由和平等的基本權(quán)利開(kāi)始的。1776年7 月4 日美國(guó)通過(guò)的《獨(dú)立宣言》，在人類(lèi)歷史上率先以政治綱領(lǐng)的形式提出了“天賦人權(quán)”“主權(quán)在民”的思想，《獨(dú)立宣言》所確定的公民權(quán)利平等原則不僅僅限于人權(quán)問(wèn)題，更本質(zhì)地說(shuō)，它已構(gòu)成現(xiàn)代憲法政治的基本原理，涉及政府的權(quán)力來(lái)源、政府的功能與職責(zé)、政府與人民的關(guān)系、政府的合法性等基本問(wèn)題，成為現(xiàn)代憲法理論的重要淵源。公民權(quán)利平等首先在政治中得以體現(xiàn)，《人權(quán)宣言》第一、二、三條分別規(guī)定：“在權(quán)利方面，人們生來(lái)是而且始終是自由平等的?！薄耙磺姓谓Y(jié)合的目的都在于保護(hù)人的天賦的和不可侵犯的權(quán)利；這些權(quán)利是：自由、財(cái)產(chǎn)、安全以及反抗壓迫。”“國(guó)民是一切主權(quán)之源；任何個(gè)人或任何集團(tuán)都不具備有任何不是明確地從國(guó)民方面取得的權(quán)力?！薄皺?quán)利”的先在性、“政治結(jié)合的目的”“主權(quán)之源”成為現(xiàn)代政治權(quán)力的本質(zhì)問(wèn)題。

公民享有的權(quán)利和自由，歸根結(jié)底是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。馬克思說(shuō)：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展[19]（P12）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展，公民的基本權(quán)利逐步由政治方面擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、生態(tài)等方面，憲法也從“政治法”或“公法”——只對(duì)政治制度的規(guī)定，擴(kuò)大到有關(guān)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的方方面面。保護(hù)公民平等的基本權(quán)利，是現(xiàn)代政治、國(guó)家、政府、法律的基本職責(zé)，是現(xiàn)代憲法的本源價(jià)值所在?！皬娜魏螒椃▋r(jià)值的角度上看都特別重要的……是保護(hù)那些被認(rèn)為是文明社會(huì)所必備的人權(quán)。這些權(quán)利包括：自治；表達(dá)及信仰自由；民事，特別是刑事案件審判中的公平程序。在幾乎每一個(gè)社會(huì)中，我們都可以看到為獲得這些權(quán)利而進(jìn)行的斗爭(zhēng)，以及為保護(hù)它們既不受獨(dú)裁者也不受民主多數(shù)的貶損而作的努力?！盵17]（P528）例如，在現(xiàn)代社會(huì)，一般公認(rèn)的公民的基本權(quán)利主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)、自由權(quán)（人身、遷徙、言論、通訊、出版、集會(huì)、結(jié)社、宗教、罷工自由等）、受益權(quán)、參政權(quán)（選舉權(quán)與被選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷免權(quán)等）等。

五、從全能政治到權(quán)限政治

自從人類(lèi)走出“自然狀態(tài)”后，如何確保公民平等的基本權(quán)利與自由不受各種形式的侵害，是人類(lèi)生存的一個(gè)基本問(wèn)題。國(guó)家是階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。每個(gè)國(guó)家都要設(shè)立為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)的“公共權(quán)力”。構(gòu)成這種“公共權(quán)力”的，除了警察、憲兵、軍隊(duì)、監(jiān)獄等強(qiáng)制機(jī)關(guān)外，還包括各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)。恩格斯在探討國(guó)家權(quán)力的萌芽時(shí)曾說(shuō)：“問(wèn)題在于確定這樣的事實(shí)：政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去?！盵19]（P219）在國(guó)家施行于其成員職能的問(wèn)題上，一個(gè)不可避免的問(wèn)題是：國(guó)家行為的正當(dāng)性范圍的界限在哪里？有沒(méi)有它無(wú)法做好的事情？如果界限是必要的，那么它應(yīng)當(dāng)置于何處？如何看待國(guó)家在行為范圍上的擴(kuò)大？

現(xiàn)代政治必須對(duì)政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系架構(gòu)以及政治的本質(zhì)重新做出價(jià)值選擇。由于從以國(guó)家為中心的“統(tǒng)治”政治走向以公民權(quán)利和公民利益為中心的有效增進(jìn)和公平分配公共利益的生活政治，從而是現(xiàn)代政治對(duì)國(guó)家職能的優(yōu)化和變革提出了新的訴求。國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系問(wèn)題，一直是哲學(xué)、社會(huì)科學(xué)思考的重大問(wèn)題?！霸诠糯鐣?huì)，人民與國(guó)家之間存在著統(tǒng)一性；中世紀(jì)，通過(guò)等級(jí)制度實(shí)現(xiàn)市民社會(huì)與國(guó)家的同一，國(guó)家職能也喪失社會(huì)職能的性質(zhì)，成為某個(gè)等級(jí)的特權(quán)；隨著封建社會(huì)的解體，市民社會(huì)與政治國(guó)家、社會(huì)領(lǐng)域同政治領(lǐng)域分離開(kāi)來(lái)?！盵20]（P343）協(xié)調(diào)公共利益與公民利益的差別與沖突，是政治需要解決的重大問(wèn)題。要正確處理這種利益關(guān)系，必須平衡利益主體的權(quán)利和義務(wù)，這樣才能使政府發(fā)揮效能。這就要求現(xiàn)代政治要從以國(guó)家利益為中心走向公民利益和公共利益為中心。政治具有“操作性本質(zhì)”，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳”，政府不再單方面直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，而是為參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的公民、群體、組織提供法律、政策保證，提供“游戲規(guī)則”，提供信息服務(wù)等。現(xiàn)代政治職能的這一重大轉(zhuǎn)變，重新架構(gòu)了政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系和相互作用模式，使國(guó)家職能必須從全能走向權(quán)限，原來(lái)屬于政府直接干預(yù)的活動(dòng)領(lǐng)域要讓位于新的主體，包括非政府社會(huì)公共組織（NGO）、中介組織、社區(qū)、私人企業(yè)等，這些組織填充了由于重新架構(gòu)政府和市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所形成的中間地帶。政府所要實(shí)現(xiàn)的使命和目標(biāo)將由多主體承擔(dān)，政府管理模式從單一主體走向多元主體，這一轉(zhuǎn)變使得政府從倚重“管理”范式走向倚重旨在實(shí)現(xiàn)公共利益的多主體之間的協(xié)商、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、契約的方式，使得這些組織成為實(shí)現(xiàn)公共利益不可或缺的力量[21]（P7-8）。

國(guó)家職能從全能走向權(quán)限的主要特征，是凸社會(huì)治理的意義和功能。所謂社會(huì)治理，是一個(gè)與政府統(tǒng)治相對(duì)應(yīng)的概念，“是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)劃，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”[22]（P4-5），基本涵義是“指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需要?！盵22]（P5）

社會(huì)治理作為一個(gè)社會(huì)管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，但兩者有兩點(diǎn)基本區(qū)別：

第一，社會(huì)治理雖然需要權(quán)威，這個(gè)權(quán)威也包括政府，但不必一定是政府，而政府統(tǒng)治的權(quán)威必定是政府?！爸卫硎钦螄?guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作?！盵22]（P6）

第二，兩者在管理過(guò)程中運(yùn)用權(quán)力的向度是不一樣的?！罢y(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！盵22]（P6）政府統(tǒng)治的最佳狀態(tài)表現(xiàn)為“善政”，社會(huì)治理的最佳狀態(tài)表現(xiàn)為“善治”?！吧浦巍边@種治理方式著意于政府權(quán)威和社會(huì)力量的相互協(xié)調(diào)，并使之得到充分發(fā)揮作用的結(jié)合價(jià)值，重視國(guó)家、政府、社會(huì)與公民能夠協(xié)調(diào)有效地實(shí)現(xiàn)各自的行動(dòng)目標(biāo)，全面地推進(jìn)政府、社會(huì)中間組織和公民個(gè)人在各個(gè)層次的互動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的最優(yōu)化，重視“民主價(jià)值觀和政治倫理規(guī)范作為一切行政價(jià)值的基礎(chǔ)”[14]（P639-641）。

國(guó)家職能從全能走向權(quán)限的轉(zhuǎn)變，改變著現(xiàn)代政治對(duì)國(guó)家和政府職能的評(píng)價(jià)和優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家和政府的“重塑”成為現(xiàn)代政治的重要內(nèi)容。首先，“重塑”是“為了顯著改善嚴(yán)格當(dāng)代意義上的業(yè)績(jī)指標(biāo)，如成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設(shè)計(jì)管理程序”[23]（P32），運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)政府流程進(jìn)行再造，以提高政府的適應(yīng)性和政府能力。其次，將加強(qiáng)公務(wù)員的“人力資源的開(kāi)發(fā)”和重視公務(wù)員的倫理規(guī)范與道德自律作為優(yōu)化政府系統(tǒng)的必要途徑和方式。再次，通過(guò)對(duì)公共政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，形成良好的公共政策，進(jìn)行有效的公共行政管理，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。最后，調(diào)整政治與行政之間的關(guān)系，“使政治任命的高級(jí)官員專(zhuān)心致志于決策事務(wù)，而公務(wù)員則負(fù)責(zé)政策執(zhí)行事務(wù)，擁有足夠的自主權(quán)”[24]（P206），以促進(jìn)政府的優(yōu)化，其核心在于對(duì)政府自身的結(jié)構(gòu)、程序、原則、價(jià)值基礎(chǔ)等環(huán)節(jié)進(jìn)行“再造”和“重塑”。

六、從人治政治到民治政治

政治具有主導(dǎo)性、支配性、決定性、強(qiáng)制性和作為社會(huì)強(qiáng)制工具的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是政治具有權(quán)力和權(quán)威，政治活動(dòng)自始至終都貫穿著權(quán)力、權(quán)威的獲取、運(yùn)用、分配、制約、強(qiáng)化等過(guò)程。傳統(tǒng)社會(huì)“人治”政治與現(xiàn)代社會(huì)“法治”政治的區(qū)別，就在于政治權(quán)力是否受到限制和制約。“人治”的政治方式，指政府對(duì)自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理按照政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力不受法律的制約，具有隨意性，其典型的特點(diǎn)是“人存政舉，人忘政息”，其結(jié)果是“一切被授予權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！盵25]（P150）現(xiàn)代政治以民主法治原則為前提，主權(quán)在民，政府并非自立，而是具有他立、民立的性質(zhì)，其職能是為了“有效地增進(jìn)和公平地分配社會(huì)公共利益”。現(xiàn)代政府的權(quán)力和權(quán)威，是建立在法治的基礎(chǔ)上的，其精髓在于“為政遵循法律，不以私意興作”[14]（P465）。政治活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程，現(xiàn)代政治活動(dòng)必須遵循“法治”原則，要求政治活動(dòng)從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”。這種轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代政治模式的重大變革，這種重大變革體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的價(jià)值取向、價(jià)值判斷的根本轉(zhuǎn)向。在傳統(tǒng)“人治”政治的模式中，政府具有目的意義，政府本身就是目的，服從于目的理性或意志非理性；而在現(xiàn)代“法治”政治模式中，政府具有工具意義，政府服從、服務(wù)于根源于“法治”的民主理性。

“人民主權(quán)”也稱(chēng)“主權(quán)在民”，它是現(xiàn)代憲法政治的基石。這一憲法政治原理，詮釋了國(guó)家公共權(quán)力的主體歸屬問(wèn)題，它是針對(duì)“君權(quán)神授”“君主主權(quán)”“主權(quán)在君”等封建專(zhuān)制主義政治而提出來(lái)的?！叭嗣裰鳈?quán)”原理認(rèn)為，國(guó)家是“由全體個(gè)人的結(jié)合而成的”，國(guó)家只能建立在自由人的“社會(huì)契約”之上，享有主權(quán)的應(yīng)該是“人民”，而不是什么“君主”和“法律”，政府權(quán)力是人民權(quán)力的讓渡，“人民”是主權(quán)的所有者，而行使主權(quán)的個(gè)人或機(jī)關(guān)只是“人民的雇員”。

“人民主權(quán)”的內(nèi)容包括主權(quán)在民、主權(quán)不受限制、不可分割、不能代表、不可侵犯、主權(quán)具有強(qiáng)制性和永久性等內(nèi)容?！叭嗣裰鳈?quán)”表明，“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或貴族階層或任何其他團(tuán)體手中。必須有一個(gè)政府，它可以是君主制的、貴族制的，或民主制的，但它的統(tǒng)治權(quán)得自于人民，而且只有在人民樂(lè)意的情況下它才能行使這種權(quán)力?！盵26]（P678）“人民主權(quán)”的憲法政治原理投射給權(quán)力的，是一種權(quán)力正義或合法性的追問(wèn)。在“人民主權(quán)”理念產(chǎn)生以前，政治權(quán)力的執(zhí)掌處于一種非正義狀態(tài)：“當(dāng)世界處于早期蠻荒時(shí)代，人們主要還是看護(hù)成群的牛羊的時(shí)候，一群歹徒就可以輕而易舉地侵犯一個(gè)國(guó)家并強(qiáng)令它進(jìn)貢。這樣建立起他們的權(quán)力之后，匪幫頭子就偷偷把強(qiáng)盜這個(gè)名稱(chēng)換成了君主；而這就是君主制和國(guó)王的起源?！盵27]（P234）“人民主權(quán)”理念的出現(xiàn)，在正義觀上為這種強(qiáng)權(quán)政治劃上了句號(hào)，使執(zhí)掌權(quán)力有了一具判斷的標(biāo)準(zhǔn)，正如《人權(quán)宣言》所表達(dá)的：“國(guó)民是一切主權(quán)之源；任何個(gè)人或任何集團(tuán)都不具備有任何不是明確地從國(guó)民方面取得的權(quán)力?！?/p>

“人民主權(quán)”的本質(zhì)，是確立“人民”在國(guó)家政治權(quán)力體系中的主體地位。一切權(quán)力必須來(lái)源于人民授予，這才是政權(quán)唯一的合法性基礎(chǔ)。正如美國(guó)憲法學(xué)家路易斯·亨金所提出的：“一個(gè)合法的政治社會(huì)應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻⒄_(dá)成的社會(huì)契約中反映出來(lái)。這種社會(huì)契約通常采取憲法的形式，而憲法又會(huì)確定政制構(gòu)架及其建制藍(lán)圖。通過(guò)立憲性契約，人們同意受統(tǒng)治?！盵28]（P7）“人民主權(quán)”作為一條重要的憲法政治原理，幾乎已經(jīng)成為現(xiàn)代政治的通則。在現(xiàn)代各國(guó)憲法和政治的構(gòu)架中，“人民主權(quán)”是一項(xiàng)最重要的政治理念，幾乎每個(gè)國(guó)家的憲法都明文規(guī)定“國(guó)家主權(quán)屬于人民”“一切權(quán)力來(lái)源于人民授予”，并通過(guò)民主選舉、公民復(fù)決、公民投票、公民倡議等制度，以及間接民主或直接民主等方式來(lái)體現(xiàn)這一憲法政治的重要原則。

“人治”政治的實(shí)質(zhì)是一種“官治”，“法治”政治的實(shí)質(zhì)是一種“民治”?！懊裰巍闭蔚闹饕卣魇恰懊裰鳌奔仁且环N政治體制，也是一種政治程序，“民主”使得人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制著統(tǒng)治者，是一種“為作出政治決策而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)管理，在這個(gè)過(guò)程中，個(gè)體獲得了通過(guò)為人民參加選舉而競(jìng)爭(zhēng)作出決定的權(quán)力”，這種政治程序最主要地表現(xiàn)為“法治”?！胺ㄖ巍笔乾F(xiàn)代憲法政治民主的有力支柱之一，是現(xiàn)代憲法政治的一項(xiàng)基本原則，它意味著法律應(yīng)當(dāng)統(tǒng)治，即統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者都必須在正義的法律所提供的框架內(nèi)活動(dòng)，任何社會(huì)組織和社會(huì)成員都不得逾越?！胺ㄖ巍标P(guān)注的是權(quán)力與權(quán)利兩者的配置與制衡，其基本功能在于保障人的基本權(quán)利和自由。

亞里士多德關(guān)于“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”[11]（P167-168）的經(jīng)典論述，是西方法治思想的重要源頭，“要法治不要人治”則是現(xiàn)代政治的流行話(huà)語(yǔ)。盡管人們對(duì)法治的具體內(nèi)容與原則詮釋各異，但法治的價(jià)值已被現(xiàn)代社會(huì)充分肯定。“法治與人治的主要區(qū)別在于專(zhuān)橫的消除以及隨之確保的可預(yù)見(jiàn)性和‘恒常正義’”[29]（P152）。法治的目的是保障公民的基本權(quán)利和個(gè)人自由，法治的根本原則是對(duì)國(guó)家權(quán)力予以限制，法律不僅是約束百姓而更在于約束統(tǒng)治者，制定憲法和法律在于建立民主政治以取代專(zhuān)制政治。“法治”與“法制”關(guān)注的“形式正義”不同，傳統(tǒng)社會(huì)“人治”政治中的“法制”重在政治秩序和社會(huì)秩序，重在治民，而“法治”關(guān)注的是“實(shí)質(zhì)正義”，要點(diǎn)是保障公民的基本權(quán)利和自由，重在約束政府官員手中的“權(quán)力”，正如哈耶克所說(shuō)的，“法治所限制的只是政府的強(qiáng)制性活動(dòng)”[30]（P262）?！胺ㄖ啤睆?qiáng)調(diào)主權(quán)者的意志和反映這種意志的法律的至高無(wú)上，“法治”則強(qiáng)調(diào)法律要合乎自然正義，維護(hù)人的基本權(quán)利和自由，強(qiáng)調(diào)“法律面前人人平等”，任何個(gè)人和組織都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

七、從集權(quán)政治到分權(quán)政治

國(guó)家之所以能夠行使其職能，來(lái)源于其擁有權(quán)威及其正當(dāng)性。國(guó)家統(tǒng)治者除了聲稱(chēng)其權(quán)威，也尋求正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用權(quán)威，而被統(tǒng)治者也試圖擁有對(duì)政治權(quán)力的最終控制權(quán)。如果將一個(gè)國(guó)家內(nèi)的政治權(quán)力分配設(shè)想成一個(gè)金字塔，那么，政府就像是居于塔尖，其余的人們就是基礎(chǔ)，權(quán)威可以被想象成為來(lái)源于基礎(chǔ)并上升到塔尖，或來(lái)源于塔尖而流向塔基這樣兩種形式。在第一種景象中，政府為人民所控制并且對(duì)人民負(fù)責(zé)；在第二種景象中，人民受統(tǒng)治者支配，被迫服從統(tǒng)治者的命令。探究權(quán)威的來(lái)源并不是權(quán)威存在和權(quán)威建立所引發(fā)的惟一問(wèn)題，拋開(kāi)權(quán)威到底是來(lái)源于金字塔的基礎(chǔ)還是來(lái)源于金字塔的塔尖不論，與權(quán)威緊密相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是權(quán)威的組織樣式。一種可能的組織形式是將權(quán)威集中于一個(gè)單一的焦點(diǎn)，另一種可能的組織形式是權(quán)威被劃分為分散的權(quán)力，被劃分為政府不同的獨(dú)立分支并且在不同的層次上進(jìn)行分配，制衡或者被引入或者被取消。無(wú)論哪種情況，政府的機(jī)制都將發(fā)生相應(yīng)的變化。

現(xiàn)代社會(huì)“民主”與“法治”的結(jié)合必然導(dǎo)致現(xiàn)代政治權(quán)威的新的組織形式，從集權(quán)政治到分權(quán)政治、從特權(quán)到制衡，就成為現(xiàn)代政治的重要發(fā)展趨勢(shì)。美國(guó)現(xiàn)代憲法學(xué)家路易斯·亨金對(duì)“憲法政治”表述說(shuō)：“意味著政府應(yīng)受制于憲法。它意味著一種有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專(zhuān)制的危險(xiǎn)?！蓖瑫r(shí)，“憲法政治”還“意指廣泛私人領(lǐng)域的保留和每個(gè)個(gè)人權(quán)利的保留……另外……也許還要求一個(gè)諸如司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立機(jī)關(guān)行使司法權(quán)，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權(quán)力不會(huì)集中以及個(gè)人權(quán)利不受侵犯”[28]（P11）。就是說(shuō)，就實(shí)質(zhì)言，“憲法政治”既是民主政治又是法治政治，其突出的特征就是“限政”，即“憲法政治”的核心是對(duì)于公共權(quán)力的限制。“憲法政治”（Constitufionalism）是民主與法治相結(jié)合所構(gòu)成的政權(quán)組織形式和政治方式，也稱(chēng)“立憲政治”“立憲政體”“憲法民主政治”。憲法學(xué)專(zhuān)家龔祥瑞認(rèn)為，“憲法政治”的主要特征，一是立憲政府（Constitutional Government），這種政體不是個(gè)人專(zhuān)制和人治，而是實(shí)行法治；二是政治運(yùn)作是在憲法、法律規(guī)則下展開(kāi)的，這種規(guī)則既來(lái)之于統(tǒng)治階層的自我限制（auto--limitation），也來(lái)自于被統(tǒng)治階層（socialcontract），政治運(yùn)行受制于嚴(yán)格的監(jiān)督。

憲法與“憲法政治”的關(guān)系，是形式與實(shí)質(zhì)的關(guān)系。“憲法”一詞本身并不具有向任何政治理論傾斜的含意，憲法就是憲法，它可能既不代表“民主”，也不代表“法治”。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，“憲法政治”設(shè)計(jì)的最大目標(biāo)和精髓，一直是為權(quán)力確立必要的邊界，限制公共權(quán)力的擴(kuò)張與膨脹，阻止一切專(zhuān)斷的政治行為，正如憲法政治學(xué)家們所說(shuō)的，在現(xiàn)代社會(huì)背景中，“憲法政治”的中心問(wèn)題就是：“我們?cè)鯓硬拍鼙ＷC政治權(quán)力不被濫用？”[31]（P26）卡爾·洛溫斯坦明確指出：“憲法是控制權(quán)力活動(dòng)過(guò)程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政權(quán)的范圍，把規(guī)定的權(quán)力從統(tǒng)治者的絕對(duì)控制下解放出來(lái)，使它們?cè)诨顒?dòng)過(guò)程中取得合法的分享?！盵32]（P123-126）所謂“憲法政治”，在實(shí)質(zhì)上就是關(guān)于“權(quán)力”設(shè)防的政治理念與政治組織方式，它是用憲法和法律的手段來(lái)規(guī)范和調(diào)整政治家們對(duì)公民采取負(fù)責(zé)的行動(dòng)，亦即為公民提供判斷公共政治行為是否合法與正當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)和測(cè)量天平。

“憲法政治”被認(rèn)為是人類(lèi)政治生活成熟的一個(gè)現(xiàn)代標(biāo)志，是人類(lèi)最具“理性化”的發(fā)明與創(chuàng)制?！皯椃ㄕ巍睂?duì)解決政治問(wèn)題的貢獻(xiàn)在于：它發(fā)明了從制度上平衡“人治”與“法治”的政治方法?！皯椃ㄕ巍崩碚摰膬r(jià)值傾向與民主理論有所不同，“憲法政治”不相信政治權(quán)威的道德性，即使是通過(guò)民主選擇的決策者，對(duì)其在制定公共政策時(shí)能否遵守程序、能否保障人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)，“憲法政治”持消極和謹(jǐn)慎的態(tài)度。對(duì)于一個(gè)公共權(quán)威，“憲法政治”所關(guān)注的不僅僅在于它能做什么，更在于它不能做什么。因此，“限政”乃是“憲法政治”的本質(zhì)目標(biāo)與根本價(jià)值。在當(dāng)代，“憲法政治”幾乎已成為“法治”與“民主”的代名詞，即依據(jù)憲法和法律來(lái)治理國(guó)家。

分權(quán)與制衡是“憲法政治”的核心內(nèi)容，其要義是如何構(gòu)建對(duì)政治權(quán)力的制度性制約，以防止權(quán)力的濫用而對(duì)公民權(quán)利的侵害，精髓是對(duì)權(quán)力的限制與調(diào)控。在西方政治思想史上，對(duì)分權(quán)與制衡的研究與設(shè)計(jì)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在古希臘，亞里士多德鮮明地提出了國(guó)家職能機(jī)構(gòu)應(yīng)予以分工的問(wèn)題，他說(shuō)：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)”：“議事機(jī)能”“行政機(jī)能”和“審判（司法）機(jī)能”?！疤仁谷齻€(gè)要素（部分）都有良好的組織，整個(gè)政體也將是一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)。”[11]（P214-215）18 世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩是分權(quán)與制衡政治權(quán)力設(shè)計(jì)框架的主要制訂者，他把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三個(gè)部分，認(rèn)為應(yīng)由議會(huì)、政府和法院分別予以執(zhí)掌，強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立，相互制約，保持平衡。孟德斯鳩深刻而具體地闡明了“三權(quán)分立”的重要性，他認(rèn)為只要“一切權(quán)力合而為一，雖然沒(méi)有專(zhuān)制君主的外觀，但人們卻時(shí)時(shí)感到君主專(zhuān)制的存在”，如果沒(méi)有分權(quán)，無(wú)論“主權(quán)在君”還是“主權(quán)在民”，均系無(wú)限制的專(zhuān)政。由此，孟德斯鳩指出三權(quán)必須分立，而且人民代表機(jī)構(gòu)應(yīng)該掌握其中最重要的立法權(quán)。在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，他還論證了構(gòu)建權(quán)力制衡關(guān)系的必要性，認(rèn)為一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力[25]（P154）。

在孟德斯鳩看來(lái)，政治自由的最大威脅就是權(quán)力，“分權(quán)”是“制衡”的前提，“分權(quán)”才能“制衡”，“制衡”必須“分權(quán)”，這“是為了自由而限制權(quán)力的最好辦法，是自由主義的組織原理，它不是積極增進(jìn)效率的原理（效率服從正義），而是消極地防止濫用權(quán)力的原理，它是對(duì)國(guó)家權(quán)力及行使權(quán)力的人，持懷疑的、不信任的、猜疑的態(tài)度為出發(fā)點(diǎn)的；它具有中立的與調(diào)和的性質(zhì)，它既要抑制執(zhí)行方面的強(qiáng)權(quán)，也要抑制立法方面的強(qiáng)權(quán)”[33]（P32）。在孟德斯鳩“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，美國(guó)的制憲者們創(chuàng)立了分權(quán)（separation）與制衡（check and balance）的制度，并逐步實(shí)現(xiàn)從中央到地方、縱向的與橫向的分權(quán)制衡體制。美國(guó)“憲法之父”漢密爾頓在論述分權(quán)與制衡時(shí)指出，“三權(quán)分立”不應(yīng)被理解為立法、行政、司法三權(quán)的絕對(duì)分開(kāi)，相反，它“只是各個(gè)權(quán)力部門(mén)主要方面保持分離，但并不排除為了特定目的予以局部的混合”。他認(rèn)為，“分權(quán)制衡”只是一種手段，而且是有力的手段，目的是維持三權(quán)之間的分工與合作、牽制與協(xié)調(diào)的關(guān)系。

權(quán)力制衡設(shè)計(jì)是孟德斯鳩“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)的精髓。他的政治設(shè)計(jì)不僅是英國(guó)“階級(jí)分權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是反對(duì)一切集權(quán)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這一政治設(shè)計(jì)，成為法國(guó)革命的指導(dǎo)思想之一，并且引起美國(guó)的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)和歐洲的立憲運(yùn)動(dòng)。孟德斯鳩的貢獻(xiàn)體現(xiàn)為：第一，強(qiáng)調(diào)了司法獨(dú)立，使洛克的學(xué)說(shuō)在內(nèi)容上臻于完備；第二，闡述了制衡原理，即“以權(quán)制權(quán)”的思想；第三，揭示了任何權(quán)力都有腐化的必然趨勢(shì)，使分權(quán)與制衡成為現(xiàn)代憲法政治的一項(xiàng)基本制度。當(dāng)然，由于各國(guó)具體的社會(huì)、文化、歷史境況不同，在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，分權(quán)與制衡的政治理念及其制度設(shè)計(jì)在各國(guó)政治制度中都有著不同形式的體現(xiàn)與運(yùn)用。其中，比較典型的是美國(guó)的政制構(gòu)建，美國(guó)的制憲者們?cè)谠O(shè)計(jì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，嚴(yán)格地遵循了“三權(quán)分立”原則，力求實(shí)現(xiàn)“依靠人民對(duì)政府的主要控制”：“首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！眲?chuàng)設(shè)了分權(quán)與制衡的制度，實(shí)現(xiàn)從中央到地方、縱向和橫向的分權(quán)與制衡型體制，“使每一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)擁有一定范圍的基本權(quán)力，同時(shí)又使每一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)在另外的權(quán)力部門(mén)中起到作用”。

我們不能機(jī)械地理解分權(quán)和制衡的概念，將分權(quán)簡(jiǎn)單地等同于孟德斯鳩的“三權(quán)分立”、權(quán)力制約均衡的概念。孟德斯鳩的理論與美國(guó)的實(shí)踐，僅僅是分權(quán)的形式之一，而不是唯一的形式。譬如，歐洲許多國(guó)家的憲法政治制度都不包含“三權(quán)分立”的因素。在實(shí)行議會(huì)民主制的國(guó)家，立法權(quán)與行政權(quán)，均屬于議會(huì)中的多數(shù)黨，兩者的制衡就失去了制度意義，分權(quán)原則主要體現(xiàn)為司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)分，體現(xiàn)為司法獨(dú)立的原則。我國(guó)也沒(méi)有贊同和采用“三權(quán)分立”的政治制度設(shè)計(jì)。馬克思主義創(chuàng)始人在論述這一問(wèn)題認(rèn)為：（1）分權(quán)的真正意義在于分工；（2）國(guó)家為處理事務(wù)而實(shí)行分工，這是完全必要的；（3）分工的目的是為了簡(jiǎn)化和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)。

八、從強(qiáng)權(quán)政治到聯(lián)合政治

社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)系統(tǒng)以及客觀環(huán)境的變化，必然導(dǎo)致政治的變化?；诮?jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多元化、社會(huì)信息化的客觀發(fā)展，現(xiàn)代政治必須根據(jù)客觀發(fā)展的需要和現(xiàn)代時(shí)代使命做出新的價(jià)值選擇和制度設(shè)計(jì)。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、基因工程等新技術(shù)的迅速發(fā)展，推動(dòng)著人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政治組織、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式的革命性變革，前所未有地重塑著人類(lèi)社會(huì)的精神世界。這一革命性變革，使得人類(lèi)利用資源組織生產(chǎn)、進(jìn)行交往的工具、方式、范圍、深度都出現(xiàn)了前所未有的深刻變化，即所謂全球化、后工業(yè)化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同作用。這樣的時(shí)代，既為政治變革提出了歷史性訴求，也為政治變革提供了可資利用的資源，也為從強(qiáng)權(quán)政治到聯(lián)合政治提出了新的時(shí)代要求。

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化、人工智能化發(fā)展的一個(gè)側(cè)面，是人類(lèi)社會(huì)面臨的問(wèn)題在規(guī)模和范圍上發(fā)生了根本性變化，許多問(wèn)題具有全球性。不僅一些老的全球性問(wèn)題引起人們政治上的普遍關(guān)注，如那些一直存在的社會(huì)不公和不人道、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、南北關(guān)系、種族歧視、宗教偏執(zhí)、歧視婦女，以及有產(chǎn)者和無(wú)產(chǎn)者之間的鴻溝、貧富差距、發(fā)展不平衡、毒品泛濫、人口爆炸、資源短缺、等等，同時(shí)一些新的全球性問(wèn)題也開(kāi)始困擾全世界，諸如核武器擴(kuò)散、對(duì)自然環(huán)境持續(xù)不斷的掠奪，對(duì)空氣、土地和水的污染，肆意的、無(wú)所顧忌的對(duì)環(huán)境的破壞、人變成機(jī)器的奴隸、龐大而冷漠的官僚體系、氣候變化、國(guó)際恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、世界失序、逆全球化、跨國(guó)犯罪和信仰危機(jī)等等。由于這些問(wèn)題從范圍上講是全球性的，從特點(diǎn)上講具有普遍性，因此，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家，也沒(méi)有哪種類(lèi)型的政治能逃脫其影響。

更為重要的是，人類(lèi)社會(huì)對(duì)面臨的這些全球性問(wèn)題的普遍態(tài)度發(fā)生了根本性變化。在過(guò)去，全球一些國(guó)家對(duì)這些問(wèn)題要么視而不見(jiàn)，要么即使意識(shí)到了也很冷漠，但是現(xiàn)在不是一樣了，共同生存于一個(gè)地球上的許多國(guó)家不僅意識(shí)到這些問(wèn)題，而且關(guān)注這些問(wèn)題。歷史上國(guó)家的出現(xiàn)，是為了滿(mǎn)足一定地域內(nèi)人們的一些普遍要求，提供一些基本的公共服務(wù)，保護(hù)人們的安全、維護(hù)社會(huì)的秩序、實(shí)施社會(huì)公正——正是為了這些職能才產(chǎn)生了國(guó)家，建立了政府。而在當(dāng)今世界，要解決人類(lèi)社會(huì)面臨的一些共同的全球性問(wèn)題，不能僅僅訴諸國(guó)家的力量，而是要求助于國(guó)際性的制度設(shè)計(jì)和組織安排；不能僅僅訴諸于國(guó)家主權(quán)，而是要求助于國(guó)際性聯(lián)盟、世界性聯(lián)邦和相互間的承諾，不能僅僅考慮一國(guó)或地域性聯(lián)盟的利益，而是要考慮更大的人類(lèi)共同體的利益。

經(jīng)濟(jì)全球化，不僅需要有全球化的經(jīng)濟(jì)組織和政治組織，需要國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)政治政策、國(guó)際性的管理規(guī)則，而且還需要有全球化的思想體系、道德體系、文明行為體系，民族性的文化也只有融于世界，才會(huì)成為全人類(lèi)的共同財(cái)富。如果沒(méi)有世界性的融合、國(guó)際性的互補(bǔ)與美美與共的“和而不同”，民族性的文化必然走向消亡，奧運(yùn)會(huì)精神所體現(xiàn)的不分國(guó)界、不分民族、不分種族，象征的和平、友誼、團(tuán)結(jié)的競(jìng)賽，是文化全球化的典型印證。經(jīng)濟(jì)的全球化、人類(lèi)同住“地球村”、世界的一體化，每個(gè)人都將成為“世界公民”，必然要求建構(gòu)一種具有全人類(lèi)共識(shí)的、超越民族、超越地域性質(zhì)的“全球文明精神”或“全人類(lèi)文化存在”，并在人類(lèi)文明的推進(jìn)下，建立一種人類(lèi)大聯(lián)合的、完全不同于今天的聯(lián)合國(guó)的“全球世界聯(lián)合政府”[34]。盡管近些年來(lái)，逆全球化、純粹民族主義、純粹國(guó)家主義思潮有所抬頭，但是正如馬克思所預(yù)言的那樣，全球化潮流和“世界歷史”的進(jìn)程是不可能逆轉(zhuǎn)的。

現(xiàn)代國(guó)際政治必須為沒(méi)有先例的問(wèn)題設(shè)計(jì)沒(méi)有先例的制度，在新的層面和新的水準(zhǔn)上對(duì)國(guó)際政治作出相應(yīng)的調(diào)整。個(gè)人和國(guó)家都可能同時(shí)成為幾個(gè)共同體的成員，從地方性的到全球性的，必須隨著地理意義上的問(wèn)題而決策。“全球化政治”為“本土化政治”走向“國(guó)際化聯(lián)合政治”提供了可能。戴維·赫爾德等在《全球大變革》一書(shū)中深刻指出：“全球化可以被定義在一個(gè)具有本土、國(guó)家以及區(qū)域特征的連續(xù)統(tǒng)一體上?！薄耙粋€(gè)體現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系和交易空間組織變革的過(guò)程——可以根據(jù)它們的廣度、強(qiáng)度、速度以及影響來(lái)加以衡量——產(chǎn)生了跨大陸或者區(qū)域間的流動(dòng)以及去權(quán)力實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)。”[35]（P21-22）信息技術(shù)革命所帶來(lái)的信息社會(huì)，極大地推動(dòng)了“世界交往的普遍加速發(fā)展”，由此導(dǎo)致“全球一體化”、虛擬的數(shù)字地球，國(guó)界消失了，民族消失了，國(guó)家的不同性質(zhì)越來(lái)越淡化了，從而為以單個(gè)國(guó)家為主體的“強(qiáng)權(quán)政治”走向全球性的信息化的“聯(lián)合政治”提供了前提和可能。