崔澤林 孫嘉威 張兆宸

（300300 中國民航大學 天津）

一、開放天空協(xié)議與開放天空協(xié)議通航模式的內涵與特征

自1944年《國際民用航空公約》在芝加哥簽訂以來，世界民用航空產業(yè)進入到了一個高速發(fā)展的階段?！秶H民用航空公約》對于領空主權、定期航班、不定期航班、禁區(qū)等一系列對于國際民用航空產業(yè)互通發(fā)展、各國空域協(xié)調互助的基本問題加以了規(guī)定。但是，對于各國公共航空運輸?shù)幕ㄆ诤桨嗟耐ê絾栴}，特別是在航權的互相交換、運力運價的確定、指定航空公司數(shù)量、國籍條款等一系列國際航空運輸管理體系中對于完全排他式的領空主權加以限制、突破并作為國際航空運輸通航基礎的授權問題上并未作出具體的規(guī)定。這一情況與當時國際航空運輸產業(yè)在各締約國間發(fā)展不均的情況是密不可分的。

隨著國際民用航空產業(yè)的發(fā)展，各國不均勻的航空產業(yè)現(xiàn)狀誕生了對于通航模式完全不同的訴求。作為國際法的最為普遍、常見的淵源，各國訴諸于利用國際條約在不突破公約義務與其他條約義務的前提下進行平等的航權互換，借以找尋最適合自己航空產業(yè)發(fā)展的通航交換模式。各國采用航空雙邊協(xié)定的方式對于航權內容、運力、指定航空公司等民用航空航權互換的最基本內容與他國進行了確定。而對于美歐等航空產業(yè)足夠發(fā)達、謀求更為廣遠的航空自由化的主體而言，經過不同的實踐方式，一種被稱為“開放天空”的民用航空航權互換模式經由大量的國際法文件得以了確立。隨著我國與大量“一帶一路”沿線國家簽訂航空雙邊運輸協(xié)定，并加大力度投入民航強國建設，分析并理清開放天空協(xié)議通航交換模式并對其優(yōu)勢部分加以借鑒是必不可少的。

（一）開放天空協(xié)議

簽訂背景與定義：

“開放天空”這種通航交換模式最早起源于美國。在二十世紀七八十年代，美國首先試圖在國內航空產業(yè)管理上進行較為寬松的管理，隨后試圖將這一寬松的管理方式擴展到其與他國的國際航空運輸之中，這種對于航權等航空運輸重要權利義務寬松管理的方式即為本文所稱的“開放天空”。從1987年12月歐共體通過的航空自由化的第一個“一攬子”方案開始，歐盟開始在成員國范圍內逐步減少相互限制，推進歐洲區(qū)域航空一體化，而美國亦從1992年與荷蘭簽訂第一份“開放天空”協(xié)議，截至2019年3月，美國已經與超過100個國家間訂立了開放天空協(xié)議。根據(jù)這些具體實踐情形所包含的目的、特征與這些作為“開放天空協(xié)議”外延的具體協(xié)議，我們可以將開放天空協(xié)議界定為——各締約主體之間為推動國際航空運輸管理自由化，在航權類型、運力運價確定、指定航空公司數(shù)量、航空公司國籍等重要民用航空運輸管理方面由締約主體在各航權交換協(xié)定的基礎上加以進一步放寬限定、具備顯著減少公權力對民航管制特征的國際條約。

（二）開放天空協(xié)議通航模式

1.開放天空協(xié)議存在區(qū)別的構成要件要素

縱觀世界各國的開放天空協(xié)議樣本以及訂立后對于航空運輸產業(yè)的具體促進作用，而開放天空協(xié)議條款上存在內容歸屬相同但具體規(guī)定不盡相同的條款，這些條款組合成為了一份完整的開放天空協(xié)議。這些條款所規(guī)定的內容即使開放天空協(xié)議的構成要件要素。其中有些要素基本相同或并沒有實質上影響效果，在此本文不做深入討論，而有一些構成要件要素由于不同的開放天空協(xié)議規(guī)定，在內容上呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)且對于締約方相互同行產生了實質影響。這些構成要件要素組成了不同類型的開放天空協(xié)議，而且這些要素決定了其航空運輸自由化程度的大小。

2.開放天空協(xié)議通航模式的定義

即在開放天空協(xié)議條款上對于締約方交換航權種類、訂立雙方主體地位、運力運價確定、指定航空公司數(shù)量、航空公司國籍限制等構成要件要素組合起來后存在對于航空運輸管理自由化實現(xiàn)能力不同而形成的開放天空協(xié)議在條款規(guī)定上的獨特體系。

二、兩種典型開放天空協(xié)議通航模式辨析

開放天空協(xié)議作為協(xié)議雙方大幅突破傳統(tǒng)領空主權的國際條約，其簽訂與否顯然與協(xié)議方的航空產業(yè)發(fā)展息息相關，從當下的開放天空協(xié)議實例來看，最早實踐且最成功的實踐均發(fā)生在美國、歐盟等航空產業(yè)發(fā)達地區(qū)。歐盟各國之間訂立了旨在推動區(qū)域一體化的一系列協(xié)議。這些協(xié)議涉及多方主體，是多個國家之間通過同一協(xié)議一次性放開通航管理的開放天空文件。這些組合成為了區(qū)域式開放天空協(xié)議。

（一）區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式的定義

區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式，指簽訂條約的進行開放天空的國家在相對固定的某個政治區(qū)域內，借由國際組織的航空運輸管理，對于航權、運力、運價、航空公司指定、國籍經由一份多邊的航空運輸協(xié)定加以確定，并訴諸區(qū)域性國際組織對所開放的區(qū)域航空運輸進行統(tǒng)一管理的一種用于諸國通航的開放天空制度體系。

（二）區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式的特點

由于其訂立受國際組織影響，區(qū)域式開放天空通航在管理上具有依賴性。協(xié)議并非和單一國家訂立，因而主體上具有限縮性。受區(qū)域合作促進影響，航權、運力、運價條款上具有普遍自由性，航空公司數(shù)量指定條款具有產業(yè)決定性，航空公司國籍條款具有區(qū)域內任意性。需要注意的是，這些特點是從宏觀的角度出發(fā)的。

三、兩種主流開放天空模式的異同

（一）兩種開放天空協(xié)議通航模式的共同點

1.開放天空協(xié)議條款都比三種通航條約以及普通雙邊運輸協(xié)議更自由

兩種主流開放天空協(xié)議通航模式在條款上共同點主要體現(xiàn)在航權、運力、運價、航空公司數(shù)量指定、國籍限制這些開放天空協(xié)議構成要件要素上，在各國、區(qū)域性國際組織相互締約中對于航權最低也相互開放了第一到第五航權、對于運力運價等條款最低也要求雙方逐步取消、對于航空器數(shù)目指定，在各國立法中最多賦予了事故調查的結論具有安全建議的功效，在原則上航空事故調查的立法都不是為了歸責于責任主體，而是為了航空事故調查找出事故真相。

2.開放天空訂立主體具有相對封閉性

如上文所述，兩種開放天空協(xié)議的主體是受到區(qū)域組織、國與國這種具體又明確的主體區(qū)分限制的。開放天空的開放基本只體現(xiàn)在航空運輸條款的開放、空域管理安排的自由上，對于一份開放天空協(xié)議，其成員方的范圍是受到限制的。不過這種限制也受到了美歐OSA的挑戰(zhàn)，由于至今并無第三方國家加入美歐OSA協(xié)議之中，目前仍可以表明開放天空協(xié)議參與主體是相對明確、可區(qū)分的，開放天空協(xié)議的輻射范圍是封閉確定的。

（二）兩種主流開放天空協(xié)議通航模式的不同點

1.航權、運力、運價開放程度不同

由于區(qū)域式開放天空協(xié)議可以依憑區(qū)域性國際組織確立開放天空范圍、相互增進互信，因而受到全區(qū)域內航空運輸產業(yè)發(fā)展狀況的限制，如果不能滿足全部主體需求就會導致訂立失敗，因而開放程度各有不同。如歐盟開放天空協(xié)議在條款上取消了航權、運力、運價的限制。而APEC中對于航權、運價、運力做出的規(guī)定都是要求進行逐步廢除，而非直接開放。而ASEAN則限定了東盟間任一城市享受不受限的第一到第五航權，而對于運價則運用概括條款進行了限定。而國家式開放天空協(xié)議是美國主導下雙方自愿簽訂的，由于美國一開始的目的就是在全世界推廣自由航行、天空開放，因而國家式開放天空協(xié)議的開放程度是較高的，美國的開放天空協(xié)議實踐在條款上取消了對于航權、運力、運價的限制，而由市場來對相互通航往來分配進行決定。

2.主體范圍不同

由于區(qū)域式開放天空協(xié)定實質上是區(qū)域性國際組織內部的產物，因而主體是確定的，即區(qū)域性國際組織內全部成員國，超出這一范圍的主體不參與也不具備能力參與區(qū)域式開放天空協(xié)議。而國家式開放天空協(xié)議只要雙方具備相同的意愿就能達成，因而美國能從短短的十多年達成了一百多份開放天空協(xié)議。只要有足夠的國家愿意相互適用開放天空協(xié)議，它的范圍可以擴展到全球。

四、從“一帶一路”通航建設上看中國傳統(tǒng)航空雙邊協(xié)議通航模式的不足與法律移植建議

我國目前尚未簽訂任何開放天空協(xié)議。對于相互通航的問題，我國依然采用傳統(tǒng)航空雙邊協(xié)定的通航模式，并且在我國《民用航空法》中立法確定了國內載運權及以上航權是不能與他國互賦交換的。這種通航模式是由我國具體航空運輸產業(yè)發(fā)展、國內政策、加入的國際條約等一系列原因所共同決定的；這一模式經過了長期實踐，已經使我國與125個國家相互通航。但這并不意味著我國的雙邊協(xié)定通航模式是不需要改變的，開放天空協(xié)議通航模式能為我國民航產業(yè)發(fā)展提供另一種可能。

（一）從我國與“一帶一路”沿線國家通航現(xiàn)狀考量

實施“一帶一路”建設，互聯(lián)互通是關鍵，交通運輸是基礎。“一帶一路”倡議所涉及國家總計65個，截至2018年8月，我國已與62個“一帶一路”沿線國家簽訂了雙邊航空自由化協(xié)定。這些協(xié)定雖促進了我國與沿線國家民航方面的合作與共同發(fā)展，但在資源分配、運力運價、糾紛解決機制等諸多方面仍存在著某種程度的不足。提出相關建議，促進問題的解決，對我國與“一帶一路”沿線國家的民航業(yè)發(fā)展都大有裨益。

（二）從“一帶一路”航空運輸建設未來的考量

“一帶一路”航空運輸建設如果選用開放天空協(xié)議模式通航，最直觀的問題就是“一帶一路”并不是具備明確管轄機構的國際組織，我國也不是美國那樣的民航強國。但誠如美歐間OSA作為兩種開放天空協(xié)議通航模式的一次演進，我國與“一帶一路”沿線國家也可以依憑開放天空協(xié)議中對于我們民航建設具有積極作用的方面，進行我們自己的開放天空協(xié)議通航模式構建。從開放天空協(xié)議的理論研究與締約實例來說，美國通過經年累月的嘗試，已經探索出了一條一家航空強國與其他國家間自愿、平等、相互開放的自由天空之道，當然可以在“一帶一路”經濟建設、民航產業(yè)情況的基礎上通過對兩種通航模式進行借鑒、融合，開發(fā)出具有中國、“一帶一路”特色的開放天空協(xié)議通航模式?！耙粠б宦贰苯ㄔO的未來必定是動態(tài)發(fā)展、不斷前進的，選擇開放天空協(xié)議意味著我們將把“一帶一路”推向航空運輸自由化發(fā)展的最前端，這一舉動也必會推動全球范圍內的航空自由化的發(fā)展。

（三）從我國民航實際發(fā)展需要的考量

在確定是否要選擇開放天空協(xié)議通航模式時要與我國民用航空產業(yè)作為朝陽產業(yè)的現(xiàn)實相配適。開放天空協(xié)議的歷史與現(xiàn)實都證明了它是民航產業(yè)較為發(fā)達或是區(qū)域融合較為適當?shù)膰议g打破壁壘、追求自由通航的產物，沒有足夠雄厚的民航產業(yè)基礎是不會誕生出真正能夠適用的開放天空協(xié)議的。隨著2018年過去，我國航線總數(shù)達到4206條，其中國內航線3420條、國際航線786條。去年一年，新辟國際航線167條，其中涉及“一帶一路”國家航線105條。我國民航全年共完成固定資產投資810億元。全年新開工、遷建運輸機場9個，新增跑道6條、停機位305個、航站樓面積133.1萬平方米。我國的民航產業(yè)已經值得獲得一種更為開放、自由的通航環(huán)境。市場的挑戰(zhàn)也會為“一帶一路”的建設、我國民航產業(yè)的規(guī)制做出更為方便的監(jiān)督。從我國民航實際發(fā)展來看，開放天空協(xié)議是值得在“一帶一路”嘗試的。

五、結語

開放天空協(xié)議已經在國際航線聯(lián)營逐漸統(tǒng)一的現(xiàn)在越來越得到普及，而其中區(qū)域式開放天空協(xié)議通航模式與國家式開放天空協(xié)議通航模式從不同的側面對于開放天空協(xié)議的發(fā)展與未來提供了借鑒。展望我國與“一帶一路”沿線國家航空產業(yè)發(fā)展，我們無論是將其統(tǒng)一為限定區(qū)域還是以雙邊方式不斷推行，我國在國際航空立法上的話語權將借由開放天空協(xié)議加以擴大并加重，我們已經站在智慧時代的黎明，是否能夠抓住開放天空的契機，主導和制定自由天空時代的制度，將決定我們能否在未來的開放天空時代走的更遠。