曾 荔

中共甘肅省委黨校(甘肅行政學(xué)院)，甘肅 蘭州 730000

一、甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估所存在的問題

(一)綜合行政執(zhí)法考核評估主體方面存在的問題

甘肅省試點區(qū)域和試點領(lǐng)域的實踐表明，對綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評估，當(dāng)前主要是由同級政府部門和上級主管部門進(jìn)行。從對綜合行政執(zhí)法工作監(jiān)督的角度而言，考核評估主體較為單一，主要是政府自我監(jiān)督模式下的考核評估。人大、政協(xié)等機關(guān)對綜合行政執(zhí)法考核評估雖然也有，但更多是以個案工作檢查形式存在，不能形成常態(tài)化的監(jiān)督。

(二)綜合行政執(zhí)法考核評估指標(biāo)體系不夠客觀公正

當(dāng)前甘肅省綜合行政執(zhí)法試點改革中，對綜合行政執(zhí)法的考核評估仍然使用的是傳統(tǒng)的公務(wù)員考評標(biāo)準(zhǔn)，實際操作中從德、能、勤、績、廉五個方面進(jìn)行考核，但以上五個方面的考核評估更多是一種指導(dǎo)性指標(biāo)，定性評價的成份多于定量評價的成份，與綜合行政執(zhí)法工作的實際情況不太吻合，不能客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實際績效。同時，由于綜合行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)工作性質(zhì)差別較大，適用同一標(biāo)準(zhǔn)也不能反映綜合行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部職位差異性。

(三)綜合行政執(zhí)法考核評估程序規(guī)范化不足

甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估，還存在程序方面規(guī)范化不足問題。例如相應(yīng)規(guī)范性文件對案卷評查的步驟、方式、順序、時限等程序性規(guī)范缺乏系統(tǒng)規(guī)定，評查的隨意性較強其次，綜合行政執(zhí)法工作和傳統(tǒng)行政執(zhí)法工作有較大差異，應(yīng)有專門的考核評估指標(biāo)體系和程序要求，當(dāng)下的試點改革對此問題的關(guān)注度顯然不夠。

二、完善甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估的意見建議

(一)建立和完善多元主體參與之綜合行政執(zhí)法考核評估主體制度

1.進(jìn)一步完善同級政府和上級主管部門的考核評估

同級政府和上級主管部門的考核評估在當(dāng)下和今后比較長的一段時間內(nèi)仍然是綜合行政執(zhí)法工作考核評估的主要主體。由于綜合行政執(zhí)法改革是對過去行政執(zhí)法的管理體制、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置和部際關(guān)系等進(jìn)行的重大調(diào)整，在依法治國大背景下，無論是社會公眾，還是政府自身對綜合行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的要求會更嚴(yán)、更高，對綜合行政執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)也會比過去要求更嚴(yán)、更高，所以傳統(tǒng)的評估主體主導(dǎo)之考核評估機制和制度必須相應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

2.人大和政協(xié)是綜合行政執(zhí)法考核評估主體的有效補充

人大和政協(xié)是我國法律規(guī)定的監(jiān)督機關(guān)，但法律并沒有規(guī)定人大和政協(xié)對綜合行政執(zhí)法工作的具體考核評估職能。考慮到大量行政執(zhí)法工作直接針對的是行政相對人，與廣大人民群眾的利益休戚相關(guān)，從充分發(fā)揮人大、政協(xié)監(jiān)督職能的角度和考核評估工作的性質(zhì)出發(fā)，建議考核評估主體制度建設(shè)方面增加人大、政協(xié)對綜合行政執(zhí)法工作的考核評估，將其作為我國綜合行政執(zhí)法考核評估主體的有效補充。

3.積極引入綜合行政執(zhí)法之第三方考核評估主體

本世紀(jì)以來，各地政府購買第三方評估服務(wù)已被大量運用于養(yǎng)老、扶貧、教育等領(lǐng)域；近年來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)一步深入，不少地方政府也嘗試對法治建設(shè)工作進(jìn)行第三方評估，“從實踐效果來看，第三方評估發(fā)揮了不少積極作用。”引入第三方對綜合行政執(zhí)法工作的考核評估，是新時代實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效發(fā)揮和充分利用社會力量服務(wù)政府法治建設(shè)的重要途徑。我國目前對綜合行政執(zhí)法考核評估中還沒有第三方的有效參與機制，建議各地在綜合行政執(zhí)法主體制度建設(shè)中積極引入第三方考核評估。引入第三方考核評估綜合行政執(zhí)法工作，既要充分發(fā)揮第三方之獨立性、公允性，同時也要注意避免當(dāng)下我國第三方考核評估能力不足問題。因此，各級政府要積極培育、規(guī)范、引導(dǎo)第三方介入綜合行政執(zhí)法考核評估。

(二)建立健全針對綜合行政執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化的考核評估體系

1.運用能力素質(zhì)模型，根據(jù)能力素質(zhì)需求設(shè)立科學(xué)的考核評估指標(biāo)體系，細(xì)化責(zé)任目標(biāo)。能力素質(zhì)模型“最開始僅應(yīng)用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質(zhì)上就是指為完成某項特定工作，達(dá)成某一指定績效目標(biāo)所要求的一系列不同素質(zhì)要素的組合，包括不同的動機表現(xiàn)、個性與品質(zhì)要求、自我形象與社會角色特征以及知識與技能水平?！本C合行政執(zhí)法考核評估中應(yīng)用能力素質(zhì)模型，必須對綜合行政執(zhí)法的內(nèi)部職位先進(jìn)行工作分析，明確每個職位的具體職責(zé)，然后再結(jié)合該部門的職責(zé)和所屬的系統(tǒng)設(shè)置指標(biāo)。

2.充分考慮綜合行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部政務(wù)類與事務(wù)類綜合行政執(zhí)法人員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核評估維度。政務(wù)類和事務(wù)類的劃分，具體到綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部，最大的區(qū)別在于政務(wù)類是間接面對行政相對人，而事務(wù)類的職位要直接面對行政相對人。政務(wù)類的考核評估主題以責(zé)任、公正、最大限度滿足民眾的利益要求為核心；事務(wù)類則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。

3.建立定量分析和定性分析相結(jié)合并以客觀評價為主的考核評估體系。實踐中，綜合行政執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的一個重要原因在于綜合行政執(zhí)法工作考核評估體系的欠客觀性。為了客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實際情況，對考核評估之內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)分解，“通過逐項要素的細(xì)化，制定出考核等級標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)”，考核評估指標(biāo)能予以量化的，盡量用數(shù)量化表示，建立客觀評價為主的考核評估體系；同時，對不能或者不便用量化指標(biāo)予以評價的則采用橫向比較法、目標(biāo)管理法等其它方法進(jìn)行描述表示。

(三)嚴(yán)格規(guī)范考核評估程序，增強綜合行政執(zhí)法考核評估的民主性、公正性和權(quán)威性

1.加強綜合行政執(zhí)法立法工作，明確規(guī)定考核評估制度，確保考核評估工作有法可依。嚴(yán)格規(guī)范綜合行政執(zhí)法之考核評估，必須要加強考核評估程序的制度化建設(shè)，此處考核評估之制度化建設(shè)既表現(xiàn)在對考核評估本身的法律規(guī)定，也表現(xiàn)在對考核評估具體程序的規(guī)定上?？紤]到我國各個地方地域的差異性和綜合行政執(zhí)法工作本身仍處在試點階段這一特殊情況，由國家層面進(jìn)行立法對綜合行政執(zhí)法及其考核評估進(jìn)行規(guī)制的條件還不太成熟，建議各試點區(qū)域先行通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章進(jìn)行綜合行政執(zhí)法立法，并在綜合行政執(zhí)法立法中對考核評估予以明確，在立法對考核評估有規(guī)定的前提下，結(jié)合綜合行政執(zhí)法考核評估工作的實際，制定出考核評估的具體操作程序，對綜合行政執(zhí)法考核評估的步驟、方式、順序和時限均予以詳細(xì)規(guī)定。

2.建立行政主體、行政相對人和社會公眾等多元主體有效參與之考核評估制度，體現(xiàn)考核評估過程的民主性，實現(xiàn)考核評估結(jié)果的公正性綜合行政執(zhí)法工作本質(zhì)上是涉及民生的大事，與老百姓的利益休戚相關(guān)。廣大人民群眾是否滿意應(yīng)該成為對綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評估的重要依據(jù)。同時，考核評估結(jié)果與綜合行政執(zhí)法部門和實際執(zhí)法人員績效又有著密切聯(lián)系。因此，考核評估過程的民主性和結(jié)果的公正性就顯得尤為重要。建議建立行政主體、行政相對人和社會公眾有效參與綜合行政執(zhí)法的考核評估制度。通過該制度的建立和運行既能讓行政相對人和社會公眾有機會參與到行政執(zhí)法的末端評價，實現(xiàn)其參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；又能通過該制度的運行讓行政相對人和社會公眾對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)；同時，還能保證作為考核評估相對人的綜合行政執(zhí)法單位和執(zhí)法人員參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。以上行政主體、行政相對人和社會公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)過程恰恰又是通過個案踐行民主、實現(xiàn)公正的過程。

總之，綜合行政執(zhí)法改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。在新一輪國家機構(gòu)改革背景下，在繼續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)程中，考核評估主體的多元性，考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，考核依據(jù)的法定性，考核結(jié)果的公正性無論是對綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步推進(jìn)還是對開展好綜合行政執(zhí)法工作本身均具有重要意義。