蔡永成

良好的生態(tài)環(huán)境，離不開法治的護(hù)佑。公益訴訟制度作為一種特殊的訴訟類型，是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在訴訟制度上的體現(xiàn)，是以司法手段維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要法器。環(huán)境公益訴訟則是通過司法途徑保護(hù)環(huán)境公共利益的最后一道防線。鑒于環(huán)境行政公益訴訟模式相對(duì)簡(jiǎn)易，本文所稱環(huán)境公益訴訟主要就環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行闡述。

一、環(huán)境公益訴訟的前世和今生

2012年修改后的《民事訴訟法》首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度，2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織作了明確規(guī)定，此后，2015年最高法也出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，就環(huán)境民事公益訴訟制度作了程序性安排，這標(biāo)志著我國環(huán)境民事公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構(gòu)建形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2016年期間，全國法院兩年間共受理環(huán)境公益訴訟137件，其中，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟112件，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟25件。

為何理論界高度關(guān)注的這一訴訟制度在實(shí)踐中卻遭受冷遇，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的功能選擇理論對(duì)此或具有重要的參考價(jià)值。正所謂“無利益便無訴權(quán)”，無論是訴訟程序的啟動(dòng)，訴中成本的承擔(dān)，還是訴后權(quán)利和責(zé)任的分配都無法逃脫利益這只“無形的手”，訴訟成本與收益的不對(duì)等導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟的“理性沙漠”。

2015年7月1日，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在北京、吉林、江蘇等13個(gè)?。ㄊ校╅_展公益訴訟試點(diǎn)工作。兩年期間，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域辦理公益訴訟案件6527件，占公益訴訟辦案總量的72%，亮出了司法保障生態(tài)的利劍。

2017年6月27日，全國人大常委會(huì)審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在法律地位、調(diào)查取證以及監(jiān)督判決執(zhí)行上均具有天然的優(yōu)勢(shì)，其作為公共利益的“代言人”，可以支持有關(guān)組織提起公益訴訟，在有關(guān)組織沒有提起或無適格主體時(shí)，以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟，從而有效彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域受到人為破壞而無救濟(jì)主體的困境，避免“理性沙漠”。

二、當(dāng)前環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中存在的問題

美國法理學(xué)家博登海默曾說過：“一個(gè)國家的法律制度好比一臺(tái)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的機(jī)器，而對(duì)機(jī)器性能的了解，你絕不能只看說明書，而應(yīng)通過實(shí)踐的操作。”司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟面臨諸多方面的問題，具體如下：

（一）片面強(qiáng)調(diào)結(jié)果救濟(jì)，忽視侵權(quán)行為本身

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度以民事侵權(quán)制度為基礎(chǔ)，而民事侵權(quán)制度以損害為中心來構(gòu)建。在侵權(quán)法的矯正正義傳統(tǒng)下，侵權(quán)行為的成立須以發(fā)生損害為前提，侵權(quán)責(zé)任等于損害賠償責(zé)任，無損害則無救濟(jì)。受這種傳統(tǒng)理論影響，實(shí)踐中的侵權(quán)責(zé)任是結(jié)果責(zé)任，而忽視侵權(quán)行為本身。我國環(huán)境公益訴訟的損害賠償也需遵循民事?lián)p害賠償?shù)脑瓌t，即環(huán)境損害之民事賠償也須以危害結(jié)果發(fā)生或可能產(chǎn)生危險(xiǎn)之行為的發(fā)生為前提，其性質(zhì)屬于事后填補(bǔ)損害。

實(shí)務(wù)中，部分執(zhí)法者和司法人員將法定的“污染環(huán)境行為”模式擴(kuò)大解釋為“污染環(huán)境行為+造成環(huán)境損害”模式，且重點(diǎn)放在“造成環(huán)境損害”上，人為地將行為要件結(jié)果化。如非法傾倒危險(xiǎn)廢物要達(dá)到三噸以上，排放銅、鎳等重金屬要超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)十倍以上等行為，才屬于污染環(huán)境，錯(cuò)誤地將刑事構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)等同于污染環(huán)境行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)垃圾處理廠未通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未批先建，或者企業(yè)實(shí)施超標(biāo)排污行為尚未超過國家標(biāo)準(zhǔn)的十倍，上述行為雖不構(gòu)成犯罪，其結(jié)果必將危害環(huán)境，此時(shí)若提起公益訴訟不僅不為過，而且正當(dāng)時(shí)。

（二）環(huán)境損害結(jié)果鑒定難、成本高

正因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟過于強(qiáng)調(diào)結(jié)果救濟(jì)，而生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的鑒定評(píng)估及生態(tài)修復(fù)等工作專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。目前擁有環(huán)境污染司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)稀缺，這極大地制約了公益訴訟工作的開展。同時(shí)，鑒定取證檢測(cè)難度大，對(duì)人力、物力、技術(shù)投入均要求很高，導(dǎo)致案件鑒定費(fèi)用高、周期長(zhǎng)。實(shí)踐中，很多環(huán)境侵權(quán)行為在當(dāng)下并不能評(píng)估其后果的危害程度，在修復(fù)時(shí)往往已時(shí)過境遷，損害結(jié)果和修復(fù)成本隨時(shí)間變化很大，難以準(zhǔn)確把握，特別是水污染、大氣污染等案件表現(xiàn)尤為突出。

環(huán)境公益訴訟鑒定主要包括環(huán)境污染事實(shí)的鑒定、生態(tài)環(huán)境被破壞的鑒定、損害賠償鑒定及替代性修復(fù)方案鑒定等。實(shí)務(wù)中，鑒定費(fèi)用少則幾萬元，多則幾十萬元，更甚者達(dá)上百萬元。在2011年云南曲靖鉻渣水污染事件中，鑒定機(jī)構(gòu)就開出高達(dá)700萬元的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)用，讓原告“自然之友”一度被迫停滯訴訟。

雖然相關(guān)法律和司法解釋賦予有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，但大部分社會(huì)組織由于資金不足而沒有能力開展環(huán)境公益訴訟，且一旦敗訴，所有費(fèi)用支出均由其自行買單。如2017年1月宣判的江蘇常州“毒地”案中，提起訴訟的兩個(gè)環(huán)保組織“自然之友”和“中國綠發(fā)會(huì)”被判敗訴，須承擔(dān)189.18萬元的案件受理費(fèi)。因而，實(shí)踐中有關(guān)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟幾乎寥寥，面對(duì)大量環(huán)境污染案件，就連檢察機(jī)關(guān)都退而選擇提起無需評(píng)估鑒定的行政公益訴訟。

（三）生態(tài)修復(fù)執(zhí)行難、資金和監(jiān)管缺位

環(huán)境審判堅(jiān)持修復(fù)為主原則，訴訟和裁判只是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的前半篇文章，如何執(zhí)行則是更為重要而艱巨的后半篇文章，執(zhí)行內(nèi)容具體包括損害賠償費(fèi)用如何收繳、誰來監(jiān)管；修復(fù)工作如何開展、誰來監(jiān)督和驗(yàn)收，這方面尚存法律空白，各地都在探索行之有效的方法。

最高人民法院提出原則性要求，要確保裁判內(nèi)容具有可執(zhí)行性，便于監(jiān)督。然后，生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的艱巨工程，法院由于案多人少、缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，難以執(zhí)行此類案件，目前也沒有具體明確的操作規(guī)范。修復(fù)過程必然會(huì)涉及一系列專業(yè)性問題，修復(fù)方案的科學(xué)性、可行性均要經(jīng)過有效論證，最終是否恢復(fù)原狀或者達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)同樣需要經(jīng)過專業(yè)的評(píng)估認(rèn)定。有些地方判決明確將生態(tài)修復(fù)工作交由專業(yè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)代為履行，雖便于操作但缺乏監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，各地法院判決書中對(duì)賠償費(fèi)用如何歸口管理、生態(tài)修復(fù)如何監(jiān)管都自成一派，呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴、百花齊放”的景象。

三、環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建

徒法不足以自行，沒有配套機(jī)制的建構(gòu)，再完備的法律體系在復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系和現(xiàn)實(shí)面前都難免曲高和寡。針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為擬從以下四個(gè)方面加以完善。

（一）構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟機(jī)制

環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于事前防止破壞和污染、事中避免侵害擴(kuò)大、事后及時(shí)修復(fù)生態(tài)，其立法目的不在于事后的修復(fù)，而是防止環(huán)境危害行為發(fā)生或者在發(fā)生時(shí)盡量將損害結(jié)果降到最低程度，通過規(guī)制違法行為，保障環(huán)境公益。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條明確規(guī)定，原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請(qǐng)求被告停止侵害、排除妨害、消除影響的，人民法院可以依法予以支持。實(shí)踐中偏重結(jié)果救濟(jì)的環(huán)境公益訴訟顯然有悖公益訴訟立法本義，不利于環(huán)境保護(hù)。

生態(tài)環(huán)境和資源破壞往往具有潛在性和不可逆性，損害后果一旦發(fā)生，往往很難恢復(fù)原狀，即使能恢復(fù)，其成本也是巨大的，因此在公益侵害尚未發(fā)生或正在發(fā)生時(shí)，采取司法手段加以預(yù)防和規(guī)制顯得尤為必要，即從“源頭”保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遏制正在發(fā)生或潛在的環(huán)境危害行為，如要求企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)前安裝污水處理設(shè)施，垃圾場(chǎng)建設(shè)前要通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。

美國的環(huán)境公民訴訟制度規(guī)定，公民可對(duì)違法行為直接起訴，無需證明損害的存在；可要求違法者停止違法行為，或者要求違法者承擔(dān)罰金?？紤]我國的實(shí)際情況，為落實(shí)環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，結(jié)合環(huán)境立法中的各項(xiàng)法律制度，如環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，一旦行為者實(shí)施了違反上述法律制度規(guī)定的行為，公益訴訟即可介入，如已經(jīng)造成侵害的，可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀、賠償損失；對(duì)潛在或正在進(jìn)行的環(huán)境危害行為，尚未造成危害結(jié)果的，可以請(qǐng)求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)，從而達(dá)到消患于已然，更是為了防患于未然。

（二）引入和解機(jī)制和恢復(fù)性司法

法律制度的最高境界在于通過具有強(qiáng)制力的法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制的法律激勵(lì)，通過調(diào)整人的行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。在當(dāng)今多元化時(shí)代背景下，司法制度也朝著多元化方向發(fā)展，不再盲目推崇訴訟至上的理念，替代性糾紛解決模式也越來越受司法者青睞。

提起環(huán)境公益訴訟的目的不是為了置違法者于死地，而是通過法律途徑提高公民和企業(yè)的守法意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，改善生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在環(huán)境公益訴訟過程中引入和解機(jī)制，通過釋法說理讓行為人深刻認(rèn)識(shí)到自己的過錯(cuò)，及時(shí)承擔(dān)賠償損失、消除影響的法律責(zé)任，更好地達(dá)到修復(fù)生態(tài)的目的，也避免了判決后可能產(chǎn)生的拖延上訴、抗拒執(zhí)行等問題，有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率，也與我們當(dāng)前倡導(dǎo)的保障非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的理念和舉措相吻合。

刑法的功能之一在于修復(fù)，修復(fù)性正義原則作為刑事訴訟的一項(xiàng)基本原則，在我國理論界和實(shí)務(wù)界被稱為“恢復(fù)性司法”。針對(duì)一些危害環(huán)境公共利益的案件，在利益可復(fù)原的狀態(tài)下，可以考慮由行為人積極履行一定的公益行為，恢復(fù)被侵害的法益，這不僅是對(duì)違法者認(rèn)罪悔罪的一種考驗(yàn)，也是法律引導(dǎo)教育社會(huì)功能的體現(xiàn)。如貴州、江西、福建等地檢察機(jī)關(guān)將恢復(fù)性司法理念引入環(huán)境司法保護(hù)工作，探索建立“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”的生態(tài)檢察模式，堅(jiān)持依法打擊和補(bǔ)植復(fù)綠齊頭并進(jìn)，既清算了過去的舊賬，又著眼于未來，不失為完善環(huán)境公益訴訟的一種有效路徑。

（三）建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金

早在古羅馬時(shí)期的市民法公訴中就規(guī)定，起訴者可以獲得一定的獎(jiǎng)金。如前所述，目前具有環(huán)境污染司法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)少、費(fèi)用高，起訴后還要面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，使得很多環(huán)保組織望而卻步。環(huán)境公益訴訟代表的是社會(huì)公共利益，其獲得的損害賠償和修復(fù)資金通過公益訴訟基金的形式予以保障不失為一種行之有效的問題解決途徑。

實(shí)踐中，一些地方檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合法院、財(cái)政、環(huán)保等相關(guān)部門，建立公益訴訟資金的專用賬戶，統(tǒng)一收取公益訴訟獲得的損害賠償金，在各方的統(tǒng)一監(jiān)督下，將資金用于公益訴訟案件鑒定費(fèi)用支出和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，并形成長(zhǎng)效機(jī)制，有效解決環(huán)境公益訴訟鑒定難、執(zhí)行難等問題，為環(huán)境公益訴訟和環(huán)境治理提供資金保障。如云南、貴州、海南等地采取的是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)繳入專戶或者基金的方式管理使用。早在2010年，云南省昆明市政府就出臺(tái)了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對(duì)環(huán)境公益訴訟案件實(shí)施救濟(jì)，用于鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等實(shí)際支出，每案最高可申請(qǐng)20萬元的救濟(jì)資金。貴陽市設(shè)立了生態(tài)修復(fù)資金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，海南由省政府撥款設(shè)立環(huán)境公益訴訟資金，?？顚Ｓ谩?/p>

當(dāng)前，考慮法院自身的執(zhí)行難問題還沒有解決，加上環(huán)境修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高，由其對(duì)判決中涉及的生態(tài)損害賠償金實(shí)施監(jiān)管恐力不從心，宜由省級(jí)政府部門牽頭設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，聯(lián)合環(huán)保、財(cái)政、審計(jì)部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，資金來源包括政府的財(cái)政撥款、損害賠償金及公眾的捐款等，用于支持環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定費(fèi)用及案件受理費(fèi)等各項(xiàng)支出，并采取定期審計(jì)、定期報(bào)告和定期披露相結(jié)合的方式，公開資金的來源和支出情況、使用范圍、管理規(guī)程、監(jiān)督方式等，從而增強(qiáng)基金管理和運(yùn)作的透明度。全省自上而下運(yùn)行，便于統(tǒng)一操作和監(jiān)管。

（四）倡導(dǎo)政府治理模式，厘清檢察權(quán)和行政權(quán)的行使邊界

建立公益訴訟制度是對(duì)危害公共利益的行為予以司法救濟(jì)的最終手段，其目的在于彌補(bǔ)公共利益受損而主體缺位的尷尬境地，不能因此代替行政管理職能。環(huán)境公益訴訟制度的確立并未動(dòng)搖行政權(quán)在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，作為現(xiàn)代社會(huì)的典型性公共問題，環(huán)境問題具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境問題的治理，主要依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而不是立法權(quán)和司法權(quán)。

讓行政權(quán)走到臺(tái)前，讓司法權(quán)退居幕后，是目前最為妥善的問題解決路徑。在環(huán)境治理方面，行政權(quán)相較于司法權(quán)有著天然的優(yōu)勢(shì)：一是環(huán)境問題對(duì)專業(yè)技術(shù)要求較高，行政機(jī)關(guān)在人員、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備上優(yōu)勢(shì)突出；二是行政權(quán)的效果更直接，范圍更廣，而司法權(quán)囿于訴訟程序的封閉性，在利益的表達(dá)和分享上相對(duì)狹隘，效果往往僅體現(xiàn)于個(gè)案之中。公益訴訟訴前程序的設(shè)置，正是司法謙抑性的體現(xiàn)，有力保障了行政權(quán)的運(yùn)行空間和維度，讓訴前程序作為撬動(dòng)各方積極履職的杠桿，進(jìn)而以點(diǎn)帶面推進(jìn)社會(huì)綜合治理,達(dá)到“訴訟無聲、扭動(dòng)乾坤”的效果。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做到“去中心化”，牢牢把握公益訴訟有所為有所不為的工作底線，不越權(quán)、不逾位，既敢于監(jiān)督、又善于監(jiān)督，精準(zhǔn)把脈，對(duì)癥下藥，即準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)督手段化解矛盾、服務(wù)大局，而不是為了訴訟而訴訟。

公益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等方方面面，需要各類國家治理主體和社會(huì)主體共同參與，而不是檢察機(jī)關(guān)一家包打天下。我們要堅(jiān)持監(jiān)督和支持并重的工作原則，積極發(fā)揮檢察權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)在法治國家建設(shè)進(jìn)程中的合力作用，通過公益訴訟，使檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)這三類重要的國家治理主體有機(jī)聯(lián)系在一起，形成保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的強(qiáng)大合力。