劉 菊

中共泰安市委黨校，山東 泰安 271000

文物是中華文明源遠流長的實物見證，維系民族精神，增強民族自信，彰顯地方特色和文化。我國幅員遼闊，多地都有豐富的文物資源，體現(xiàn)出獨特的文化記載。保護好、利用好文物是國家和地方義不容辭的使命與責(zé)任。泰安市是華夏文明重要發(fā)祥地之一，是國家歷史文化名城，境內(nèi)文物多，價值高、知名度高，加強文物保護與合理利用工作極為重要。2018年3月11日通過的我國《憲法修正案》中增加了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的規(guī)定，標志著設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)已經(jīng)成為一種憲法賦予的權(quán)利，因此通過地方立法方式促進設(shè)區(qū)的市對境內(nèi)文物保護及合理適度利用，是一個既能快出效果，更能利長遠的重要途徑。

一、必要性與可行性

去年10月，兩辦印發(fā)了《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》(下簡稱《若干意見》)，對促進文物保護利用提出了新要求。對此，設(shè)區(qū)的市應(yīng)抓住地方立法權(quán)這一有效渠道，促進文物的保護和合理適度利用。下面以泰安市為例，闡明運用地方立法促文物保護和利用的必要性。

(一)許多設(shè)區(qū)的市境內(nèi)文物古跡價值高、分量重、數(shù)量大、種類多，亟需法治保障和引導(dǎo)

以山東泰安市為例，泰安市境內(nèi)文物豐沛，有世界文化遺產(chǎn)3處，不可移動文物2422處，其中國家一級文保單位14處、省級文保單位78處、市級文保單位144處、縣級文保單位215處；可移動文物更多，國有文物系統(tǒng)就有17萬余件館藏文物，國家一二級文物152件、536件、三級4438件，非國有文物系統(tǒng)就更多不勝數(shù)。對此，泰安市在規(guī)范性文件保障方面也做了一定工作，但還沒有上升到地方立法層面去保障。

(二)許多設(shè)區(qū)的市亟需立法促使文物活起來，提升城市品位

以泰安市為例。泰安市集國家歷史文化名城和山城一體優(yōu)勢，是歷史文化名城。幾千年來，泰山是歷代帝王封禪祭天的神山，名揚海內(nèi)外。泰安城坐落在舉世聞名的泰山南麓，因泰山而得名，取“泰山安則四海皆安”之意。泰安山城一體，既有悠久燦爛的文化底蘊，更是一座風(fēng)景如畫的旅游城市。盡快從立法層面促使文物活起來也是當務(wù)之急。一是符合讓文物活起來的要求。對文物資源的合理適度利用是一個重要的文物工作方針和要求。國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出：“多措并舉讓文物活起來”，指出要“堅持保護為主、保用結(jié)合，堅持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，大力拓展文物合理適度利用的有效途徑，……讓歷史說話，讓文物活起來，講好中國故事，提升中華文化國際影響力”①。二是有利于推進對文物資源適度合理利用的前瞻性、可行性探索。盡管我國的文物保護法和規(guī)劃等都提出了文物資源的合理利用問題，但存在著對文物合理利用規(guī)定的過于原則化抽象化的現(xiàn)象，影響了對文物合理利用空間。在愛國主義教育、科研、增強文化自信方面的實務(wù)證據(jù)方面等方面發(fā)揮的作用不夠。對此缺憾，可以從地方立法的角度因地制宜的提出相應(yīng)舉措來彌補。

(三)適應(yīng)新時代文物保護利用新要求的需要

近期我國對文物的保護利用提出了新的要求，主要體現(xiàn)在2017年國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃和2018年10月中辦國辦印發(fā)的《若干意見》中。該《意見》在肯定成績的同時，重點指出了在新時代文物保護利用的新任務(wù)新要求。這些新要求都需要地方立法及時跟進并細化實施。

(四)可行性

1.對文物的保護和利用符合地方立法權(quán)限。以山東泰安市為例，文物的保護和利用既符合地方立法權(quán)限，又極具泰安特色。一是屬于地方立法范疇。我國《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的權(quán)限與范圍為“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”②，對泰安市境內(nèi)文物進行保護及合理利用屬于歷史文化保護事項。二是泰安市境內(nèi)文物知名度高，數(shù)量大，能夠體現(xiàn)立法特色。泰安市不僅有許多舉世聞名的文物，且境內(nèi)文物資源十分豐富，具有“一山一水一帶一紅一片”的特點?！耙簧健笔侵柑┥绞澜缥幕z產(chǎn)；“一水”是指大汶口沿線文物；“一帶”是指齊長城泰安段文化帶；“一紅”是指泰安共色文化遺產(chǎn)；“一片”是指東平湖片區(qū)文物。除此外，各區(qū)縣還有豐富的文物資源，篇幅所限，不再贅述。

2.在文物保護方面的地方立法方面有立法基礎(chǔ)。仍以山東泰安市為例。一是基本形成了立法隊伍和地方立法的基礎(chǔ)制度體系。二是基本建立了立法機制。三是地方立法已經(jīng)結(jié)出碩果?！短┥斤L(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護條例》、《泰安市城市綠化條例》、《泰安市煙花爆竹燃放管理條例》等已經(jīng)生效。四是，在文物保護方面也有規(guī)范性文件。泰安市于2017年出臺了《關(guān)于進一步加強文物工作的實施意見》。

二、文物保護利用地方立法總則部分思考

(一)貫徹《若干意見》新要求并加以細化

要體現(xiàn)出構(gòu)建中華文明標識、創(chuàng)新文物價值傳播推廣、完善革命文物保護傳承等方面內(nèi)容，建立文物資源資產(chǎn)管理機制等，并結(jié)合實際具體化。

(二)明確責(zé)任主體

既要明確市文物行政管理部門的主管責(zé)任，也要明確其他相關(guān)部門包括發(fā)展和改革、財政、規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、公安、城管、房管、旅游、環(huán)保等行政部門的具體責(zé)任。還有縣市區(qū)包括開發(fā)區(qū)的責(zé)任主體。

(三)將日常管理中行之有效的統(tǒng)領(lǐng)性措施納入總則

建議將日常管理中所形成的有效措施上升到地方立法中來。例如可以將泰安市在文物保護中的“五納入”制度——(納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、納入財政預(yù)算、納入體制改革、納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制)寫入總則。還有，文物的保護利用離不開公眾的參與，因此也建議將鼓勵社會參與寫入總則。

三、文物保護利用地方立法分則部分思考

(一)在不可移動文物中，以文保單位形式的保護措施要細化

例如可以要求在文物保護單位保護范圍內(nèi)細化禁止行為：包括禁止擅自建人造景點、擅栽大樹及生產(chǎn)或存放易燃、易爆等危害文物安全的物品等。

(二)增加登記單尚未核定文物的保護

建議增加對登記但尚未被公布為文物保護單位的不可移動文物(一般不可移動文物)的保護。包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等。

(三)增加責(zé)任人制度及示范區(qū)制度

當前對不可移動文物的保護主要是文保單位保護模式，在此基礎(chǔ)上建議增加保護管理責(zé)任人制度，以應(yīng)對不同方式的保護要求，增加可操作性；建議增加建立文物保護利用示范區(qū)制度等。

(四)強化城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的文物保護

結(jié)合“五納入”原則，重點關(guān)注城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及到的遷移、拆除文物的行為，并加以嚴管管理和安置。

(五)增加文物名錄與檔案管理的專章規(guī)定

將全部文物匯總為名錄并進行分類。既有可移動文物和不可移動文物的分類方法，也要按內(nèi)容分類。名錄的登記，可由相關(guān)部門主動登記，也可申報登記，再經(jīng)過行政鑒定或認定程序后，最終由行政部門登記在冊并向社會公示并保持動態(tài)管理。

(六)增加文物流通及合理適度利用的專章規(guī)定

一是要強調(diào)文物流通和利用的根本是為了更好的保護文物。在此基礎(chǔ)上，以規(guī)范、傳承、弘揚文物的價值為出發(fā)點來發(fā)揮文物的文化、社會效益，使保護文物與利用文物相得益彰。二是文物的流通要嚴格限定范圍。文物的利用必須要確保文物安全，秉持合理、適度、可持續(xù)原則。三是配套增加指引性規(guī)范。文物的合理適度利用是一種智慧型活動，具有復(fù)雜和多樣性特點，立法要考慮穩(wěn)定性，不宜將變化多、靈活性強的操作性標準寫入條文中，但可以配套增加指引性規(guī)范并賦予其法律效力，而規(guī)范則可以適時修整。四是，加強文物保護的針對性。例如可以對常見的拓印、復(fù)印加強管理。

[ 注 釋 ]

①《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》第四部分——多措并舉讓文物活起來.

②《中華人民共和國立法法》第72條.