劉 珊

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津 301700

2019年2月26日，最高人民檢察院公布施行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，新的規(guī)定突出了檢察建議維護(hù)公共利益的使命擔(dān)當(dāng)，明確了適用范圍和類型。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)自身建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)管和外力加持，重塑檢察建議的“剛性”。

一、檢察建議工作機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)適用范圍廣泛

區(qū)別于《糾正違法通知書》制發(fā)對(duì)象僅為偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，檢察建議制發(fā)對(duì)象除公安機(jī)關(guān)和法院外還包括黨委政府機(jī)關(guān)，例如環(huán)保、衛(wèi)計(jì)等部門以及企業(yè)。所轄領(lǐng)域既包括訴訟監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督以及傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪預(yù)防，也包括消防安全、民生保障、服務(wù)非公等社會(huì)治理層面，涉及到勞動(dòng)、醫(yī)療、金融、環(huán)保等專業(yè)。

(二)屬于柔性監(jiān)督

雖然依托于檢察權(quán)，但檢察建議屬于“柔性監(jiān)督”，因其以“建議”的方式提出，在一定程度上給了制發(fā)對(duì)象可接受可拒絕的選擇余地。就訴訟監(jiān)督而言，2018年3月最高人民檢察院工作報(bào)告中提及“提出再審檢察建議2.4萬(wàn)件，人民法院已采納1.萬(wàn)件”，即采納率約為66.7%，而司法實(shí)踐中，社會(huì)治理類檢察建議回復(fù)率、采納率也并不高。

二、檢察建議工作機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

(一)文書質(zhì)量參差不齊

檢察建議本就不僅僅涉及法學(xué)領(lǐng)域，還涉及財(cái)務(wù)、金融、稅務(wù)、環(huán)保等各專業(yè)領(lǐng)域，具有其行業(yè)自身特點(diǎn)。檢察人員因欠缺相關(guān)知識(shí)或缺乏前期調(diào)研，難以提出具備針對(duì)性、可操作性的檢察建議，僅能提出“加強(qiáng)重視”、“加強(qiáng)管理”等十分籠統(tǒng)的建議，建議內(nèi)容缺乏具體性和可操行。此外，實(shí)踐中針對(duì)個(gè)案向案發(fā)單位制發(fā)檢察建議的多；針對(duì)類案、行業(yè)領(lǐng)域共同性問(wèn)題進(jìn)行提煉概括且促進(jìn)整個(gè)行業(yè)規(guī)范的高質(zhì)量建議少。歸納總結(jié)的顯性問(wèn)題多，隱患性、苗頭性問(wèn)題少。

(二)社會(huì)效益欠缺

社會(huì)公眾對(duì)檢察建議的了解有限，部分人僅知道檢察建議由檢察機(jī)關(guān)制發(fā)，至于檢察建議的制發(fā)對(duì)象及作用則知之甚少。究其原因，出于檢察建議的宣傳可能影響地區(qū)內(nèi)各部門協(xié)作配合關(guān)系的顧慮，該工作總體宣傳較少，在一定程度上造成社會(huì)公眾對(duì)檢察建議的認(rèn)知度較低。

(三)與統(tǒng)一軟件的銜接尚不完善

檢察建議應(yīng)由法律政策研究部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)文稿審核工作，但現(xiàn)行的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件中并未設(shè)置研究室審核環(huán)節(jié)，檢察建議由承辦人自行填寫，系統(tǒng)自動(dòng)生成，并隨案歸檔，不利用研究室掌握全院性檢察建議工作情況。

三、完善檢察建議工作的對(duì)策

(一)提高檢察建議文書質(zhì)量

參與社會(huì)治安綜合治理類檢察建議因涉及范圍廣泛，制發(fā)者雖然能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但想要在建議中提出科學(xué)合理的整改措施則是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，如提出不當(dāng)建議、文書中出現(xiàn)外行話，不僅不能發(fā)揮監(jiān)督治理作用，甚至損害檢察機(jī)關(guān)形象。這要求檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議前應(yīng)當(dāng)深入調(diào)研，開展社會(huì)調(diào)查、召開聽證會(huì)搜集線索、實(shí)地了解情況，做到有的放矢。通過(guò)走訪咨詢業(yè)內(nèi)專家、組織“檢企對(duì)話”、召開聯(lián)席會(huì)議等形式，建立專家咨詢委員會(huì)機(jī)制，聚集多方智慧，聽取專業(yè)意見，提高建議質(zhì)量。定期梳理已發(fā)建議，立足社會(huì)治理層面加強(qiáng)類案、類問(wèn)題的分析，挖掘深層次原因，結(jié)合檢察建議制發(fā)過(guò)程以及最終效果不斷總結(jié)反思。此外，還要進(jìn)一步規(guī)范文書用語(yǔ)，檢察建議的用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、通俗易懂，避免晦澀歧義。同時(shí)，也應(yīng)制定相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)外部約束，不斷提高檢察建議文書制作水平。

(二)健全檢察建議配套工作機(jī)制

建立起與檢察建議相匹配的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、線索移交固定通道、后續(xù)回訪跟蹤機(jī)制等。定期開展檢察建議文書質(zhì)量考評(píng)，從文書內(nèi)容、格式、被建議單位回復(fù)情況、后續(xù)有無(wú)回訪跟蹤、建議制發(fā)后的整改成效制定考核機(jī)制，目的是增強(qiáng)檢察建議科學(xué)性、合理性和可操作性。開通線索移交通道和提請(qǐng)有關(guān)部門依法追責(zé)通道，借力人大、監(jiān)察委、或上級(jí)部門，針對(duì)權(quán)屬人大、監(jiān)察委等部門管轄的線索以固定方式移交，將制發(fā)的檢察建議同時(shí)抄送制發(fā)單位的主管部門或上級(jí)部門，積極爭(zhēng)取有力支持。回訪跟蹤，了解建議制發(fā)后續(xù)效果，結(jié)合月度、季度案管通報(bào)工作，核查同地區(qū)、同部門、同行業(yè)有無(wú)因同一管理漏洞致使其他案件發(fā)生。建立檢察建議年度報(bào)告機(jī)制，發(fā)揮檢察建議長(zhǎng)效治理作用。

(三)探索檢察建議適度公開機(jī)制

根據(jù)問(wèn)題是否具有典型性、涉案事由是否具有隱秘性、損害結(jié)果、影響范圍、監(jiān)督服務(wù)成效等因素，可考慮適度、有限公開檢察建議及被建議單位的回復(fù)。發(fā)揮群眾力量將檢察建議的制發(fā)程序、治理改善成效外化，傳遞法治思維，樹立正面導(dǎo)向，為基層治理法治化提供案例。探索以公開宣告的方式將檢察建議送達(dá)被建議單位，實(shí)行建議方、被建議方和第三方充分參與，以及公開宣告的場(chǎng)所化、儀式化、公開化。此外，可以運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等平臺(tái)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、建議內(nèi)容以及整改情況進(jìn)行公開，擴(kuò)大檢察建議的社會(huì)影響，使得檢察建議效用發(fā)揮極致，達(dá)到預(yù)防犯罪、規(guī)范社會(huì)秩序的目的，充實(shí)檢察建議的外部性，擴(kuò)展檢察建議的公眾影響力，彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、社會(huì)服務(wù)職能。