袁方

摘? ?要：近些年，我國(guó)人民幣現(xiàn)鈔社會(huì)化清分以其專(zhuān)業(yè)化、集約化優(yōu)勢(shì)得到迅猛發(fā)展。本文在分析我國(guó)現(xiàn)鈔清分監(jiān)管問(wèn)題并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索提出“央行監(jiān)管+監(jiān)管協(xié)作+行業(yè)自律”的一體兩翼監(jiān)管框架，以期促進(jìn)現(xiàn)鈔清分行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人民幣現(xiàn)鈔;社會(huì)化清分;監(jiān)管框架

一、引言與文獻(xiàn)綜述

人民幣是國(guó)家的名片和主權(quán)的象征，提高流通中人民幣現(xiàn)鈔整潔度，與國(guó)家的形象、尊嚴(yán)及人民群眾的切身利益相關(guān)。人民銀行始終高度重視現(xiàn)鈔整潔度問(wèn)題并不斷加大工作力度，提高流通中現(xiàn)鈔質(zhì)量，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)回收現(xiàn)金實(shí)現(xiàn)全額清分，確保不對(duì)外支付假幣和殘損幣等。近年來(lái)，不斷壯大的金融服務(wù)承包商迎合了商業(yè)銀行清分外包需要，解決了商業(yè)銀行清分能力有限、清分效率較低的局面。基于此，人民銀行與商業(yè)銀行的“二元現(xiàn)金清分”格局被打破，但同時(shí)也給相關(guān)監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)，探索建立較為完善的現(xiàn)鈔社會(huì)化清分監(jiān)管框架顯得尤為重要。

近年來(lái)，現(xiàn)金清分相關(guān)研究主要為美國(guó)、英國(guó)等現(xiàn)金清分管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒，以及國(guó)內(nèi)區(qū)域現(xiàn)金全額清分社會(huì)化探析。國(guó)外現(xiàn)金清分模式借鑒方面，翟立榮（2018）梳理了美國(guó)、英國(guó)等現(xiàn)金清分模式，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)金清分存在問(wèn)題提出建議。王亮（2017）分析了澳大利亞現(xiàn)金質(zhì)量激勵(lì)機(jī)制及對(duì)我國(guó)現(xiàn)金清分管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒。蘇利亞（2012）系統(tǒng)分析了德國(guó)央行現(xiàn)金管理及現(xiàn)鈔清分工作，為我國(guó)現(xiàn)金清分工作提出了建設(shè)性思路。國(guó)內(nèi)社會(huì)化現(xiàn)金清分方面，胡菊英（2016）立足九江市銀行現(xiàn)金清分業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，并在分析存在問(wèn)題與制約因素的基礎(chǔ)上，從規(guī)范清分機(jī)具行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)現(xiàn)金清分社會(huì)化等方面提出工作建議。張鵠（2015）以湖南省社會(huì)化現(xiàn)金清分為視角，針對(duì)性提出出臺(tái)相關(guān)管理辦法、明確清分質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等一系列工作措施。劉瑛（2014）基于隴南市銀行清分現(xiàn)狀，進(jìn)行社會(huì)化現(xiàn)金清分研究。劉莽（2016）立足湖南省現(xiàn)金全額清分現(xiàn)狀，通過(guò)分析全額清分工作存在的問(wèn)題，提出建立人民銀行、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾多方參與的立體監(jiān)督網(wǎng)等工作建議。

二、現(xiàn)鈔清分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）現(xiàn)鈔清分的國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》制定了《適宜流通貨幣指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)每一種券別的鈔票制定了適宜流通的標(biāo)準(zhǔn)，并公布了區(qū)分適宜流通和不適宜流通鈔票的準(zhǔn)則，對(duì)鈔票質(zhì)量提出了檢測(cè)框架，同時(shí)嚴(yán)格防范假鈔流通的風(fēng)險(xiǎn)。歐洲中央銀行于2004年頒布《金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)現(xiàn)金處理機(jī)構(gòu)假幣檢測(cè)和歐洲清分工作框架》，該框架旨在為歐元區(qū)各國(guó)制定統(tǒng)一的現(xiàn)鈔清分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不宜流通鈔票的誤判率不得超過(guò)5%。歐央行要求鈔票處理機(jī)構(gòu)對(duì)收到的現(xiàn)鈔必須按照標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行嚴(yán)格檢查，防止假幣和殘損幣繼續(xù)流通;明確規(guī)定鈔票處理設(shè)備達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)程序，公布檢測(cè)合格設(shè)備名單，同時(shí)要求現(xiàn)鈔處理機(jī)構(gòu)只可使用名單中公布設(shè)備;每年檢測(cè)各類(lèi)清分機(jī)、鈔票回收機(jī)、點(diǎn)鈔機(jī)、自動(dòng)售貨機(jī)等現(xiàn)鈔處理的機(jī)具設(shè)備。此外，規(guī)定對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)上繳殘損幣按照比例進(jìn)行抽檢。

（二）現(xiàn)鈔清分的主要模式

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)鈔清分主要包括三種模式：一是以中央銀行為主導(dǎo)的清分模式，即由中央銀行承擔(dān)主要的現(xiàn)金清分職責(zé)，將清分后的現(xiàn)鈔配送給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行投放市場(chǎng);二是中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合清分模式，即由中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合投資設(shè)立鈔票處理中心，共同承擔(dān)現(xiàn)鈔清分的職責(zé)及費(fèi)用;三是社會(huì)化清分模式，即在中央銀行監(jiān)管下，商業(yè)銀行以外包或通過(guò)購(gòu)買(mǎi)清分產(chǎn)品的形式與社會(huì)化機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行現(xiàn)金清分工作。

以德國(guó)、美國(guó)為代表的央行主導(dǎo)的現(xiàn)鈔清分模式，優(yōu)點(diǎn)是統(tǒng)一管理，便于監(jiān)管;缺點(diǎn)是清分效率低，清分能力難以滿足清分需要，且清分成本和運(yùn)輸費(fèi)用高。以英國(guó)為代表的中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合清分模式，優(yōu)點(diǎn)是增加了商業(yè)銀行的清分力量后，較好地彌補(bǔ)了央行清分能力不足的問(wèn)題，清分效率有所提高，因監(jiān)管對(duì)象僅為四家大型商業(yè)銀行，監(jiān)管也比較便利;缺點(diǎn)是商業(yè)銀行對(duì)現(xiàn)鈔清分積極性不高，重視程度不夠，清分效率也有待提高。以瑞典為代表的社會(huì)化清分模式，優(yōu)點(diǎn)是清分效率高、質(zhì)量有保障，能夠滿足對(duì)清分能力和質(zhì)量的要求，減輕了商業(yè)銀行負(fù)擔(dān)，降低了管理費(fèi)用和人工成本;缺點(diǎn)是央行監(jiān)管難度大，對(duì)央行監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。

歐美國(guó)家成功的現(xiàn)鈔清分實(shí)踐表明，盡管各國(guó)選擇了不同的清分模式，但都具有明確的監(jiān)管法規(guī)，中央銀行均責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)清分機(jī)構(gòu)和機(jī)具的監(jiān)管，嚴(yán)格檢查、嚴(yán)厲處罰違規(guī)機(jī)構(gòu)。

三、建立我國(guó)“一體兩翼”的現(xiàn)鈔清分監(jiān)管體系

為創(chuàng)造現(xiàn)鈔社會(huì)化清分發(fā)展的良好環(huán)境，建議通過(guò)搭建“央行監(jiān)管+監(jiān)管協(xié)作+行業(yè)自律”的一體兩翼監(jiān)管框架，完善現(xiàn)鈔清分監(jiān)管體系，促進(jìn)社會(huì)化清分行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（一）強(qiáng)化央行監(jiān)管主導(dǎo)地位

“管理人民幣流通”是《中國(guó)人民銀行法》賦予人民銀行的法定職責(zé)，建議加快修訂《人民幣管理?xiàng)l例》、《現(xiàn)金管理暫行條例》，明確人民銀行為人民幣社會(huì)化清分業(yè)務(wù)的歸口監(jiān)管部門(mén)，賦予人民銀行現(xiàn)鈔清分社會(huì)化監(jiān)管的具體手段與監(jiān)管方法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化清分監(jiān)管方式從行政化管理向健全完善的法律制度約束的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，強(qiáng)化人民銀行監(jiān)管職能。一是建立清分進(jìn)退制度?；诂F(xiàn)鈔清分的公共性顯著特點(diǎn)，通過(guò)建立注冊(cè)制或?qū)徟?，?zhǔn)許符合資格審查條件或履行報(bào)批手續(xù)的高資質(zhì)社會(huì)化清分機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，將資質(zhì)不夠的社會(huì)化機(jī)構(gòu)剔除市場(chǎng)或排除在市場(chǎng)之外，保證社會(huì)化清分的供給和質(zhì)量。二是規(guī)范清分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的清分質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，如人員上崗資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備配備及檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)、安全設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)考核標(biāo)準(zhǔn)等，特別要規(guī)范現(xiàn)鈔處理設(shè)備的閾值范圍和運(yùn)行參數(shù)，以確保清分質(zhì)量。三是加強(qiáng)清分日常監(jiān)管，配備充實(shí)的監(jiān)管力量，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)非現(xiàn)場(chǎng)方式，定期不定期對(duì)清分機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)操作情況、安全防護(hù)制度等進(jìn)行檢查、考核、評(píng)估、通報(bào)，促進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)管措施落實(shí)到位。

（二）建立完善監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

為增強(qiáng)對(duì)社會(huì)化清分行業(yè)的監(jiān)管合力，促進(jìn)各監(jiān)管部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合、有序監(jiān)管，避免監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，有必要建立完善央行主導(dǎo)、職責(zé)明確、協(xié)同配合的社會(huì)化清分行業(yè)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。

一是央行主導(dǎo)。鑒于人民幣特殊商品的屬性、清分機(jī)構(gòu)的管理沿革及經(jīng)驗(yàn)積累，特別是“管理人民幣流通”的法定職責(zé)，人民銀行無(wú)疑在監(jiān)管協(xié)作機(jī)制中居于核心主導(dǎo)地位，應(yīng)該發(fā)揮牽頭作用。

二是職責(zé)明確。人民銀行作為現(xiàn)鈔收付業(yè)務(wù)的管理者和清分外包業(yè)務(wù)的指導(dǎo)者，應(yīng)牽頭制定監(jiān)管協(xié)作機(jī)制規(guī)則，組織制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管權(quán)利邊界，協(xié)同監(jiān)管行為;工商、公安、質(zhì)檢等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，在人民銀行的協(xié)調(diào)下，夯實(shí)自身監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)條線日常監(jiān)管。

三是協(xié)同配合。建立主監(jiān)管和聯(lián)合行動(dòng)制度，落實(shí)主監(jiān)管部門(mén)的條線監(jiān)管責(zé)任，協(xié)調(diào)解決跨監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，并協(xié)同監(jiān)管行為，避免監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管;建立監(jiān)管信息交流共享制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的有效交流和充分共享，消除信息不對(duì)稱(chēng)制約，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率和水平。

（三）充分發(fā)揮行業(yè)自律作用

作為外部監(jiān)管的積極補(bǔ)充和有效延伸，行業(yè)自律機(jī)制有助于自律機(jī)制成員單位的自我約束、自我監(jiān)督、自我管理，增強(qiáng)成員公平有序競(jìng)爭(zhēng)效能，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。建議盡快建立包括商業(yè)銀行、社會(huì)化清分機(jī)構(gòu)在內(nèi)的清分行業(yè)自律機(jī)制。自律機(jī)制在人民銀行指導(dǎo)推動(dòng)下建立，通過(guò)制定機(jī)制章程和自律公約，充分發(fā)揮機(jī)制在自我約束、自我監(jiān)督、自我管理方面的作用。在自我約束方面，通過(guò)自我承諾+機(jī)制約束，增強(qiáng)成員單位依法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范運(yùn)作的思想自覺(jué)和行為自覺(jué)。在自我監(jiān)督方面，通過(guò)警告、業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)等行業(yè)制裁手段，維護(hù)成員間公平競(jìng)爭(zhēng)和正當(dāng)權(quán)益，促使成員單位公平有序競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)格依法經(jīng)營(yíng)。在自我管理方面，可從清分機(jī)構(gòu)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、嚴(yán)格內(nèi)部管理、履行成員義務(wù)等維度，建立清分行業(yè)自律管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期對(duì)清分機(jī)構(gòu)進(jìn)行量化評(píng)估和結(jié)果通報(bào)，增強(qiáng)行業(yè)管理約束力，提高行業(yè)規(guī)范化水平。

參考文獻(xiàn)

[1]胡菊英.對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)金清分工作的觀察與思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì).2016，（05）：44-45.

[2]劉莽.新形勢(shì)下做好人民幣全額清分工作的思考——以湖南省為例[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016，（35）：18-19.

[3]劉瑛.對(duì)隴南市商業(yè)銀行現(xiàn)金清分社會(huì)化問(wèn)題的思考[J].時(shí)代金融.2014，（30）：68-69.

[4]蘇利亞.德國(guó)央行貨幣發(fā)行及現(xiàn)金管理啟示與借鑒[J].河北金融，2012，（07） ：62-65.

[5]王亮.縣域現(xiàn)金全額集中清分模式的試點(diǎn)與推廣[J].金融經(jīng)濟(jì).2017，（10）：183-185.

[6]翟立榮.現(xiàn)金清分行業(yè)發(fā)展的國(guó)際借鑒[J].中國(guó)商論.2018，（25）：43-44.

[7]張鵠.湖南轄內(nèi)人民幣社會(huì)化清分工作開(kāi)展情況的調(diào)查與思考[J].金融經(jīng)濟(jì)，2015，（06）：216-218.

[8]中國(guó)人民銀行湘潭市中心支行課題組.商業(yè)銀行人民幣現(xiàn)鈔清分社會(huì)化可行性與預(yù)期發(fā)展的探討——湘潭視角[J].金融經(jīng)濟(jì)，2014，（04）：59-62.

責(zé)任編輯、校對(duì)：高錦