◆趙 丹

內容提要：減稅降費是深化供給側結構性改革的重要舉措，對減輕企業(yè)負擔、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力、促進經(jīng)濟增長具有重要作用。文章在政策梳理基礎上，以成都市溫江區(qū)為例，對2016年以來減稅降費政策執(zhí)行情況進行政策效應分析。研究表明減稅降費政策效果總體良好，一定程度上降低了區(qū)域宏觀稅負、減輕了企業(yè)實際稅負，同時部分企業(yè)“稅感”依然較重。結合減稅降費政策存在的問題及成因分析，提出了完善稅制結構、深化增值稅改革、加強征管、優(yōu)化服務、優(yōu)化執(zhí)法、完善監(jiān)管等優(yōu)化路徑選擇。

為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，近年來我國政府出臺了系列減稅降費政策，且力度不斷升級。2016年5月1日，“營改增”在全國范圍內推行，營業(yè)稅退出歷史舞臺；2016年7月26日，中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”，我國稅收政策自此進入“降負”階段。2019年政府工作報告提出實施更大規(guī)模減稅降費,“全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元”，較2017年的1萬億元、2018年的1.3萬億元而言，可謂力度空前。本文擬在文獻綜述和政策梳理基礎上，基于對成都市溫江區(qū)2016年以來相關情況的調研，分析減稅降費政策效應，查找存在問題及其成因，提出優(yōu)化路徑選擇。

一、文獻綜述

目前已有不少文獻對我國減稅降費政策的效果進行了研究。潘孝珍和張心怡（2019）使用我國滬深A股上市公司2004—2017年的財務報表數(shù)據(jù)，分析上市公司稅費負擔演變趨勢，認為我國企業(yè)減稅降費“獲得感”不強，分析原因后提出政策建議。中國財政科學研究院課題組（2019）根據(jù)中國財政科學研究院第三次“降成本”調研情況，對調研企業(yè)2016—2018年減稅降費效果進行分析，結果表明減稅政策效果明顯，企業(yè)稅負持續(xù)下降，尤以微型企業(yè)稅負降幅最大。陳小亮（2018）選擇宏觀稅負作為測度指標，評估了2008—2017年中國減稅降費政策效果，發(fā)現(xiàn)2008—2015年減稅的效果欠佳、2016年以來的效果有所增強。閆坤和于樹一（2018）運用宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行研究，結果顯示減稅降費效果顯著，同時指出新時代我國宏觀稅負本身的降低空間并不大，建議以降“稅感”拓展降稅空間。中國財政科學研究院2017年“降成本”東部調研組（2017）對山東、福建兩省降成本中的減稅降費情況進行了評估，結果表明企業(yè)稅費負擔有所降低，但仍存在重復征稅、增值稅留抵稅款影響企業(yè)流動性等相關問題。

總體而論，已有研究有的選取上市公司、調研企業(yè)作為樣本進行分析，有的利用宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行研究，缺乏立足某一行政區(qū)域，利用區(qū)域內企業(yè)的財務數(shù)據(jù)及稅收收入數(shù)據(jù)進行微觀層面的研究。

二、近年來我國主要減稅降費政策及特點

（一）近年來我國主要減稅降費政策

表1根據(jù)財政部和國家稅務總局等部門出臺的相關文件梳理，列明2016年以來我國實施的主要減稅降費政策。

表1 2016—2019年我國主要減稅降費政策

從表1可以看出，自2015年供給側結構性改革提出后，我國實施了一系列減稅降費政策，主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保險費等。特別是2019年，先后出臺了小微企業(yè)普惠性減稅、深化增值稅改革、下調城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例等政策，力度空前，目標是確保制造業(yè)等主要行業(yè)稅負明顯降低、部分行業(yè)有所降低、所有行業(yè)只減不增，預計減稅降費高達近2萬億元。

(二)基本特點

從表1可以看出，2016年以來我國減稅降費政策不斷升級，著力點從“結構性減稅”轉向“普惠性減稅與結構性減稅并舉”。以下著重分析2019年推出的減稅降費政策特點。

一是普惠性減稅與結構性減稅并舉。2019年前的減稅降費政策是為了達到特定目標，針對特定群體、特定稅種來制定的，強調有選擇的減稅，屬于結構性減稅。2019年則是普惠性減稅與結構性減稅并舉，既有小微企業(yè)普惠性稅收減免政策，又有以降低增值稅稅率為主的深化增值稅改革政策；既確保所有行業(yè)的稅負只減不增，又突出對制造業(yè)、小微企業(yè)及創(chuàng)新企業(yè)的重點支持；既普遍減輕居民的個人所得稅負擔，又考慮對低收入者的特別支持，重在“放水養(yǎng)魚”，涵養(yǎng)稅基，增強發(fā)展后勁，激發(fā)市場活力。

二是減稅規(guī)模史上最大。2019年前的減稅降費政策是“擠牙膏式”一點一點出臺的，每次的力度相對較弱，減稅規(guī)模也相對較小，市場主體的感知并不強烈。而2019年的減稅降費近2萬億元，政策力度最大，一步到位，既包括增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，又包括財產(chǎn)行為稅；既惠及小微企業(yè)，又惠及增值稅一般納稅人；既降稅，又降費；既涉及企業(yè)，又包括個人和家庭，可以說是“史上最大規(guī)?！钡臏p稅降費。

三是政策落實力度大。2019年的各項減稅降費，從實施之日起，從中央到地方，上下行動一致，加快步伐實施，全力將減稅政策落實到位。從稅務部門來看，全國稅務系統(tǒng)構建“一竿子插到底”的統(tǒng)一指揮體系，把落實減稅降費作為2019年工作主題和政治任務。從地方政府來看，2019年以來落實中央減稅降費政策力度很大，31個省、自治區(qū)、直轄市全部執(zhí)行了對增值稅小規(guī)模納稅人“六稅兩費”減征50%的相關規(guī)定，并且對已享受優(yōu)惠的，可以疊加享受。

三、減稅降費政策效應分析

成都市溫江區(qū)近年來經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）增幅保持在8%以上，2018年人均GDP10.57萬元，三次產(chǎn)業(yè)結構為3.5:49.8:46.7，連續(xù)7年位居中國綜合實力百強區(qū)。成都市溫江區(qū)的經(jīng)濟狀況與產(chǎn)業(yè)結構相對于中西部區(qū)縣以及部分東部區(qū)縣具有代表性，對成都市溫江區(qū)減稅降費效應的研究具有一般意義。為保證樣本具有代表性，系統(tǒng)評估減稅降費政策落地成效，并避免測量誤差、樣本選擇偏差等一系列問題，發(fā)揮微觀數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，真實反映政策落地效果，本文研究使用成都市溫江區(qū)的GDP、稅收收入數(shù)據(jù)和企業(yè)的財務報表、納稅數(shù)據(jù)，對該區(qū)的宏觀稅負和企業(yè)的微觀稅負進行統(tǒng)計分析，評估2016年以來減稅降費政策成效。

基于獲取的數(shù)據(jù)，本文構建如下稅負指標：

宏觀稅負=稅收收入總額/GDP

總體稅負=企業(yè)納稅總額/營業(yè)收入總額

增值稅稅負=企業(yè)繳納增值稅額/營業(yè)收入總額

企業(yè)所得稅稅負=企業(yè)繳納企業(yè)所得稅額/利潤總額

本文選擇該區(qū)2016—2019年正常生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)為樣本，并剔除了虧損的樣本。同時，為了消除數(shù)據(jù)異常值的影響，對數(shù)據(jù)按照1%進行了Winsorize縮尾處理。

（一）2016—2018年減稅降費政策效應分析

宏觀稅負主要用于地區(qū)GDP創(chuàng)稅能力、宏觀稅收負擔、國民收入分配等方面的估算。本文是用宏觀稅負水平來衡量減稅降費的效果。圖1顯示了2016—2018年成都市溫江區(qū)宏觀稅負變化趨勢，可以看出成都市溫江區(qū)宏觀稅負小于15%，且2016—2018年呈逐年下降趨勢，2018年降為12.82%，說明近年來我國減稅政策在該區(qū)落地后具有降負的效果。

圖1 2016—2018年成都市溫江區(qū)宏觀稅負變化情況

圖2顯示了2016—2018年成都市溫江區(qū)企業(yè)稅負的變化情況，三項稅負都呈逐年下降的趨勢。企業(yè)總體稅負由2016年的5.48%下降到2018年的5.28%，下降0.2個百分點；增值稅稅負由2016年的2.67%下降到2018年的2.37%，下降0.3個百分點，可見近三年通過簡并和降低增值稅稅率、提高小規(guī)模納稅人認定標準等政策，降負效果不盡明顯；企業(yè)所得稅稅負由2016年的22.99%下降到2018年的18.50%，下降4.49個百分點，降幅較大，這主要得益于小型微利企業(yè)的年應納稅所得額上限2017年初由30萬元提高到50萬元、2018年初由50萬元提高到100萬元的政策變化。

圖2 2016—2018年成都市溫江區(qū)企業(yè)稅負變化情況

從企業(yè)總體稅負的分布來看，如表2所示，可以看出成都市溫江區(qū)近80%的企業(yè)總體稅負小于5%，僅不到 5%的企業(yè)總體稅負大于15%，且近三年呈下降趨勢。

表2 2016—2018年成都市溫江區(qū)企業(yè)總體稅負分布情況

（二）2019年上半年減稅降費政策效應分析

2019年國家實施更大規(guī)模的減稅降費，1月1日推出小微企業(yè)普惠性稅收減免政策，4月1日推出降低增值稅稅率政策，5月1日實施降低社保費率政策。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2019年上半年，成都市溫江區(qū)累計新增減稅降費5億元。從企業(yè)角度來看，2019年的減稅降費政策成效如何？本文將2019年上半年企業(yè)稅負、代表性行業(yè)稅負與2018年上半年進行同比。

圖3顯示，2019年上半年，企業(yè)的總體稅負、增值稅稅負、企業(yè)所得稅稅負同比均有不同幅度的下降，企業(yè)總體稅負下降0.76個百分點、增值稅稅負下降0.28個百分點、企業(yè)所得稅稅負下降1.18個百分點。相比2016—2018年的情況，2019年上半年的減稅政策在降低企業(yè)總體稅負上比較明顯；增值稅自4月1日起大幅降低稅率的政策因實施時間較短，降負效應尚待觀察；企業(yè)所得稅受按季預繳、年度匯算清繳的繳納方式的影響，且半年利潤還不太能反映企業(yè)的年度盈利狀況，所以僅從上半年的數(shù)據(jù)還不足以體現(xiàn)政策的實際效果。

圖3 2018年1—6月和2019年1—6月成都市溫江區(qū)企業(yè)稅負變化情況

從經(jīng)濟結構來看，房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)為成都市溫江區(qū)的三大支柱行業(yè)，其稅收收入占全區(qū)稅收收入總量的70%左右，特別是房地產(chǎn)業(yè)稅收占比近40%。本文選取成都市溫江區(qū)稅收占比排名前5名的行業(yè)進行行業(yè)稅負分析。圖4顯示，2019年上半年與2018年上半年相比，其行業(yè)稅負同比均有所下降，其中租賃和商務服務業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)因其進項稅額抵扣不足等問題，稅負相對較重，但其行業(yè)稅負下降的幅度也相對較大；制造業(yè)的稅負由6.21%下降到4.36%，下降了1.85個百分點，批發(fā)和零售業(yè)、建筑業(yè)略有下降，這一結果也表明已落實了“所有行業(yè)只減不增”的目標。

圖4 2018年1—6月和2019年1—6月成都市溫江區(qū)代表行業(yè)稅負變化情況

從2016—2019年的各項稅負指標來看，近年來我國實施的減稅降費政策在基層落地后，確實帶來了成都市溫江區(qū)宏觀稅負及企業(yè)微觀稅負的下降，說明減稅降費實實在在為企業(yè)帶來了減稅紅利。

四、減稅降費政策存在的問題及成因分析

調研表明，部分企業(yè)“稅感”依然較重。通過分析，其成因主要集中在以下幾個方面：

（一）政策傳導機制的缺失

減稅政策通常只能通過降低特定稅種法定稅負的方式實現(xiàn)（張斌，2019）。但由于政策傳導機制的問題，法定稅負的下調并不直接帶來市場主體實際稅負的下降，受到稅收征管以及市場機制調節(jié)作用的影響，減稅帶來的實際稅負下降的利益會在不同企業(yè)之間進行重新分配。此外，減稅降費政策分為結構性和普惠性兩種，結構性減稅降費重點突出，具有選擇性；普惠性減稅降費涉及面廣、簡便易行好操作。但相對于結構性減稅降費而言，普惠性減稅降費政策發(fā)揮作用的鏈條更長，政府主觀政策意圖與實際政策效果之間往往存在著更大的不確定性（張斌，2019）。以增值稅為例，2018年5月1日和2019年4月1日，增值稅稅率進行兩次下調，改革后的增值稅稅率分為13%、9%、6%三檔，理論上屬于明顯的利好消息，但是并非所有的企業(yè)都能從增值稅稅率下降中獲利。因為理論上來講，增值稅貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈條，在商品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)逐級轉嫁，最終由消費者承擔，而生產(chǎn)和服務提供商并不承擔稅負。而事實上，增值稅稅負無法完全轉嫁。有研究發(fā)現(xiàn)，我國的間接稅負擔中有60%～80%由消費者承擔，僅有20%～40%由生產(chǎn)者承擔（樊勇和李昊楠，2019）。所以實際減稅效果還要看企業(yè)對上下游和消費者的議價能力，以及該產(chǎn)業(yè)鏈上增值稅的轉嫁情況。

（二）稅制結構的失衡

在現(xiàn)行的稅制結構下，我國稅收總量中的間接稅比重高于直接稅，納稅人中的法人比重高于自然人，不利于建立科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。一是間接稅對商品和勞務征稅，在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)繳納，也就是說只要企業(yè)有生產(chǎn)經(jīng)營活動，不管是否盈利，都要繳納間接稅。在宏觀經(jīng)濟下行的情況下，虧損企業(yè)的占比往往較高，但也需要繳納大量的間接稅。二是間接稅的可轉嫁性，會扭曲市場交易的價格，也會影響消費者的消費選擇，不利于市場在資源配置中起決定性作用。三是以間接稅為主體的稅制自動調節(jié)功能和稅制彈性均較弱，在我國經(jīng)濟從高速增長轉向中高速增長的過程中，企業(yè)的“稅感”自然較強烈。

（三）增值稅稅制的缺失

理想的增值稅具有中性稅收的特征。全面“營改增”實現(xiàn)了增值稅對貨物和服務的全覆蓋，打通了制造業(yè)和服務業(yè)之間的抵扣鏈條，激發(fā)了市場活力。但是，我國的增值稅制度依然不完善，存在稅率檔次、留抵稅額、稅收優(yōu)惠過多、抵扣鏈條斷裂等問題，會產(chǎn)生市場資源配置的“扭曲”，違背稅收中性原則。首先，“13%、9%、6%”三檔稅率，會引起企業(yè)銷項稅額和進項稅額適用稅率高低不一的問題，也增加了減稅政策實施效果的不確定性。其次，留抵稅額的存在，占壓了企業(yè)的資金，增加了企業(yè)的負擔，制約了企業(yè)的發(fā)展。再次，由于僅部分行業(yè)小規(guī)模納稅人可自開增值稅專用發(fā)票以及繁雜的稅收優(yōu)惠政策，導致增值稅抵扣鏈條斷裂，降低了簡并和降低增值稅稅率帶來的降負效果。

（四）稅收監(jiān)管服務能力的對沖影響

首先，稅收征管因素會對市場主體實際稅負的下降產(chǎn)生影響。在西方發(fā)達國家，納稅人的稅法遵從度較高，稅收征管因素對減稅降費效應的影響較小，法定稅負下降可以直接體現(xiàn)為實際稅負的下降（張斌，2019）。而在發(fā)展中國家，納稅人的稅法遵從度較低且存在較大差異，稅收征管因素對減稅降費效應的影響較大，若征管力度加強，征收率提高，則會抵消甚至超過法定稅負下降的幅度。其次，我國稅收征管能力提升會抵消部分企業(yè)減稅“獲得感”。隨著稅收制度日趨完善，金稅三期等信息化管理手段不斷推進，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”的應用、國稅地稅征管體制改革等，我國的稅收征管能力不斷提升。一方面，擠壓了原有不規(guī)范經(jīng)濟活動的生存空間，例如增值稅發(fā)票管理，增值稅防偽稅控開票系統(tǒng)的使用和增值稅發(fā)票風險快速反應工作機制的建立，有力打擊了利用增值稅發(fā)票偷逃稅款的違法行為。另一方面，稅收內控機制的建立、風險管理的加強及信息化水平的提升，對稅務人員形成約束，規(guī)范了稅收執(zhí)法行為，減少了彈性空間。最終企業(yè)實際稅負逐步向法定稅負靠攏，使部分納稅不規(guī)范企業(yè)的稅費負擔并未隨著減稅降費政策的實施而降低。

五、減稅降費的優(yōu)化路徑選擇

實施持續(xù)的減稅降費，總體上應是在完善稅制結構、深化增值稅改革、加強征管、優(yōu)化服務、優(yōu)化執(zhí)法、完善監(jiān)管等方面統(tǒng)籌考慮、整體聯(lián)動、協(xié)調推進。

（一）完善稅制結構

我國的減稅降費政策應以優(yōu)化稅制結構為目標，推動各稅種有增有減，構建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收制度。目前我國稅制結構以間接稅為主體，在總體上未能體現(xiàn)量能負擔原則，需要從根本上優(yōu)化稅制結構，適度降低企業(yè)所得稅稅率，提高自然人納稅人的納稅比重，適時推出房地產(chǎn)稅，增強稅制的自動調節(jié)功能和稅制的彈性，建立起良好的減稅降費政策傳導機制。一是進一步探索個人所得稅改革。綜合所得（工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得）的最高邊際稅率45%，遠高于利息股息紅利等資本所得的稅率20%，而綜合所得大多以高人力資本的個人為納稅人，為鼓勵人們創(chuàng)新創(chuàng)造、激發(fā)社會活力，應適度降低最高邊際稅率；隨著經(jīng)濟的發(fā)展，自然人經(jīng)營所得與勞動所得的邊界會逐步淡化，未來在條件成熟時應考慮將經(jīng)營所得并入綜合所得，或者將更多的所得并入綜合所得；擴大個人所得稅納稅人覆蓋面，更好發(fā)揮個人所得稅在縮小收入分配差距上的調節(jié)作用。二是適時推出房地產(chǎn)稅。我國現(xiàn)有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅只是對經(jīng)營性房產(chǎn)、土地進行征稅，并沒有對其保有環(huán)節(jié)征稅，很難通過征稅來調節(jié)財富差距。2019年的政府工作報告提出“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”，建議政府加快推進房地產(chǎn)稅立法，對房產(chǎn)、土地在保有環(huán)節(jié)征稅，制定實質上的房地產(chǎn)稅，調節(jié)財富和收入分配，促進經(jīng)濟社會的公平發(fā)展。

（二）深化增值稅改革

“營改增”并不是增值稅改革的結束，針對目前增值稅存在的問題，還需進一步優(yōu)化和簡化稅制，不斷激發(fā)市場主體活力。首先，進一步簡化增值稅稅率。降低增值稅法定稅率是降低增值稅稅負的最直接的方法，但與別的國家相比，我國最高一檔13%的稅率處于中等偏低的水平，再降低的空間有限，且降低法定稅率對減輕企業(yè)實際稅負的減稅效率較低。為此，建議簡化增值稅基本稅率，考慮三檔并兩檔，未來還應努力朝一檔稅率邁進，使增值稅稅率結構更加規(guī)范、稅制更加簡化，以減少多檔稅率并存對市場資源配置的“扭曲”，體現(xiàn)增值稅的“中性”特征。其次，優(yōu)化留抵退稅制度。對于“留抵”問題，世界上大多數(shù)國家對留抵稅額采取直接退稅的做法，即只要納稅人允許抵扣的進項稅額超過其銷項稅額，稅務機關將在規(guī)定的時間內對差額部分予以退還，若未能按期退稅，稅務機關還需按規(guī)定支付利息或退稅補款。我國自2019年4月1日起試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，但設置的條件比較苛刻；自2019年6月1日起僅對部分先進制造業(yè)納稅人放寬了條件。同時，由于中央和地方分成機制問題，地方政府對退稅積極性不高，導致退稅不徹底。建議對全行業(yè)放寬增值稅留抵退稅的條件，并建立中央和地方共同承擔的留抵退稅機制，將留抵退稅落到實處，減輕企業(yè)承擔的留抵稅額，降低企業(yè)稅負。再次，維護增值稅抵扣鏈條的完整性。進一步擴大小規(guī)模納稅人自開增值稅專用發(fā)票的范圍，打通小規(guī)模納稅人與一般納稅人之間的抵扣鏈條，以更好解決其下游企業(yè)進項稅額抵扣問題；盡快清理目前有關增值稅的零散繁雜的各類優(yōu)惠政策，維護增值稅抵扣鏈條的連貫完整。

（三）加強征管，優(yōu)化服務

從表面上看，盡管政府大力減稅，但征管強化仍帶來了管理性增收，似乎有悖減稅降費的初衷。但實際上，加強稅收征管是依法治稅的必然要求，同時，加強稅收征管，保障稅收收入的合理增幅，可以減少減稅的阻力，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。在國家立法層面，建議盡快修改完善稅收征收管理法，結合現(xiàn)行稅收實體法及經(jīng)濟發(fā)展情況，進一步規(guī)范稅收征收和繳納行為，加強稅收征收管理；在稅務機關層面，應以風險管理為導向，充分運用信息化手段，大數(shù)據(jù)、云計算等技術，強化稅收征管，堵塞稅收漏洞，提高納稅人的稅法遵從度，規(guī)范稅收秩序，把該收的稅收起來。此外，稅務機關應進一步優(yōu)化管理服務措施，確保減稅降費政策落地生根。應圍繞稅制改革熱點、減稅降費政策，突出抓好對內對外的政策培訓、納稅輔導、宣傳解釋工作，讓納稅人應享盡知；堅持簡政、減稅、減負統(tǒng)籌抓，不斷優(yōu)化便利納稅人和繳費人享受減稅降費政策的舉措，提升其享受減稅降費政策的良好體驗，在減稅降費的同時減輕辦稅負擔；注重加強政策落實的跟蹤管理和督查檢查，認真做好減稅降費政策落實情況的統(tǒng)計核算和效應分析，確保減稅降費工作精準到位，納稅人應享盡享。

（四）優(yōu)化執(zhí)法，完善監(jiān)管

稅務部門是執(zhí)法機關，嚴格依法治稅是其職責所在。要突出確保減稅降費政策措施落地生根這個主題，還必須把牢統(tǒng)籌推進優(yōu)化稅收執(zhí)法方式與加快健全完善稅務監(jiān)管體系這條主線，嚴格規(guī)范稅收執(zhí)法行為。稅務機關在落實各項減稅降費政策時，對外，應注重包容監(jiān)管，審慎執(zhí)法；對內，應建立起流程清晰、職責明確、切實可行的執(zhí)法操作流程，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法行為，同時嚴格落實稅收執(zhí)法“三項制度”，優(yōu)化執(zhí)法方式，提高執(zhí)法質量，有效落實減稅降費政策。