梁理文

1 問(wèn)題的提出

灣區(qū)既是要素高度集聚的經(jīng)濟(jì)體，也是優(yōu)質(zhì)生活圈的典型代表。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的突出特點(diǎn)是區(qū)域內(nèi)要素高度集聚和經(jīng)濟(jì)高度一體化。[1]世界銀行的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，全球60%的經(jīng)濟(jì)總量集中在入?？凇2]同時(shí)，灣區(qū)也是高品質(zhì)生活圈的代名詞，全球著名的灣區(qū)都以優(yōu)美的自然環(huán)境、開(kāi)放的文化氛圍和便捷的交通系統(tǒng)著稱。

世界上最著名的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體目前有三個(gè)，即東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的目標(biāo)正是要趕超上述三大灣區(qū)。當(dāng)前，以網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化為特征的第四次產(chǎn)業(yè)革命悄然興起。從產(chǎn)業(yè)革命的歷史經(jīng)驗(yàn)看，新產(chǎn)業(yè)革命不僅會(huì)大大拓展世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間，催生新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并將重塑世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局甚至是各個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。與此同時(shí)，百年未有之大變局給中國(guó)提供了千載難逢的重大機(jī)遇。中國(guó)逐漸成為新全球化的主要倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮著更加重要的作用。在這種大背景下，粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略序列，其所擔(dān)負(fù)的戰(zhàn)略使命，就是要對(duì)標(biāo)紐約、舊金山、東京三大灣區(qū)，力爭(zhēng)發(fā)展成為主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)格局的又一個(gè)大灣區(qū)，不僅要在經(jīng)濟(jì)總量上，更要在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響力、帶動(dòng)力方面趕超三個(gè)灣區(qū)，在發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新方向，成為具有強(qiáng)大引導(dǎo)力和輻射力的世界經(jīng)濟(jì)中心。中國(guó)要發(fā)展成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，就必須培育出幾個(gè)能比肩國(guó)際灣區(qū)的城市群。站在時(shí)代前沿來(lái)思考粵港澳大灣區(qū)公共產(chǎn)品跨界合作，具有十分重要意義。

與世界三大灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)包括11個(gè)城市，但這11個(gè)城市不是在一個(gè)平面上，而是涉及“一國(guó)兩制三區(qū)”，即一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群發(fā)展，不僅要跨越地理空間的邊境，更要跨越政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度的邊界。這是粵港澳大灣區(qū)最顯著的特色，也是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)所在。因此，盡管世界著名灣區(qū)有許多成功經(jīng)驗(yàn)，但這些經(jīng)驗(yàn)在粵港澳大灣區(qū)不一定完全適用。

放眼全球，歐盟是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)中推進(jìn)區(qū)域一體化最為成功的范例。歐盟在打破國(guó)界阻隔，推進(jìn)跨邊界區(qū)域協(xié)作治理，實(shí)現(xiàn)超國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的協(xié)調(diào)整合方面，走出了一條具有一定普適性效應(yīng)的區(qū)域一體化發(fā)展道路。[3]歐盟一體化經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟到貨幣聯(lián)盟，再到社會(huì)政策聯(lián)盟的演變。在歐盟建立之初，社會(huì)發(fā)展被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。到了后來(lái)，人們對(duì)社會(huì)政策意義的認(rèn)識(shí)發(fā)生了極大變化，社會(huì)政策越來(lái)越受到重視，并提出了“歐洲社會(huì)模式”（European Social Model），形成社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)政策三足鼎立、并駕齊驅(qū)的局面?？梢哉f(shuō)，歐洲一體化的發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)整合的過(guò)程，也是社會(huì)整合的過(guò)程。而社會(huì)整合反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步深化了經(jīng)濟(jì)整合。歐盟一體化過(guò)程中，新功能主義理論發(fā)揮了重要作用。新功能主義“外溢”理論認(rèn)為，區(qū)域一體化合作最初會(huì)在某些相對(duì)簡(jiǎn)單的領(lǐng)域展開(kāi)，而后在一個(gè)功能領(lǐng)域?qū)W到的一體化經(jīng)驗(yàn)將應(yīng)用于其他領(lǐng)域，由一個(gè)領(lǐng)域的一體化外溢到其他領(lǐng)域的一體化。歐盟區(qū)域治理成功的秘訣在于遵循新功能主義理論，先后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化乃至文化一體化過(guò)程，成為由27個(gè)國(guó)家組成的龐大區(qū)域聯(lián)合體。

一體化研究源于社會(huì)分工理論的深化。1957年，卡爾·多伊奇提出一體化理論，認(rèn)為一體化是確保長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)其居民之間的變化能和平進(jìn)行的共同體意識(shí)、機(jī)制及其實(shí)踐。[4]在國(guó)外相關(guān)研究中,被廣泛引用并得到首肯的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝拉巴拉薩提出的：我們建議將經(jīng)濟(jì)一體化定義為既是一個(gè)過(guò)程, 又是一種狀態(tài)。就過(guò)程而言,它包括旨在消除各國(guó)經(jīng)濟(jì)單位之間差別的種種舉措；就狀態(tài)而言，則表現(xiàn)為各國(guó)間各種形式的差別待遇的消失。[5]在國(guó)內(nèi)研究中，鄧煥彬把區(qū)域一體化定義為地域相鄰的沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的若干地區(qū)，打破行政區(qū)劃分割，開(kāi)展地區(qū)間緊密合作與一致行動(dòng)，并逐漸建立跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制的過(guò)程。[6]

目前，粵港澳大灣區(qū)是國(guó)內(nèi)區(qū)域合作研究的熱點(diǎn)。謝寶劍認(rèn)為，“一國(guó)兩制”實(shí)施以后，粵港、粵澳合作呈現(xiàn)全方位、多領(lǐng)域、高層次的特征，特別是合作領(lǐng)域上從改革開(kāi)放初期的經(jīng)貿(mào)合作擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多個(gè)領(lǐng)域，合作層面上從過(guò)去的民間合作上升到政府間制度化合作。[7]鐘韻認(rèn)為，改革開(kāi)放初期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在落差的背景下，粵港澳間的經(jīng)濟(jì)合作在民間自主推動(dòng)的功能性整合作用下蓬勃發(fā)展。隨著廣東與港澳間經(jīng)濟(jì)差距的縮小，“制度性”問(wèn)題成為粵港澳合作的發(fā)展瓶頸。[8]蔡赤萌認(rèn)為，在“一國(guó)兩制”框架下，粵港澳大灣區(qū)城市群的經(jīng)濟(jì)整合程度只能是有限度的整合，內(nèi)地對(duì)外關(guān)稅水準(zhǔn)、要素流通開(kāi)放程度和管理制度，無(wú)法在短期內(nèi)與港澳特區(qū)一致。未來(lái)如何突破，這既取決于內(nèi)地的開(kāi)放深度和速度，也取決于大灣區(qū)制度創(chuàng)新與跨境管理模式上的突破。[9]劉云剛認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)意義是協(xié)調(diào)與整合，工作重心是跨境管治機(jī)制的形成與完善，未來(lái)應(yīng)形成穩(wěn)定的灣區(qū)管治的廣域行政模式，以此為手段實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)商協(xié)作、整合地區(qū)資源、實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。[10]

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于區(qū)域一體化和大灣區(qū)研究主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)一體化和區(qū)域公共服務(wù)合作的研究較少。而且，這些研究比較關(guān)注粵港澳之間的合作，而對(duì)珠三角9個(gè)城市則甚少關(guān)注。本文認(rèn)為，基于國(guó)際灣區(qū)和歐盟一體化經(jīng)驗(yàn)，大灣區(qū)建設(shè)既要注重經(jīng)濟(jì)整合，也要注重社會(huì)整合，而區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給合作是這種整合的重要手段。公共產(chǎn)品供給合作是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素尤其是勞動(dòng)、資本和企業(yè)家才能等要素在各地域經(jīng)濟(jì)單元之間無(wú)障礙流動(dòng)的必要條件。沒(méi)有一體化的公共產(chǎn)品供給就不會(huì)有跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作、人才共享的可持續(xù)性。

鑒于大灣區(qū)建設(shè)是一個(gè)集理論性與實(shí)踐性高度于一體的研究領(lǐng)域，本文在對(duì)國(guó)外國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化理論和實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合大灣區(qū)的實(shí)際，重點(diǎn)從社會(huì)整合及區(qū)域公共服務(wù)合作視角進(jìn)行深化研究。

2 大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整合的困境

區(qū)域一體化能否實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給合作的程度。改革開(kāi)放后，粵港澳地區(qū)的聯(lián)系不斷加深，合作逐步擴(kuò)展。特別是回歸以后，粵港澳政府間合作進(jìn)一步深化，逐步形成了聯(lián)席會(huì)議制度、經(jīng)貿(mào)協(xié)定、聯(lián)合規(guī)劃、設(shè)施共建共享等合作機(jī)制。但與世界三大灣區(qū)城市群相比，它還處于初級(jí)發(fā)展階段，尚不具備一個(gè)成熟城市群應(yīng)當(dāng)具備的功能、格局和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，內(nèi)部聯(lián)系不緊密，城市之間競(jìng)爭(zhēng)大于合作，松散大于整合。[11]從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展面臨的最大問(wèn)題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)與跨區(qū)域治理之間的管治矛盾。這一矛盾的解決程度是決定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵。[12]

2.1 權(quán)威缺失導(dǎo)致區(qū)域整合困難

國(guó)際三大灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)顯示，功能性整合只有同制度性整合相結(jié)合，才會(huì)有更廣闊的發(fā)展空間。[13]粵港澳大灣區(qū)中的“粵”，是指廣東省珠江三角洲地區(qū)9個(gè)城市（以下簡(jiǎn)稱“珠三角”）。目前，無(wú)論是珠三角本身，還是粵港澳之間，都遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到一體化整合的水平。從珠三角來(lái)看，2010年曾經(jīng)發(fā)布《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃（2009-2020年》，提出從資源共享、制度對(duì)接、待遇互認(rèn)、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和指揮協(xié)調(diào)等方面入手，構(gòu)建資源要素優(yōu)化配置、共建共享、流轉(zhuǎn)順暢、協(xié)作管理的社會(huì)公共事務(wù)管理機(jī)制，推動(dòng)基本公共服務(wù)一體化，但由于缺乏強(qiáng)有力的一體化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)確保實(shí)施，因此更多地停留在文件層面，各自為政的局面并沒(méi)有打破。從粵港澳三方合作看，目前，粵港區(qū)域合作協(xié)調(diào)的主要形式是聯(lián)席會(huì)議制度，包括粵港合作聯(lián)席會(huì)議和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議，合作的內(nèi)容從最初注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作，逐漸增加了環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合作，近年來(lái)更增加了包括教育、文化、社會(huì)服務(wù)等等在內(nèi)的多項(xiàng)民生項(xiàng)目合作。但是，并沒(méi)有形成一個(gè)跨越三方邊界的區(qū)域合作治理框架和機(jī)制，因此，粵港澳合作受到很大制約?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展，不是“粵港合作”與“粵澳合作”兩部分內(nèi)容的加總，而更應(yīng)以大灣區(qū)作為整體，實(shí)現(xiàn)城市之間一體化融合與區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。國(guó)際三大灣區(qū)雖然也是由城市群構(gòu)成，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化融合方面取得很大成功。舊金山灣的區(qū)域地方政府協(xié)會(huì)成立于1961年，是指導(dǎo)舊金山灣區(qū)發(fā)展的核心制度安排。紐約區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（RPA）于1929年發(fā)布的《紐約及其周邊地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃》（Regional Plan of New York and Its Environs），是世界上第一個(gè)關(guān)于大都市區(qū)的全面規(guī)劃，對(duì)紐約地區(qū)交通、管理、社區(qū)系統(tǒng)產(chǎn)生了超過(guò)70年的影響。[14]作為一個(gè)超國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體，歐盟構(gòu)建的包括歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)、 歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、 歐洲法院等機(jī)構(gòu)的多層次組織體系和合作機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，發(fā)揮了極其重要作用。粵港澳跨境府際協(xié)同治理難度較其他國(guó)際灣區(qū)或國(guó)內(nèi)城市群更大，成立一個(gè)跨越三方邊界的權(quán)威性的區(qū)域合作治理機(jī)制是必不可少的。近期國(guó)家發(fā)改委及粵港澳四方簽署了《大灣區(qū)框架協(xié)議》，并提出編制 《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》，并推進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施，這是一個(gè)良好的開(kāi)端。這些合作方案能否落到實(shí)地，還有待觀察。

2.2 “兩制”差異制約公共產(chǎn)品供給合作

“一國(guó)兩制”下的跨境治理，是粵港澳合作的難點(diǎn)。首先三地權(quán)力不對(duì)等。港澳與廣東省最主要的差別在于行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的區(qū)別、行政等級(jí)結(jié)構(gòu)的差別、自主決策權(quán)力的差別、立法權(quán)力和司法環(huán)境的差別以及受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的差別等。這些差別導(dǎo)致了港澳與廣東制定決策的機(jī)構(gòu)、程式、效率和權(quán)力都存在不同。因此，由于三地的實(shí)際權(quán)力不對(duì)等，導(dǎo)致合作過(guò)程中很多事情難以取得突破性進(jìn)展。而且，由于兩地的決策機(jī)構(gòu)和程式不同，很多合作的推行難以找到對(duì)口的機(jī)構(gòu)。[15]其次是發(fā)展理念存在很大差異。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方面，香港特區(qū)政府實(shí)行“不干預(yù)政策”，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控相對(duì)較少。而內(nèi)地各級(jí)政府則以“有為政府”的姿態(tài)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在推動(dòng)粵港經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的過(guò)程中，內(nèi)地政府的主動(dòng)權(quán)大、行動(dòng)力強(qiáng)而限制較少，因此對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目和體制的推行效率較高。相比之下，港澳政府的掣肘較多、效率較低，很多合作決策無(wú)法快速有效落實(shí)。[16]再次是“兩制磨合”難度較大。目前的“機(jī)制體制安排”，是由國(guó)家發(fā)展改革委和粵港澳四方共同簽署協(xié)議來(lái)推進(jìn)。較之過(guò)往的粵港、粵澳合作機(jī)制，這種模式增加了國(guó)家發(fā)展改革委在其中的牽頭協(xié)調(diào)功能，加大了總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)的力度。但由于所推進(jìn)落實(shí)的內(nèi)容，僅限于達(dá)成一致意見(jiàn)的事項(xiàng)，整個(gè)協(xié)同發(fā)展的力度和權(quán)威性會(huì)打折扣。如果有一方難以落實(shí)，或是預(yù)期在落實(shí)程序上存在不確定性，就會(huì)影響到合作進(jìn)程順利開(kāi)展。[17]即使在珠三角，各個(gè)城市之間也還是分割大于整合，“分頭干”導(dǎo)致區(qū)域公共物品供給不力。由于區(qū)域內(nèi)城市間的“行政分割”以及公共服務(wù)涉及的財(cái)政支出合作不足，凡是需要公共財(cái)政負(fù)擔(dān)和兜底的事，例如：社保連續(xù)參保關(guān)系互認(rèn)、義務(wù)教育互助等公共服務(wù)事項(xiàng)，往往缺乏具有執(zhí)行力和有效性的集體行動(dòng)，導(dǎo)致區(qū)域性基本公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)一體化。[18]

2.3 行政分割限制區(qū)域內(nèi)要素自由流動(dòng)

灣區(qū)作為跨行政區(qū)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體，最大特點(diǎn)是市場(chǎng)的互聯(lián)互通以及要素的自由流通。然而，行政分割是我國(guó)城市群發(fā)展中的一個(gè)普遍性問(wèn)題，粵港澳大灣區(qū)城市群更是如此。大灣區(qū)在珠三角城市之間的行政分割之外，還有珠三角城市與香港和澳門之間在政治體制上的差別，這種狀況勢(shì)必制約區(qū)域內(nèi)要素的自由流動(dòng)。目前在交通基建硬件方面，粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展比較順利，軌交網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成，港珠澳大橋已通車，高鐵網(wǎng)、地鐵網(wǎng)和輕軌網(wǎng)三網(wǎng)合一的時(shí)代即將來(lái)臨，灣區(qū)內(nèi)一小時(shí)生活圈正在加速形成。但在軟環(huán)境上，由于制度不同，又分屬三個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)體和關(guān)稅區(qū)，致使區(qū)內(nèi)人員、資金、貨物等要素不能自由流通。在構(gòu)建緊密型經(jīng)濟(jì)體的設(shè)想上，長(zhǎng)期以來(lái)是內(nèi)地?zé)?、香港冷，甚至在特定領(lǐng)域存在排斥與內(nèi)地合作的現(xiàn)象。[19]部分香港人在觀念、理念上對(duì)進(jìn)一步融合存在疑慮，擔(dān)心香港在區(qū)域整合中會(huì)失去自身空間。[20]從珠三角來(lái)看，要素流動(dòng)制度性障礙較少，但城市之間的發(fā)展也有競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上阻隔了要素流通。

2.4 內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)削弱政府間人才合作動(dòng)力

目前，國(guó)內(nèi)各大城市之間展開(kāi)“搶人大戰(zhàn)”，珠三角城市也加入“搶人”行列，甚至香港也推出了吸引內(nèi)地高科技英才的政策。但在區(qū)域人才合作方面，卻遲遲未見(jiàn)行動(dòng)。首先，各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在對(duì)待人才這種稀缺資源的問(wèn)題上，各市政府都有自己的小算盤。因此，且不說(shuō)粵港澳之間，就是在珠三角城市之間，人才合作也是動(dòng)力不足。其次，各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異。最直接的結(jié)果是，當(dāng)灣區(qū)內(nèi)城市間展開(kāi)公共物品的合作供給時(shí)，必然出現(xiàn)成本與收益的不對(duì)稱現(xiàn)象，發(fā)展程度較高的城市從合作中分享的收益更高一些，這將直接影響經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)城市的合作熱情，導(dǎo)致區(qū)域公共物品供給很難達(dá)成共同的意愿。[21]廣州、深圳兩市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化條件、科技發(fā)展和生活水平等方面明顯高于珠三角其他各市，造成對(duì)珠三角人才的“虹吸”現(xiàn)象。再次，體制因素是區(qū)域人才合作最大障礙。戶籍制度、工資福利、社會(huì)保障和子女升學(xué)等因素一直是影響人才資源流動(dòng)的重要因素。

3 大灣區(qū)公共產(chǎn)品供給合作的建議

基于新功能主義和歐盟一體化成功的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域一體化是從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的循序漸進(jìn)的過(guò)程。在粵港澳經(jīng)濟(jì)合作取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更注重社會(huì)整合。為此，粵港澳各城市之間必須創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給合作，提高公共服務(wù)水平，努力將大灣區(qū)打造成為世界最佳宜商宜業(yè)宜居的優(yōu)質(zhì)生活圈，進(jìn)而成為世界人才和資本最強(qiáng)吸引力的經(jīng)濟(jì)圈。

3.1 創(chuàng)新大灣區(qū)合作協(xié)調(diào)機(jī)制

權(quán)威高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，是大灣區(qū)一體化進(jìn)程順利推進(jìn)的基礎(chǔ)保障?？紤]到粵港澳大灣區(qū)一國(guó)兩制三個(gè)關(guān)稅區(qū)三套法律體系等實(shí)際情況，推進(jìn)一體聯(lián)動(dòng)需要進(jìn)行深層的體制創(chuàng)新。借鑒歐盟的運(yùn)作模式，擴(kuò)大聯(lián)席會(huì)議的深度和廣度、落實(shí)CEPA框架下的多元合作，探索建立多層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展。首先是設(shè)立具有綜合指揮協(xié)調(diào)功能的“大灣區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”，研究落實(shí)大灣區(qū)建設(shè)中涉及中央事權(quán)和協(xié)調(diào)解決一體聯(lián)動(dòng)中三地存在較大分歧的重大事項(xiàng)。其次是建立由三地政府行政首長(zhǎng)參加的推進(jìn)機(jī)制，研究解決大灣區(qū)建設(shè)中涉及三地利益或需要協(xié)同共建的重要事項(xiàng)；再次是建立日常工作機(jī)制和專項(xiàng)工作小組[22]，負(fù)責(zé)梳理總體層面和專門領(lǐng)域、重點(diǎn)工程一體聯(lián)動(dòng)存在的具體問(wèn)題，研究提出解決的具體方案。

3.2 打造大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同體

堅(jiān)持一體化發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、公共服務(wù)提升、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、營(yíng)商環(huán)境改善等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要領(lǐng)域做出整體安排，打造大灣區(qū)城市群經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的共同體。首先，實(shí)現(xiàn)珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化。珠三角九市要打破行政體制障礙，創(chuàng)新合作機(jī)制，優(yōu)化資源配置。本著互惠互補(bǔ)的原則，構(gòu)建合理的地區(qū)間利益分配、約束和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，共建共享公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)珠三角區(qū)域公共信息管理一體化。其次，推動(dòng)大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)際化。國(guó)際化是粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展的大方向，要充分發(fā)揮“一國(guó)兩制”優(yōu)勢(shì)，形成面向世界的競(jìng)爭(zhēng)合力，推動(dòng)大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)際化、全球化。進(jìn)一步深化粵港澳合作，在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”基本原則的前提下，推動(dòng)珠三角九市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面進(jìn)一步與港澳接軌、與世界接軌，盡快融入世界經(jīng)濟(jì)體系。

3.3 建設(shè)宜居宜業(yè)優(yōu)質(zhì)生活圈

粵港澳大灣區(qū)要建成要素聚集的高地，宜居宜業(yè)的高品質(zhì)生活圈，實(shí)現(xiàn)人員、資金、商品、信息等各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和最優(yōu)組合，發(fā)揮灣區(qū)內(nèi)部高效的資源配置，必須加強(qiáng)區(qū)域公共產(chǎn)品供給合作，提升區(qū)域公共服務(wù)整體水平。首先，構(gòu)建高端公共服務(wù)體系。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)高品質(zhì)，切實(shí)提升大灣區(qū)公共服務(wù)硬件設(shè)施水平和軟實(shí)力。加快推動(dòng)珠三角高水平普及15年基礎(chǔ)教育，優(yōu)化教育布局與結(jié)構(gòu)，提升教育整體發(fā)展質(zhì)量，更高水平實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，形成在國(guó)內(nèi)有廣泛認(rèn)同度的教育高地。提升珠三角醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，以廣州、深圳為中心，全力打造全省乃至華南地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生高地，大力推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+健康醫(yī)療”，提高健康服務(wù)效率和質(zhì)量，著力構(gòu)建與大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。其次，推動(dòng)公共服務(wù)資源對(duì)接共享。促進(jìn)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合，使其成為人員、貨物、資金、勞務(wù)、信息等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)最為暢通和活躍的地區(qū)。要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基本路徑，形成 “大灣區(qū)1小時(shí)生活圈”、“城際1小時(shí)交通圈”，推進(jìn)交通系統(tǒng)的跨界無(wú)縫銜接。突破行政區(qū)劃的界限，在公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、公共安全和生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)境保障等領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)資源共享、制度對(duì)接、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇互認(rèn)，推動(dòng)珠三角基本公共服務(wù)一體化。探索粵港澳公共服務(wù)合作共享制度，一方面要實(shí)現(xiàn)在交通、信息通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面的互通共用，降低粵港澳三地交流成本并提供便利條件，如簡(jiǎn)化口岸通關(guān)查驗(yàn)、取消跨境手機(jī)漫游費(fèi)等；另一方面也要將灣區(qū)建設(shè)的紅利分享給廣大灣區(qū)居民，探索灣區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制互認(rèn)、資源共享、聯(lián)合推動(dòng)，如解決港澳人士的內(nèi)地永久居留、跨境學(xué)童與港人子弟教育資源調(diào)配、共建大灣區(qū)垃圾填埋場(chǎng)等問(wèn)題。探索粵港澳之間基本公共服務(wù)的深度銜接，積極研究養(yǎng)老金、醫(yī)療、教育等福利的跨境可攜帶性和落實(shí)港澳居民的平等待遇。再次，打造優(yōu)美舒適的人居環(huán)境。優(yōu)美的人居環(huán)境，良好的人文環(huán)境，是吸引人才、留住人才的重要因素。由于公共衛(wèi)生措施和環(huán)境改善，預(yù)期壽命增長(zhǎng)速度超過(guò)美國(guó)平均水平，犯罪率急劇下降，世界一流的公共交通系統(tǒng)等因素，紐約灣區(qū)成為美國(guó)最安全的區(qū)域，越來(lái)越多的居民愿意在這里生活。[23]要堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)大灣區(qū)，在精細(xì)化、人性化上做文章，完善城市功能，彰顯灣區(qū)城市特色。優(yōu)化大灣區(qū)城市空間結(jié)構(gòu)，營(yíng)造舒適美觀、富有特色、充滿活力的城市空間。要?jiǎng)?chuàng)造用人、留人的良好環(huán)境，做到用事業(yè)留人、感情留人、適當(dāng)?shù)拇龊驼吡羧?，為各類人才提供施展才華的舞臺(tái)，努力形成有利于人才干事創(chuàng)業(yè)的優(yōu)良環(huán)境。

3.4 擴(kuò)展區(qū)域人才集聚效應(yīng)

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)將是人才的競(jìng)爭(zhēng)。必須牢固確立大灣區(qū)人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加強(qiáng)人才戰(zhàn)略合作，全面聚集人才，整合區(qū)域人才優(yōu)勢(shì)資源，健全人才服務(wù)體系，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)大灣區(qū)人才資源合理配置與人才有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，不斷提升區(qū)域整體人才競(jìng)爭(zhēng)力。一是建立人才戰(zhàn)略合作體系。進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域人才統(tǒng)籌謀劃，研究制定區(qū)域性人才資源戰(zhàn)略規(guī)劃，從國(guó)家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮區(qū)域人才發(fā)展，確立大灣區(qū)各市的人才重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)各市人才發(fā)展的分工協(xié)作。二是建設(shè)人才發(fā)展合作平臺(tái)。建立統(tǒng)一、規(guī)范、開(kāi)放、互通的人力資源市場(chǎng)體系，聯(lián)合舉辦人才招聘會(huì)，以大灣區(qū)統(tǒng)一的品牌形象，組織各地用人單位招聘應(yīng)屆高校畢業(yè)生和各類專業(yè)技術(shù)人才。建設(shè)人才資源信息共享平臺(tái)，整合區(qū)域人才信息資源，開(kāi)通大灣區(qū)網(wǎng)上人才市場(chǎng)，聯(lián)合發(fā)布區(qū)域人才供求信息，實(shí)現(xiàn)人才信息資源共享。三是合作共引海外高層次人才。建立系統(tǒng)化的海外人才引進(jìn)機(jī)制，定期舉辦“大灣區(qū)國(guó)際人才交流洽談會(huì)”，共同打造大灣區(qū)高端人才引進(jìn)的整體品牌形象。大力吸引國(guó)際知名的科研機(jī)構(gòu)、高等院校到大灣區(qū)合作建立科技創(chuàng)新中心和開(kāi)展多種形式的合作辦學(xué)，形成具有世界影響力的高等院校和科研院所密集區(qū)。四是加大人才培養(yǎng)合作力度。參照雄安大學(xué)、西湖大學(xué)的辦學(xué)機(jī)制，創(chuàng)建灣區(qū)大學(xué)，面向全球招聘管理團(tuán)隊(duì)和師資隊(duì)伍，高起點(diǎn)建設(shè)世界一流大學(xué)，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供有力人才支撐。五是探索建立大灣區(qū)“人才綠卡”制度。對(duì)符合一定條件的優(yōu)秀人才，經(jīng)共同審定后發(fā)放“人才綠卡”，享受工作地在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等方面的一定政策優(yōu)惠。