于清漪

（430060 中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 湖北 武漢）

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）首次明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”。建設(shè)法治鄉(xiāng)村是全面依法治國的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可分割的組成部分，必將為鄉(xiāng)村振興提供強有力的立法、執(zhí)法、司法、守法保障，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

一、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重大意義

《意見》提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，必須“堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位”。[1]建設(shè)法治鄉(xiāng)村是保障農(nóng)民權(quán)益、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（一）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益

法治，究其本質(zhì)，乃權(quán)利之治。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步深入，鄉(xiāng)村經(jīng)濟得到長足進步，同時鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)生的糾紛在數(shù)量和種類上迅速增加，復(fù)雜程度日益提高，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、合同糾紛、勞動爭議領(lǐng)域的糾紛尤為突出。重慶市渝北區(qū)石船鎮(zhèn)在土地承包及流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同或未按規(guī)定備案，民主議定程序不完善、記錄不完備，檔案資料保管不規(guī)范等問題非常普遍，造成流轉(zhuǎn)瑕疵，相關(guān)主體的權(quán)利懸置不明。[2]建設(shè)法治鄉(xiāng)村，在立法上合理分配農(nóng)民的權(quán)利，在執(zhí)法上將農(nóng)民的應(yīng)然權(quán)利落到實處，在司法上保障農(nóng)民受到損害的權(quán)利能夠得到及時有效的救濟，既切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又增強其對法律的敬畏和對法治的信仰。

（二）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于維護社會穩(wěn)定

面對家族宗派紛爭、土地流轉(zhuǎn)征用補償、合同履行不到位等等引起的摩擦、沖突和矛盾，農(nóng)民極易采取過激的處置方式，甚至陷入“信訪不信法”的惡性循環(huán)，矛盾日積月累，最終演變成為惡性群體性事件。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，提供及時有效的法律服務(wù)，通過訴訟與非訴相結(jié)合的多元化糾紛解決機制，積極引導(dǎo)糾紛雙方當(dāng)事人通過合法方式化解爭議，避免因訴求無門而采取極端方式導(dǎo)致的惡性后果和惡劣影響，有效預(yù)防群體性事件發(fā)生，有力于維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。

（三）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于促進經(jīng)濟社會發(fā)展

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，提高農(nóng)民信法、用法的意識和能力，建立健全“三農(nóng)”法律制度體系，特別是，如果有專業(yè)人員為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動提供法律服務(wù)，協(xié)助起草、審查經(jīng)營合作合同，防范和規(guī)避生產(chǎn)經(jīng)營中可能產(chǎn)生的重大法律風(fēng)險，及時妥善處理各類糾紛，積極做好起訴應(yīng)訴，保障調(diào)解協(xié)議或法院裁判的順利執(zhí)行，為農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和就業(yè)保駕護航，必將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展插上法治翅膀。

二、建設(shè)法治鄉(xiāng)村面臨的主要問題

農(nóng)村農(nóng)業(yè)法律體系建設(shè)取得長足進展，但建設(shè)法治鄉(xiāng)村的道路依然漫長，當(dāng)前主要存在以下法治化障礙。

（一）立法空白與滯后并存

相對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，涉及“三農(nóng)”的立法在供給上不充分。一方面，一些領(lǐng)域的立法處于空白狀態(tài)，鄉(xiāng)村的糾紛解決、法治運行無法在法律規(guī)則之內(nèi)進行。例如，我國《憲法》《民法總則》等相關(guān)法律雖已明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制和法律地位，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立從事經(jīng)濟活動的權(quán)利，但尚無專門的法律予以細化。經(jīng)濟合作社因不具備法人資格，在金融貸款、市場投資、稅收繳納等經(jīng)營活動中受到很大限制，給鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來不便和被動。另一方面，現(xiàn)有的部分法律法規(guī)滯后于鄉(xiāng)村社會的客觀實際和發(fā)展需要，滯后于黨和政府“三農(nóng)”政策，不能充分反映和體現(xiàn)“三農(nóng)”發(fā)展的客觀規(guī)律和改革成就。

（二）綜合行政執(zhí)法改革不到位

與黨和國家機構(gòu)改革配套的綜合行政執(zhí)法改革在廣大鄉(xiāng)村還沒有完全落到實處，鄉(xiāng)村執(zhí)法條塊分割、“九龍治水”的局面仍然存在，體系化、規(guī)范化建設(shè)道路漫長。鄉(xiāng)村轄區(qū)范圍大，執(zhí)法隊伍數(shù)量相對缺乏，部分偏遠地區(qū)的執(zhí)法人員老化嚴重，不少執(zhí)法人員缺乏必要的法律素質(zhì)和職業(yè)道德。執(zhí)法方式簡單、粗暴，缺少必要監(jiān)督。

（三）司法保障不充分

司法資源在城市和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出明顯的不平衡。一個基層派出法庭輻射管轄數(shù)個村鎮(zhèn)，司法人員工作負擔(dān)重，當(dāng)事人訴訟程序不方便，案件執(zhí)行力度打折扣；基層法律服務(wù)機構(gòu)設(shè)置混亂，基層司法所、法律服務(wù)所、基層人民調(diào)解委員會“三塊牌子、一套人馬”，法律服務(wù)機制運行不暢，法律援助和司法救濟向基層延伸不夠；面對日益增多和復(fù)雜的糾紛，法律服務(wù)人員不足，專業(yè)性不強，高水平律師少，服務(wù)內(nèi)容單一，救濟途徑狹窄，農(nóng)民合法權(quán)益難以得到及時有效維護。

（四）積極守法意識淡薄

其一，法治意識相對淡薄。鄉(xiāng)村干部群眾對基本法律知識掌握不多，既不知道如何通過法律手段維護自己的合法權(quán)益，也存在因不懂法而侵犯他人合法權(quán)益的現(xiàn)象，更不能自覺遵守法律法規(guī)。其二，用法意愿較低。鄉(xiāng)村熟人社會、人情社會的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，農(nóng)民厭訴惡訟，缺少對法律的敬畏和信仰，遇到糾紛首先想到的不是法律，不愿或者不敢拿起法律武器維護自己的合法權(quán)益，面臨有法不用難題。其三，選擇性守法現(xiàn)象突出。法律獲得普遍服從是法治的重要含義之一，但鄉(xiāng)村部分中青年人，對不同法律根據(jù)自身情況決定遵守程度，權(quán)利受到損害時想到法律，義務(wù)不愿履行時忘記法律。

三、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的方向和重點

建設(shè)法治鄉(xiāng)村要突出問題精準發(fā)力，完善立法，充實人才，強化普法，健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。

（一）加快立法步伐，有效增加法律供給

增加法的有效供給是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的前提和基礎(chǔ)。一要著眼現(xiàn)實需求，加快立法步伐，填補法律空白。主動適應(yīng)鄉(xiāng)村改革發(fā)展需要，針對鄉(xiāng)村實際制定相應(yīng)的法律法規(guī)，實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。要按照黨的十九大報告提出的“培育新型經(jīng)營主體”和《意見》強調(diào)的“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，充實農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”“推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和運行機制”[1]等要求，增加相關(guān)領(lǐng)域的法律供給，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，助推動集體經(jīng)濟發(fā)展。二要著眼發(fā)展變化，完善法律法規(guī)。對已不符合改革發(fā)展要求的法律法規(guī)要及時修改、廢止，解決法律滯后問題。根據(jù)黨的十九大關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，第二輪土地承包到期后再延長三十年的相關(guān)要求，《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)修改。農(nóng)村土地制度改革試點和承包地確權(quán)登記頒證工作按計劃在2018年底前完成，試點經(jīng)驗將為《土地管理法》修改提供重要參考。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施還涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營制度改革、鄉(xiāng)村治理機制等諸多方面，要及時修訂《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》《村民委員會組織法》等相關(guān)法律。

（二）創(chuàng)新制度機制，強化法治人才保障

建設(shè)法治鄉(xiāng)村需要每一個鄉(xiāng)村人積極參與，更需要引導(dǎo)法律專業(yè)人才向鄉(xiāng)村聚集，解決鄉(xiāng)村法律人員不足和專業(yè)性不強的問題。要以政府財政支持為保障，綜合利用各方資源，吸收優(yōu)秀社會志愿者和第三方機構(gòu)參與到農(nóng)村法律服務(wù)中，有兩項措施值得推廣。一是吸收法學(xué)院系的優(yōu)秀學(xué)生作為鄉(xiāng)村法律服務(wù)志愿者。每年大量法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生需要到一線實習(xí)，法院、檢察院、律師事務(wù)所等機構(gòu)，崗位基本飽和，且大多從事程序性事務(wù)，得到的鍛煉有限。鄉(xiāng)村基層法律服務(wù)為廣大法學(xué)專業(yè)的學(xué)生提供了廣闊的實習(xí)平臺，大量的法律糾紛為其提供了寶貴的實踐和鍛煉機會，既能滿足鄉(xiāng)村對法律服務(wù)的巨大需求，也能提升學(xué)生的能力，可以形成雙贏互動機制。二是引入法律診所制度。法律診所制度起源于美國，以法律診所為平臺，廣大社會熱心人士和志愿者在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，為農(nóng)民遇到的糾紛進行全方位的診斷，并且對癥下藥、辨證施治，為貧困農(nóng)民提供法律咨詢、代書、調(diào)解等法律服務(wù)。西南政法大學(xué)法律診所自成立以來，每年都有上千名學(xué)生爭當(dāng)診所志愿者，為農(nóng)民提供了大量的法律援助服務(wù)，成為我國法律診所制度推廣的典范。

（三）拓寬途徑渠道，切實提高普法實效

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，必須增強基層干部法治觀念、法治為民意識，將政府涉農(nóng)各項工作納入法治化軌道；提升涉農(nóng)主體的法律意識、法治觀念和法律素養(yǎng)，增強尊法學(xué)法守法用法意識，養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習(xí)慣。為此，亟需拓展適應(yīng)鄉(xiāng)村實際的普法途徑。一要典型引路，強化法律權(quán)威地位。人民法院、檢察機關(guān)要妥善審理各類涉農(nóng)案件，依法懲治危害群眾切身利益的違法犯罪，扎實開展掃黑除惡專項斗爭，加強涉農(nóng)訴訟監(jiān)督，以法律的有效實施和群眾合法訴求的有效解決為基準，通過典型案例，在鄉(xiāng)村確立起法律至上的權(quán)威。二要創(chuàng)新形式，增強普法吸引力。要通過群眾聽得懂、看得明白的形式抓法律普及，邀請專家學(xué)者到鄉(xiāng)村開展法律講座，開展法治競賽，放映法治電影，組織法治文藝節(jié)目表演，利用門戶網(wǎng)站進行宣傳，在社區(qū)設(shè)立家事糾紛調(diào)解工作室等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力。三要落實責(zé)任，聯(lián)合講好普法故事。按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，社會各界與政法工作者要聯(lián)合奏響鄉(xiāng)村普法大合唱。針對鄉(xiāng)村土地轉(zhuǎn)包協(xié)議未經(jīng)備案，甚至口頭約定等情況屢見不鮮的問題，土地流轉(zhuǎn)管理部門要及時規(guī)范土地流轉(zhuǎn)備案登記，辦案人員要及時把案件編成普法故事對村民進行宣講，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營戶增強程序意識，提高合同規(guī)范化，切實發(fā)揮本部門政策宣講、法律宣傳作用。

（四）深化司法改革，健全法律服務(wù)體系

一要深入推進綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸。按照國家統(tǒng)一部署，深入推進綜合行政執(zhí)法改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動執(zhí)法隊伍整合，執(zhí)法力量下沉。強化規(guī)范執(zhí)法教育，提升鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍法治意識和職業(yè)素養(yǎng)，提高行政執(zhí)法能力和水平，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。健全鄉(xiāng)村行政執(zhí)法機制，明確工作責(zé)任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。二要構(gòu)建多元化糾紛解決機制。從化解爭議的角度，基層法律工作者要堅決摒棄“訴訟萬能主義”的錯誤思想，形成以調(diào)解、仲裁等非訴訟途徑為主，訴訟途徑為輔，在掌握尺度的前提下穿插私力救濟的多元化糾紛解決機制，爭取將糾紛在第一時間予以化解。從預(yù)防糾紛的角度，基層法律工作者或“一村一顧問”制度中的法律顧問要積極做好法律宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民正確行使權(quán)利和依法履行義務(wù)，使爭議在萌芽狀態(tài)就得到解決。三要健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。當(dāng)務(wù)之急是將法律援助機構(gòu)、法律服務(wù)所、基層人民調(diào)解委員會從基層司法所中脫離出來，成為相對獨立的法律服務(wù)機構(gòu)?；鶎铀痉ㄋ撠?zé)行政管理工作，法律援助機構(gòu)為貧困農(nóng)民提供無償法律服務(wù)，法律服務(wù)所為不符合法律援助條件的農(nóng)民提供有償法律服務(wù)，人民調(diào)解委員會負責(zé)做好基層調(diào)解工作，各司其職，形成良性運行的鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。

護美鄉(xiāng)村綠水青山，守牢農(nóng)民金山銀山，離不開法治這座靠山。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，形成利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的法治秩序，為鄉(xiāng)村振興提供安定有序的社會軟環(huán)境。