黃游靖

[提要] 本文在對常熟市辛莊鎮(zhèn)提交的“三優(yōu)三保”一期工程項目資金平衡方案分析基礎(chǔ)上，指出其提交方案的不合理性，針對方案中的不合理因素，進行較嚴謹、客觀的實證分析，并對方案進行重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：“三優(yōu)三保”;資金平衡;實證分析

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月11日

引言

為主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，深入貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，加強和改進土地利用管理，辛莊鎮(zhèn)以“優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展;優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)布局保護耕地;優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保護權(quán)益”為導(dǎo)向，開展“三優(yōu)三?！痹圏c工作，促進土地使用優(yōu)化配置、節(jié)約集約、精準高效，最終實現(xiàn)“促進土地空間優(yōu)化配置，促進土地資源集約利用，促進生態(tài)環(huán)境顯著提升”的戰(zhàn)略目標，推動經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、辛莊鎮(zhèn)提交的項目基本情況及資金平衡方案

（一）基本情況

1、項目建設(shè)內(nèi)容。辛莊一期項目建設(shè)期為3年，主要包括基本農(nóng)田保護區(qū)周邊零散農(nóng)村建設(shè)用地（村莊和獨立工礦）、非中心鎮(zhèn)外圍低效閑置建設(shè)用地的異地盤活和城鎮(zhèn)內(nèi)部的低效、閑置建設(shè)用地原地盤活兩方面。涉及區(qū)域內(nèi)300戶農(nóng)戶和230家企業(yè)房屋的征收，征收面積48.18萬平方米，其中農(nóng)戶房屋5.99萬平方米，企業(yè)房屋42.19萬平方米，盤活建設(shè)用地1365畝，同時對1365畝土地實施復(fù)墾、配套高標準農(nóng)田建設(shè)。

2、項目投資規(guī)模。辛莊一期項目總投資135，185.94萬元，其中項目資本金35，185.94萬元，銀行貸款100，000萬元;還本期利息32，634.00萬元。項目總投資和還本期利息兩項總計167，819.94萬元。

3、畝均投資成本。根據(jù)“辛莊鎮(zhèn)三優(yōu)三保專項規(guī)劃”，辛莊一期項目共置換出1，365畝建設(shè)用地指標，項目總投資和還本期利息兩項總計167，819.94萬元，畝均投資成本為122.95萬元。

（二）資金平衡方案

1、土地利用規(guī)劃。根據(jù)辛莊鎮(zhèn)提交的資金平衡方案，辛莊一期項目置換出的1，365畝建設(shè)用地指標用途主要為商住經(jīng)營性用地、倉儲物流用地、工業(yè)用地及集鎮(zhèn)安置房建設(shè)用地，具體分配如下：商業(yè)及商住用地886.15畝，占比64.92%;倉儲物流用地343.00畝，占比25.13%;工業(yè)用地76.85畝，占比5.63%;安置房建設(shè)用地58.50畝，占比4.29%。

2、土地出讓收益測算。根據(jù)辛莊鎮(zhèn)上報的資金平衡方案，辛莊鎮(zhèn)商業(yè)及商住用地平均214.00萬元/畝，倉儲物流用地50.00萬元/畝，工業(yè)用地19.20萬元/畝，安置用地不做收益測算。其中商業(yè)及商住用地按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成90%計算，收入為192.60萬元/畝，倉儲物流及工業(yè)用地按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成100%計算，收入為19.20萬元/畝。合計收入189，457.88萬元。

3、收支平衡測算。辛莊一期項目總投資135，185.94萬元，還本期利息32，634.00萬元。項目總投資和還本期利息兩項總計167，819.94萬元。置換出的1，365畝建設(shè)用地指標土地出讓收益189，457.88萬元。收入扣除成本后盈余21，637.94萬元，所以辛莊鎮(zhèn)提交的資金平衡方案得出的結(jié)論是資金收支總體平衡。

二、資金平衡方案實證分析

本文結(jié)合辛莊鎮(zhèn)近幾年主要社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，針對資金平衡方案進行了實證分析。

（一）辛莊鎮(zhèn)主要社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)

1、2014～2018年人口情況。2014～2018年辛莊鎮(zhèn)戶籍人口基本未變，外來人口略有增長。

2、2014～2019年上半年主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)。2014～2019年上半年辛莊鎮(zhèn)經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

3、2004～2018年各類用地供地情況。鑒于本項目意向性融資方案還款期為15年，所以辛莊鎮(zhèn)各類用地供地數(shù)據(jù)統(tǒng)計期間設(shè)為2004～2018年共15年。2004～2018年辛莊鎮(zhèn)安置房用地、工業(yè)用地及經(jīng)營性用地共計供地7，956畝，其中：商業(yè)及商住用地672畝，占比8.45%;工業(yè)用地供地6，941畝，占比87.24%;安置房用地供地343畝，占比4.31%。

（二）方案實證分析

1、對辛莊鎮(zhèn)提交方案的實證分析。結(jié)合辛莊鎮(zhèn)近幾年經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口情況及各類用地供地情況等綜合分析，辛莊鎮(zhèn)提交的辛莊一期項目資金平衡方案關(guān)于土地收益預(yù)測中商住用地占比明顯過大、工業(yè)用地占比明顯偏小且高估了鎮(zhèn)級土地收益分成比例，導(dǎo)致測算出的土地出讓收益虛高，造成項目自身收支相抵略有盈余的表象，所以辛莊鎮(zhèn)提交的資金平衡方案不合理。

2、方案重構(gòu)

一是辛莊一期項目建設(shè)用地指標分配及土地收益測算。結(jié)合辛莊鎮(zhèn)前期供地情況按照商住用地不超50%的原則，本文對辛莊一期項目置換出的1，365畝建設(shè)用地指標進行了重新設(shè)置，因整個項目周期長達15年，考慮到今后土地價格上漲因素，將土地畝均成交價在近5年平均成交價的基礎(chǔ)上一律上浮15%，具體如下：

（1）工業(yè)用地：345畝，占比25.27%。根據(jù)全國工業(yè)用地出讓最低價標準及近五年平均成交價上浮15%，預(yù)測平均成交價約為22.04萬元/畝，辛莊鎮(zhèn)獲得的工業(yè)用地實際土地出讓收入（收益）比例約為成交價的83%，獲得土地出讓收入（收益）6，311.63萬元。

（2）倉儲物流用地：350畝，占比25.64%。參照近五年平均成交價上浮15%，預(yù)測平均成交價約為57.5萬元/畝，辛莊鎮(zhèn)獲得的倉儲物流用地實際土地出讓收入（收益）比例約為成交價的83%，獲得土地出讓收入（收益）16，703.75萬元。

（3）商住用地：670畝，占比49.08%。參照近5年平均成交價上浮15%，預(yù)測平均成交價約為246.1萬元/畝，辛莊鎮(zhèn)獲得的商住用地實際土地出讓收入（收益）比例約為成交價的75%，獲得土地出讓收入（收益）123，665.25萬元。

以上總計獲得土地出讓收入（收益）為146，680.63萬元。

二是資金缺口。辛莊一期項目總投資135，185.94萬元，加上還本期利息為32，634萬元，2019～2033年辛莊鎮(zhèn)總計需投入資金167，819.94萬元。根據(jù)上述測算，項目總計獲得土地出讓收入（收益）為146，680.63萬元，資金缺口為21，139.31萬元。

3、資金缺口來源分析

（1）缺口資金來源。上述資金缺口21，139.31萬元原則應(yīng)由辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，2019～2033需年均安排1，409.29萬元。

（2）辛莊鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入及增長額測算。2019年辛莊鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入預(yù)測數(shù)為50，500萬元，2015～2018年一般公共預(yù)算收入年均增長率為8.45%，依據(jù)審慎原則，對2019～2033年的一般公共預(yù)算收入年均增長率按照8.45%的70%進行修正，修正值為5.91%（具體見附件4），并以5.91%作為年環(huán)比增長率，對2019～2033年一般公共預(yù)算收入及增長額進行測算（具體見附件5）。

（3）辛莊鎮(zhèn)財政承受能力分析。經(jīng)測算，2019～2033年辛莊鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額為68，993.94萬元，資金缺口21，139.31萬元部分由辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，占2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額的30.64%。

（三）敏感性分析

1、土地成交價敏感性分析

（1）如各類用地成交價在辛莊鎮(zhèn)近5年平均成交價上浮15%的基礎(chǔ)上一律上浮5%，保持本文上述方案重構(gòu)中的其他條件不變，則資金缺口14，770.17萬元需辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，占辛莊鎮(zhèn)2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額的21.41%。

（2）如各類用地成交價在辛莊鎮(zhèn)近五年平均成交價上浮15%的基礎(chǔ)上一律下浮5%，保持本文上述方案重構(gòu)中的其他條件不變，則資金缺口27，524.32萬元需辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，占辛莊鎮(zhèn)2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額的39.89%。

2、一般公共預(yù)算收入年均增長率敏感性分析

（1）如一般公共預(yù)算收入年均增長率在2015～2018年年均修正增長率5.91%的基礎(chǔ)上上浮5%，保持本文上述方案重構(gòu)中的其他條件不變，則資金缺口21，147.25萬元需辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，占辛莊鎮(zhèn)2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額的28.54%。

（2）如一般公共預(yù)算收入年均增長率在2015～2018年年均修正增長率5.91%的基礎(chǔ)上下浮5%，保持本文上述方案重構(gòu)中的其他條件不變，則資金缺口21，147.25萬元需辛莊鎮(zhèn)通過一般公共預(yù)算財力安排，占辛莊鎮(zhèn)2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額33.00%。

上述分析，反映了辛莊鎮(zhèn)“三優(yōu)三?！币黄诠こ添椖抠Y金缺口占辛莊鎮(zhèn)2019～2033年一般公共預(yù)算收入累計預(yù)測增長額的比例與土地成交價及一般公共預(yù)算收入年均增長率存在一定的敏感性關(guān)系。

三、幾點建議

（一）辛莊鎮(zhèn)“三優(yōu)三?！币黄诠こ添椖烤哂休^好的社會意義和效益，但從辛莊鎮(zhèn)財政收支角度出發(fā)，項目收支平衡存在一定風險，辛莊鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展需要，逐步穩(wěn)妥推進一期工程項目。

（二）對辛莊鎮(zhèn)實施“三優(yōu)三保”一期工程項目，涉及到的新增債務(wù)部分應(yīng)由市債務(wù)管理辦公室對具體實施項目進行審核。

（三）辛莊鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)本鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，對通過“三優(yōu)三?！币黄诠こ添椖勘P活的1365畝建設(shè)用地進行合理規(guī)劃，最終實現(xiàn)“促進土地空間優(yōu)化配置，促進土地資源集約利用，促進生態(tài)環(huán)境顯著提升”的戰(zhàn)略目標，推動經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

當前，常熟市經(jīng)濟發(fā)展已全面步入新常態(tài)，正處于經(jīng)濟發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，資源環(huán)境約束增多、產(chǎn)業(yè)升級難度增大、新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不強、創(chuàng)新驅(qū)動后勁不足等問題日益凸顯。為主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，深入貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，加強和改進土地利用管理，促進土地使用優(yōu)化配置、節(jié)約集約、精準高效，最終實現(xiàn)“促進土地空間優(yōu)化配置，促進土地資源集約利用，促進生態(tài)環(huán)境顯著提升”的戰(zhàn)略目標，“三優(yōu)三保”行動項目不失為一種行之有效的途徑。

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