●郭維真 李文開

為了更好地對(duì)全國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場(chǎng)，財(cái)政部于2015年3月組織搭建了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)。同年12月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作 （PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》規(guī)定綜合信息平臺(tái)由項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)與資料庫(kù)組成，按照功能，分類管理。2016年12月，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》的通知，對(duì)PPP專家的遴選、入庫(kù)及PPP專家?guī)斓慕M建、使用、管理進(jìn)行了明確細(xì)致的規(guī)定。2017年3月，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》的通知，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)的具體事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。至此，我國(guó)基于大數(shù)據(jù)構(gòu)建的PPP綜合信息系統(tǒng)正式規(guī)范運(yùn)營(yíng)。利用PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，搜集北京市67個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目，并以此為視角，探討PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的選擇問(wèn)題。

一、數(shù)據(jù)實(shí)錄：北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇情況

這67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目，均來(lái)源于我國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站 “項(xiàng)目管理庫(kù)”（http://www.cpppc.org），經(jīng)統(tǒng)計(jì)摘錄，將其制作成相關(guān)表格見(jiàn)后表。

二、數(shù)據(jù)分析：以公開招標(biāo)為主，競(jìng)爭(zhēng)性磋商次之，競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)與邀請(qǐng)招標(biāo)并存的PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇

（一）PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的立法現(xiàn)狀

作為政府采購(gòu)領(lǐng)域的基本法，《政府采購(gòu)法》第二十六條①明文規(guī)定了五種政府采購(gòu)方式以及設(shè)置了一項(xiàng)兜底性條款。2014年，財(cái)政部根據(jù)第二十六條第六項(xiàng)的授權(quán)，針對(duì)PPP模式發(fā)展的需要，制定了 《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），競(jìng)爭(zhēng)性磋商成為一種法定的政府采購(gòu)方式。由此，我國(guó)政府采購(gòu)方式的體系已經(jīng)初步構(gòu)建完成。為進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式，同年，財(cái)政部制定《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），第四條②規(guī)定了包括公開招標(biāo)在內(nèi)的五種采購(gòu)方式，并提出根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，但值得注意的是詢價(jià)這種采購(gòu)方式被排除在外。2017年，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《PPP 條例（征求意見(jiàn)稿）》）公布，這是我國(guó)PPP領(lǐng)域位階最高的法律，第十三條③規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方。

（二）PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的實(shí)踐選擇

序號(hào)1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67項(xiàng)目名稱北京市新機(jī)場(chǎng)北線高速公路（北京段）PPP項(xiàng)目首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州-大興段）引入社會(huì)投資項(xiàng)目北京市興延高速公路北京2022年冬季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)國(guó)家速滑館PPP項(xiàng)目北京市軌道交通十六號(hào)線北京市軌道交通十四號(hào)線北京軌道交通新機(jī)場(chǎng)線引入社會(huì)資本項(xiàng)目北京市全球健康藥物研發(fā)中心政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目北京市大數(shù)據(jù)研究平臺(tái)PPP項(xiàng)目北京市朝陽(yáng)區(qū)第二社會(huì)福利中心北京市朝陽(yáng)區(qū)兒童福利院PPP項(xiàng)目北京市朝陽(yáng)區(qū)建筑廢棄物資源化利用中心北京市豐臺(tái)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園建筑垃圾資源化處理廠項(xiàng)目豐臺(tái)河西再生水廠二期政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目北京市海淀區(qū)密閉式清潔站機(jī)械化分類改造PPP項(xiàng)目北京市海淀區(qū)網(wǎng)格化圖像信息系統(tǒng)三期建設(shè)PPP項(xiàng)目門頭溝區(qū)農(nóng)村污水處理設(shè)施PPP項(xiàng)目門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)供熱工程北京市房山區(qū)污泥處置PPP項(xiàng)目北京市房山區(qū)河北鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造與環(huán)境整治PPP項(xiàng)目北京市房山區(qū)琉璃河濕地公園PPP項(xiàng)目北京市房山區(qū)大石河水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（臺(tái)馬片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目通州區(qū)北運(yùn)河流域（通州段）水環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（兩河片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（漷牛片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（于永片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（城北片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目北京市通州區(qū)通州·北京城市副中心水環(huán)境治理（河西片區(qū)）PPP建設(shè)項(xiàng)目順義區(qū)餐廚垃圾處理廠順義區(qū)農(nóng)村污水治理工程（東部片區(qū)）順義區(qū)農(nóng)村污水治理工程(中部片區(qū))北京市順義區(qū)“兩田一園”農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建管一體化PPP項(xiàng)目順義區(qū)有軌電車T2線工程順義區(qū)農(nóng)村污水治理工程（西部片區(qū)）昌平再生水廠二期工程昌平區(qū)鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目昌平區(qū)2016年農(nóng)村分散污水處理PPP項(xiàng)目沙河再生水廠二期工程北京市昌平區(qū)TBD再生水廠工程PPP項(xiàng)目大興區(qū)龐各莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)域水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目大興區(qū)魏善莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)域污水治理工程大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)農(nóng)村污水治理工程北京市大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)雨污分流及黑臭水體治理工程大興區(qū)青云店鎮(zhèn)水環(huán)境綜合治理工程大興區(qū)安定鎮(zhèn)再生水廠及管網(wǎng)工程北京市大興區(qū)新鳳河流域綜合治理工程PPP項(xiàng)目北京市大興區(qū)西紅門再生水廠北京新航城再生水廠PPP項(xiàng)目北京市大興區(qū)瀛海再生水廠工程懷柔區(qū)城帶村和民俗旅游村污水治理工程懷柔區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)中心區(qū)集中供熱北區(qū)熱源廠建設(shè)工程北京市平谷區(qū)濱河、興谷供熱廠“煤改氣”工程PPP項(xiàng)目北京市平谷新城01街區(qū)集中供熱熱源廠工程北京市平谷區(qū)2017年農(nóng)村治污工程（第二標(biāo)段）北京市平谷區(qū)2017年農(nóng)村治污工程（第一標(biāo)段）平谷區(qū)泃河?xùn)|店出境斷面水質(zhì)改善應(yīng)急治理工程亦莊有軌電車T1線密云區(qū)污泥無(wú)害化處理PPP項(xiàng)目北京市延慶區(qū)延慶垃圾綜合處理廠運(yùn)營(yíng)管理與維護(hù)項(xiàng)目北京市延慶區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)工程（二期）打捆招商PPP項(xiàng)目北京市延慶區(qū)智慧環(huán)保政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目北京市延慶區(qū)延慶新城城東、城南供熱中心PPP項(xiàng)目北京市延慶區(qū)2022年冬奧會(huì)延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目北京市延慶區(qū)中關(guān)村延慶園八達(dá)嶺片區(qū)供暖中心PPP項(xiàng)目北京市延慶區(qū)污泥處置工程政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目所屬行業(yè)交通運(yùn)輸：高速公路交通運(yùn)輸：高速公路交通運(yùn)輸：高速公路體育市政工程：軌道交通市政工程：軌道交通市政工程：軌道交通科技科技養(yǎng)老：養(yǎng)老業(yè)社會(huì)保障：社會(huì)福利機(jī)構(gòu)市政工程：垃圾處理市政工程：垃圾處理市政工程：污水處理市政工程：垃圾處理科技：信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水利建設(shè)：其他市政工程：供熱市政工程：污水處理保障性安居工程：棚戶區(qū)改造生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：濕地保護(hù)市政工程：污水處理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：其他生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理水利建設(shè)：其他水利建設(shè)：其他水利建設(shè)：其他水利建設(shè)：其他生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：其他市政工程：垃圾處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理水利建設(shè)：灌溉市政工程：軌道交通市政工程：污水處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理市政工程：污水處理市政工程：污水處理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理市政工程：污水處理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理市政工程：污水處理市政工程：污水處理市政工程：污水處理水利建設(shè)：其他能源：垃圾發(fā)電市政工程：供熱市政工程：供熱市政工程：供熱生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：綜合治理生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)：其他交通運(yùn)輸：其他市政工程：其他市政工程：垃圾處理市政工程：污水處理科技：信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)市政工程：供熱體育市政工程：供熱市政工程：污水處理項(xiàng)目總投資（萬(wàn)元）1100070 1216211 1309598 152912 4950000 4450000 1499000 100000 7700 19720 13733 24791 79608 31586 29980 42137 21165 12774 5587 411300 217500 61168 150900 131263 524900 115900 99900 307200 240100 10344 147115 226320 51165 314109 138752 11815 57472 15000 45128 62700 48486 25759 19907 17338 23680 22457 414826 18700 39526 15501 59912 49474 5239 95677 7991 35793 20698 1342 286709 5811 11671 50976 17229 43574 336638 30425 8654合作期限（年）27 27 28 30 30 30 30 10 10 10 8 30 30 21 11 10 25 30 15 10 10 17 25 30 25 25 25 25 25 21 30 30 12 27 30 25 25 8 25 25 30 30 15 20 30 30 20 26 30 30 20 30 30 25 30 25 25 10 30 24 30 25 20 25 30 25 8運(yùn)作方式BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOO BOO ROT O&M BOT BOO BOT BOT BOT BOT BOT O&M BOT BOT其他BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT其他BOT BOT BOT其他BOT BOT BOT O&M BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT ROT BOT BOT BOT BOT BOT O&M TOT BOT BOT其他其他ROT O&M采購(gòu)方式公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性談判競(jìng)爭(zhēng)性談判公開招標(biāo)單一來(lái)源采購(gòu)單一來(lái)源采購(gòu)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商邀請(qǐng)招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性磋商公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)公開招標(biāo)

通過(guò)梳理北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目選擇的采購(gòu)方式（見(jiàn)圖1），可以發(fā)現(xiàn)有43個(gè)項(xiàng)目選擇采用公開招標(biāo)的方式，約占總量的64%，是最為主要的采購(gòu)方式；有19個(gè)項(xiàng)目選擇采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，約占28%，也是一種重要的采購(gòu)方式；競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)與邀請(qǐng)招標(biāo)分別有2個(gè)、2個(gè)與1個(gè)，所占比重分別為3%、3%與2%，總共所占比重不足10%，是一種較為少用的采購(gòu)方式。除了以上五種法定的采購(gòu)方式，我國(guó)還有詢價(jià)這種采購(gòu)方式，但是沒(méi)有被采用。

圖1 不同采購(gòu)方式適用數(shù)量

1、公開招標(biāo)為主。北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目中有43個(gè)項(xiàng)目選擇公開招標(biāo)的采購(gòu)方式，約占總量的64%，是PPP項(xiàng)目選用頻率最高的采購(gòu)方式。這43個(gè)項(xiàng)目分布在市政工程（25個(gè)）、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)（5個(gè)）、交通運(yùn)輸（4 個(gè)）、水利建設(shè)（3 個(gè)）、體育（2 個(gè)）、能源、科技、養(yǎng)老與社會(huì)保障（分別1個(gè)）等公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。項(xiàng)目投資額在幾千萬(wàn)到幾百億不等。合作期限在8-30年之間，其中有20個(gè)項(xiàng)目合作期限為30年，約占總量的近半數(shù)。運(yùn)作方式多采用BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）模式（32 個(gè)），也有少量采用了O&M （Operations&Maintenance，委托運(yùn)營(yíng)）模式（3個(gè)）、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-運(yùn)營(yíng)-移交）模式（2 個(gè)）、BOO（Build-Own-Operate，建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）模式（1 個(gè)）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-移交）模式（1個(gè)），還有4個(gè)項(xiàng)目采用了其他模式。

公開招標(biāo)作為我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域最為主要的采購(gòu)方式，不僅適用于一般的政府采購(gòu)領(lǐng)域，而且也在PPP領(lǐng)域有著最為廣泛的應(yīng)用。根據(jù)PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目投資額大、期限長(zhǎng)、運(yùn)作方式較為復(fù)雜、涉及主體較多，結(jié)合公開招標(biāo)方式適用條件，達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，必須適用公開招標(biāo)，以及公開招標(biāo)有著程序復(fù)雜、規(guī)模大、競(jìng)爭(zhēng)性與耗時(shí)相對(duì)較長(zhǎng)等特點(diǎn)，并且由于我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了嚴(yán)格招投標(biāo)程序，在PPP領(lǐng)域公開招標(biāo)成為其最為主要的采購(gòu)方式也不難理解。

2、競(jìng)爭(zhēng)性磋商次之。北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目中有19個(gè)項(xiàng)目選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式，約占總量的28%，是PPP項(xiàng)目適用頻率次之的采購(gòu)方式。這19個(gè)項(xiàng)目主要分布于市政工程（7個(gè)）、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)（6個(gè)）、水利建設(shè)（4個(gè)）、科技與保障性安居工程各1個(gè)。項(xiàng)目投資額也較大，但相對(duì)于采用公開招標(biāo)方式，PPP項(xiàng)目的投資額極差變小。運(yùn)營(yíng)模式也只有BOT、O&M、ROT與其他四種類型，類型相對(duì)單一。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是專門為適應(yīng)PPP項(xiàng)目發(fā)展而設(shè)計(jì)的。2014年，財(cái)政部根據(jù)法律授權(quán)，制定《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的概念④、適用范圍⑤以及程序⑥。本法在確定競(jìng)爭(zhēng)性磋商適用范圍時(shí)，并沒(méi)有像《政府采購(gòu)法》限定適用范圍是貨物或者服務(wù)，《招標(biāo)投標(biāo)法》適用范圍為工程，而是使用“項(xiàng)目”一詞，即無(wú)論是服務(wù)或者是工程，只要滿足競(jìng)爭(zhēng)性磋商的適用條件，都可以采用此種采購(gòu)方式。這種不限定項(xiàng)目的性質(zhì)避免了PPP項(xiàng)目在適用競(jìng)爭(zhēng)性磋商中遇到實(shí)踐困境，因?yàn)镻PP項(xiàng)目屬于公共服務(wù)還是基礎(chǔ)工程或者兩者兼有，這不僅是理論界還是實(shí)務(wù)界都存在著爭(zhēng)議。PPP項(xiàng)目性質(zhì)特殊、技術(shù)復(fù)雜，且貫穿于識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段與移交階段等全生命周期，所以不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的，故與本法第3條適用范圍第二項(xiàng)非常契合，成為適用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的重要法律依據(jù)。在磋商程序上，也是針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行的設(shè)計(jì)，所以在程序適用上也不存在程序障礙。

3、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)與邀請(qǐng)招標(biāo)三種采購(gòu)方式并存。競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)與邀請(qǐng)招標(biāo)總共有5個(gè)，所占比重不足10%，是一種適用非常少、非主流的PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式。這5個(gè)項(xiàng)目主要分布于市政工程（3個(gè)）與科技（2個(gè)）兩個(gè)領(lǐng)域。投資規(guī)模都在5000萬(wàn)以上，合作期限在10-30年。主要采用BOT模式（3個(gè)）與BOO 模式（2個(gè)）。

競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)與邀請(qǐng)招標(biāo)三種采購(gòu)方式由于自身的制度設(shè)計(jì)與PPP項(xiàng)目的要求不匹配，所以在實(shí)踐中采用較少。競(jìng)爭(zhēng)性談判堅(jiān)持“低價(jià)者得”的競(jìng)爭(zhēng)原則不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)?！癙PP項(xiàng)目大多面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，其采購(gòu)并不都以價(jià)格為核心競(jìng)爭(zhēng)要素，采購(gòu)結(jié)果的評(píng)定需要考慮服務(wù)對(duì)象的切身感受，不能只根據(jù)采購(gòu)合同規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)和服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，還需要結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)等其他方式，綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和管理效果”⑦。單一來(lái)源采購(gòu)是一種非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，缺乏透明度與公平性，且《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》中規(guī)定必須用競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本方，所以單一來(lái)源采購(gòu)應(yīng)該會(huì)慢慢退出PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式領(lǐng)域?！把?qǐng)招標(biāo)的對(duì)象是對(duì)本次PPP項(xiàng)目已經(jīng)有所了解或者具有符合本次PPP項(xiàng)目特殊性要求的法人或者其他組織，并且在發(fā)送邀請(qǐng)招標(biāo)書時(shí)招標(biāo)人的數(shù)量已經(jīng)基本上確定好，這使得招標(biāo)人只能在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)性有限。”⑧

三、數(shù)據(jù)應(yīng)用：PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的反思

（一）PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的選擇具有較強(qiáng)的隨意性

《政府采購(gòu)法》利用專章規(guī)定政府采購(gòu)方式，并對(duì)五種政府采購(gòu)方式的適用范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，所以在一般政府采購(gòu)過(guò)程中，只需對(duì)號(hào)入座，選擇合適的政府采購(gòu)方式，并不存在采購(gòu)對(duì)象與采購(gòu)方式錯(cuò)配的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目本身具有復(fù)雜性，存在公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施交叉的問(wèn)題，且在立法層面，不管是《暫行辦法》，抑或是《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》只規(guī)定了采購(gòu)方式，并沒(méi)有針對(duì)PPP項(xiàng)目不同的特點(diǎn)進(jìn)行明確適用，雖然《管理辦法》提出根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，但是也并沒(méi)有提出根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求什么特點(diǎn)，來(lái)選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。由于立法上的模糊，外加PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的選擇具有較強(qiáng)的隨意性。通過(guò)梳理北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目，筆者試圖通過(guò)PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)、投資規(guī)模、合作期限和運(yùn)作方式等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)總結(jié)每種采購(gòu)方式在PPP項(xiàng)目中的適用范圍，但是并沒(méi)有規(guī)律性可談。由此可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的選擇存在無(wú)具體法律可依的困境，這也導(dǎo)致在實(shí)踐中存在較強(qiáng)的隨意性。

（二）公開招標(biāo)適用所占比例過(guò)高

通過(guò)上文可知，北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目中適用采購(gòu)方式頻率最高的是公開招標(biāo)，占所有采購(gòu)方式一半以上，但是公開招標(biāo)并不是PPP項(xiàng)目最為合適的采購(gòu)方式。一是公開招標(biāo)方式具有嚴(yán)格的邊界和流程要求，但是PPP項(xiàng)目采購(gòu)邊界具有模糊性和長(zhǎng)期性，嚴(yán)格的招投標(biāo)方式顯然不適應(yīng)PPP項(xiàng)目采購(gòu)特性；二是招標(biāo)過(guò)程時(shí)間較長(zhǎng)；三是程序嚴(yán)格，不靈活；四是合同不允許談判?！啊豆芾磙k法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)評(píng)審結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)工作。但同時(shí)也明確規(guī)定，就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，確認(rèn)談判不得涉及項(xiàng)目合同中不可談判的核心條款?！雹嵋虼?，采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判的內(nèi)容也不得涉及招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)以及公開招標(biāo)的適用范圍及程序，可以發(fā)現(xiàn)公開招標(biāo)并不是PPP項(xiàng)目最為合適的采購(gòu)方式，但是在實(shí)踐中，公開招標(biāo)卻是適用頻率最多、所占比例最高的一種采購(gòu)方式。

（三）競(jìng)爭(zhēng)性磋商使用頻次不足

為適應(yīng)PPP的發(fā)展需要，財(cái)政部針對(duì)PPP項(xiàng)目根據(jù)《政府采購(gòu)法》的授權(quán)，制定了《暫行辦法》，確立了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，并對(duì)適用范圍與程序進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性磋商引入兩階段選擇中標(biāo)人模式，著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報(bào)價(jià)的公平交易規(guī)則，將PPP政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的基本目標(biāo)上來(lái)，其采購(gòu)方式靈活度高，采購(gòu)周期適中，為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的選擇提供了具有可操作性的新路徑安排，也是英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛使用的較為先進(jìn)的PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式。但是，通過(guò)上文可知，北京市67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目中只有19個(gè)項(xiàng)目選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，占比不足三成，只有公開招標(biāo)方式的一半，所以我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性磋商使用頻次存在嚴(yán)重不足。

四、結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)具有大量性、廣泛性和多樣性，我國(guó)的大數(shù)據(jù)建設(shè)也正在如火如荼地進(jìn)行中。法學(xué)領(lǐng)域多進(jìn)行定性研究，鮮有定量研究，但是由于大數(shù)據(jù)的興起，解決了數(shù)據(jù)搜集等技術(shù)難題，使對(duì)法學(xué)問(wèn)題進(jìn)行量化分析成為可能。我國(guó)PPP項(xiàng)目基數(shù)大、增長(zhǎng)快，如果一味拋開這些具體項(xiàng)目而宏觀地談?wù)摲▽W(xué)問(wèn)題，恐怕也只是泛泛之談，無(wú)法深入探究PPP領(lǐng)域的規(guī)律性問(wèn)題與共性問(wèn)題。以北京67個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，抽離出具有共性之問(wèn)題，希望可以對(duì)PPP法治建設(shè)的系統(tǒng)性完善有所助益。■

注釋：

①《政府采購(gòu)法》第二十六條：“政府采購(gòu)采用以下方式：（一）公開招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢價(jià)；（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式?！?/p>

②《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第四條：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。公開招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目?！?/p>

③《基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》第十三條：“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并將選定的社會(huì)資本方向社會(huì)公示。法律、行政法規(guī)對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！雹?《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第2條：“本辦法所稱競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組（以下簡(jiǎn)稱磋商小組）與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從磋商小組評(píng)審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式?！?/p>

⑤ 《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第3條：“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展采購(gòu)：（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目?！?/p>

⑥《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第4－35條。

⑦陳婉玲，唐玉樞：《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法研究》，法律出版社，2017年版，第106頁(yè)。

⑧楊偉東，夏海波等：《PPP項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)》，人民法院出版社，2017年版，第61頁(yè)。

⑨丁保河：《中國(guó)PPP立法研究》，法律出版社，2016年版，第137頁(yè)。