張學(xué)誕 李 娜

內(nèi)容提要：有關(guān)減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性造成的影響，很多學(xué)者從不同的方面給出了分析，面對(duì)區(qū)域異質(zhì)性、結(jié)構(gòu)差異和未來趨勢(shì)的影響，適合中國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的分析框架尚未建立。財(cái)政可持續(xù)性作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)方面，需要將對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的分析作為面向未來的分析。本文嘗試建立財(cái)政可持續(xù)性的分析框架，即財(cái)政可持續(xù)性分析矩陣，分析中期和長(zhǎng)期情況下初始要素約束、趨勢(shì)要素約束和結(jié)構(gòu)要素約束與我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性可能產(chǎn)生的影響，為進(jìn)一步的規(guī)范和實(shí)證分析提供參考。

一、引 言

財(cái)政可持續(xù)性的概念在上個(gè)世紀(jì)20年代最早被凱恩斯提出，他認(rèn)為當(dāng)一國(guó)的契約責(zé)任超出財(cái)政收入限定的比例時(shí)財(cái)政則缺乏可持續(xù)性。根據(jù)Bird（2003）給出的財(cái)政可持續(xù)性的定義是指政府的收入可以滿足公共支出的水平，而財(cái)政赤字率和債務(wù)率可以成為財(cái)政是否可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)。[1]如《馬斯特里赫特條約》預(yù)算赤字的標(biāo)準(zhǔn)是不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，公共債務(wù)水平不超過GDP的60%，我國(guó)也設(shè)定了與該條約相同的數(shù)字指標(biāo)。①根據(jù)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年12月30日公告）》。硬性的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)刻畫了維持財(cái)政可持續(xù)性的兩條基本紅線，在影響財(cái)政赤字率和債務(wù)率的因素中，不僅有經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)也有一些不規(guī)則要素。積極財(cái)政政策下，會(huì)有赤字率增長(zhǎng)的情況，在GDP和“政績(jī)”等因素作用下，存在地方政府長(zhǎng)期積累形成的龐大“隱性”債務(wù)。僅僅用赤字率和債務(wù)率兩個(gè)數(shù)字點(diǎn)衡量，不能系統(tǒng)反映我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性包含內(nèi)容的“全景圖”，需要建立適合中國(guó)實(shí)際的財(cái)政可持續(xù)性分析框架。

無論是財(cái)政收入、財(cái)政支出，還是赤字率、債務(wù)率等指標(biāo)，單個(gè)年份的量化數(shù)據(jù)均不能反映出發(fā)展變化的趨勢(shì)，有學(xué)者（白彥峰，姜哲；2019）從財(cái)政動(dòng)態(tài)平衡的角度衡量了財(cái)政可持續(xù)性，認(rèn)為財(cái)政動(dòng)態(tài)平衡是財(cái)政可持續(xù)的必要條件，若預(yù)期未來政府盈余的現(xiàn)值不小于現(xiàn)階段的債務(wù)水平，則意味著財(cái)政動(dòng)態(tài)平衡。這種趨勢(shì)研究方法值得借鑒，然而財(cái)政動(dòng)態(tài)平衡中的收支總量研究似乎不能觀測(cè)到財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的變遷以及地方財(cái)政可持續(xù)性。[2，3]有學(xué)者認(rèn)為減稅降費(fèi)造成財(cái)政收支壓力的關(guān)鍵在于分級(jí)財(cái)政體制下各級(jí)財(cái)政收入來源構(gòu)成差異，“減稅降費(fèi)”對(duì)財(cái)政支出壓力的影響，不僅要看各級(jí)“減稅降費(fèi)”總量規(guī)模的差異，還要關(guān)注“減稅降費(fèi)”對(duì)各級(jí)總收入結(jié)構(gòu)性影響。[4]

從“財(cái)政三元悖論”的角度來看，減稅、控制債務(wù)與赤字水平、增加財(cái)政支出不可能同時(shí)發(fā)生，基于此理論馮俏彬分析了我國(guó)“減稅降費(fèi)”與財(cái)政可持續(xù)性之間的關(guān)系，認(rèn)為我國(guó)2019年的大減稅得到減支、增債的助力，近期財(cái)政可持續(xù)性穩(wěn)定。[5]實(shí)際上“減稅”與“減收”是兩個(gè)不同的概念，減稅等于減收是“財(cái)政不可能三角”的必要條件，“減稅”是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)實(shí)施的主觀能動(dòng)政策，“減收”意味著收入的減少，通常是政策或經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)帶來的結(jié)果。應(yīng)該說，持續(xù)“減稅降費(fèi)”下，減稅、減收與減支三者之間的聯(lián)系與矛盾并存，短期內(nèi)的減稅政策很直觀地帶來稅收收入的減少，財(cái)政支出的持續(xù)性和慣性使其有一定的“棘輪效應(yīng)”，出現(xiàn)了減稅導(dǎo)致的收入減少與支出剛性之間的矛盾。這種分析似乎忽視“拉弗曲線”的右側(cè)，“可持續(xù)性”的分析明確了減稅與財(cái)政可持續(xù)性之間是非靜態(tài)和非離散的，這種分析應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、連續(xù)的過程。①1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的《我們共同的未來》報(bào)告中，明確將可持續(xù)發(fā)展定義為“能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”?！皽p稅”與“減收”之間存在一個(gè)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的關(guān)鍵變量，減稅情況下減收與增收都有可能發(fā)生。

目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平仍然處于低區(qū)間，高稅收負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的抑制效應(yīng)得到證實(shí)[6]。減稅在短期內(nèi)雖有可能導(dǎo)致財(cái)政收入的下降，長(zhǎng)期來看，減稅有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而正向影響稅收收入增長(zhǎng)。這里引出一個(gè)減稅與財(cái)政可持續(xù)性關(guān)鍵問題就是，減稅是否造成了減收以及減收維持的時(shí)間，減稅政策的經(jīng)濟(jì)效用并不是一蹴而就的，而是一個(gè)發(fā)酵的過程，發(fā)酵的速度也有賴于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，一年或兩年的減收并不一定意味著財(cái)政不可持續(xù)。赤字率和債務(wù)率受到經(jīng)濟(jì)因素的廣泛影響，財(cái)政可持續(xù)性的動(dòng)態(tài)分析不能通過“兩條紅線”實(shí)現(xiàn)，尤其是對(duì)應(yīng)靈活的分析中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性。

“更大規(guī)模減稅降費(fèi)”背景下，減稅、減收與財(cái)政可持續(xù)的關(guān)系十分值得關(guān)注。眼前減稅降費(fèi)的重要目的是緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行的壓力，減稅對(duì)財(cái)政收入的拉動(dòng)方向也有兩個(gè)，不能脫離減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)分析財(cái)政收入。既要溢出當(dāng)下收支缺口的數(shù)字分析的范疇，也要轉(zhuǎn)變僅從財(cái)政收入和支出兩條線衡量財(cái)政可持續(xù)性的方式。關(guān)注財(cái)政可持續(xù)性的初衷是防止出現(xiàn)財(cái)政不可持續(xù)的狀況，防范不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)?？梢詫?duì)財(cái)政可持續(xù)性的分析轉(zhuǎn)為對(duì)未來財(cái)政不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立周期性的財(cái)政可持續(xù)動(dòng)態(tài)分析機(jī)制。

二、財(cái)政可持續(xù)性的內(nèi)涵

（一）財(cái)政可持續(xù)性與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

已有關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的研究表現(xiàn)為政府的債務(wù)清償、財(cái)政動(dòng)態(tài)平衡和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等方面，很多學(xué)者展開了開創(chuàng)性且富有意義的研究，基于債務(wù)率、財(cái)政收支平衡視角的財(cái)政可持續(xù)性研究存在單一性，無法全面估量財(cái)政可持續(xù)狀況。本文仍然從財(cái)政收支角度看待財(cái)政可持續(xù)性問題，除了收入與支出量的變化之外，還關(guān)注收支結(jié)構(gòu)變遷以及債務(wù)負(fù)擔(dān)及償還能力的變化，因?yàn)檎畟鶆?wù)是財(cái)政可持續(xù)下的未來確定性支出，債務(wù)可持續(xù)性是財(cái)政可持續(xù)性的必要條件。為了將本文研究的概念表述清楚，仍需要為財(cái)政可持續(xù)性界定一個(gè)可行分析的內(nèi)容和范圍。

本文對(duì)財(cái)政可持續(xù)的定義為，一定時(shí)期內(nèi)，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務(wù)的清償。此種概念界定的原因在于，一是對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的研究需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)時(shí)間區(qū)間，如果不給財(cái)政可持續(xù)性一個(gè)實(shí)踐區(qū)間規(guī)劃，無限期的循環(huán)意味著風(fēng)險(xiǎn)的無限累加，這就模糊了目的導(dǎo)向，結(jié)合過去和當(dāng)下的財(cái)政狀況對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政可持續(xù)性趨勢(shì)做出推斷，很明顯這是復(fù)雜但有意義的；二是需要?jiǎng)澐殖鲐?cái)政可持續(xù)性所包含的財(cái)政結(jié)構(gòu)范疇，財(cái)政可持續(xù)性并不是一個(gè)無所不包的百寶箱，將其內(nèi)涵限定在確切的范圍內(nèi)顯然更清晰和更有邏輯。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義更為廣泛，狹義的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)官方定義①財(cái)政部在1996年8月公布的政策報(bào)告：《國(guó)家財(cái)政困難與風(fēng)險(xiǎn)問題及振興財(cái)政的對(duì)策研究》。認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在財(cái)政發(fā)展過程中，由于某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的影響，給財(cái)政運(yùn)行造成波動(dòng)和混亂的可能性，集中表現(xiàn)為巨額財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)。劉尚希2004年對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義是指政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性，表現(xiàn)形式包含赤字不可持續(xù)、債務(wù)不可持續(xù)和財(cái)政不可持續(xù)，政府不能通過擴(kuò)張赤字、債務(wù)與征稅來維持或者擴(kuò)大支出。[7]

上述關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的兩種定義都強(qiáng)調(diào)了對(duì)財(cái)政系統(tǒng)產(chǎn)生損害的“可能性”或“不確定性”，如果將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單區(qū)分為內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)和外生風(fēng)險(xiǎn)，②內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)主要是財(cái)政自身不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，外生風(fēng)險(xiǎn)則主要是財(cái)政系統(tǒng)外的因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該屬于財(cái)政內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)財(cái)政收入與支出關(guān)系不可持續(xù)的體現(xiàn)。財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)雖然是財(cái)政內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)方面，并不代表財(cái)政可持續(xù)性的影響因素是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)生的，財(cái)政收入與支出既有賴于財(cái)政制度設(shè)計(jì)也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，是多種因素綜合作用的結(jié)果。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理視角的財(cái)政可持續(xù)性分析

基于財(cái)政可持續(xù)性作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)方面，我們需要將對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的分析作為面向未來的分析。從財(cái)政不可持續(xù)性的角度理解財(cái)政可持續(xù)性，研究財(cái)政可持續(xù)性的目的是為了預(yù)防財(cái)政出現(xiàn)不可持續(xù)的狀況，管理財(cái)政不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的管理重點(diǎn)在建立預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制上，即利用相關(guān)指標(biāo)或者判別規(guī)則對(duì)當(dāng)前財(cái)政可持續(xù)性狀況及其未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估，防止出現(xiàn)財(cái)政不可持續(xù)的狀況。

風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的財(cái)政可持續(xù)性分析，應(yīng)是問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合。影響財(cái)政可持續(xù)性的因素是多方面的，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性因素、發(fā)展性因素和結(jié)構(gòu)性因素等。問題導(dǎo)向是對(duì)財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的防控管理，在一定時(shí)期內(nèi)的制度框架內(nèi)通過可以觀測(cè)或預(yù)測(cè)的影響因素，判斷當(dāng)下以及未來是否存在財(cái)政不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的趨勢(shì)是累加型還是遞減型。發(fā)現(xiàn)問題并不是重點(diǎn)，目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)一步引導(dǎo)我們對(duì)可能加劇風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行分析，找出導(dǎo)致財(cái)政不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的因素，找準(zhǔn)問題點(diǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)變化的形式進(jìn)行管理。

三、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估的基本架構(gòu)

OECD的研究（Blanchard，1990）認(rèn)為，對(duì)一國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)估應(yīng)是前瞻性評(píng)估。[8]或許可以從歷史以及其他國(guó)家財(cái)政發(fā)展歷程中發(fā)現(xiàn)一些問題和經(jīng)驗(yàn)，歷史具有相似性也具有特殊性，對(duì)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的把握，需要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制現(xiàn)狀進(jìn)行考察。風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的財(cái)政可持續(xù)性分析要求結(jié)合現(xiàn)狀對(duì)未來可能面臨的不確定進(jìn)行分析管理，本文認(rèn)為全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性之間的問題，有三個(gè)方面的重要因素，我國(guó)財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)的當(dāng)前狀態(tài)、發(fā)展趨勢(shì)和地方財(cái)政可持續(xù)性的結(jié)構(gòu)差異，三個(gè)主要因素劃分為總體約束矩陣內(nèi)的不同組成部分，分為初始約束要素、趨勢(shì)要素和結(jié)構(gòu)要素。

（一）周期選擇

經(jīng)濟(jì)學(xué)中根據(jù)生產(chǎn)要素能否被完全調(diào)整的原則劃分了短期與長(zhǎng)期，這種周期劃分的分析應(yīng)用到財(cái)政周期分析上似乎并不是完美的搭配。目前我國(guó)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，要求財(cái)政部門會(huì)同各部門編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，隨著統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的精細(xì)化和方法的演進(jìn)，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估和預(yù)測(cè)也可以深入到中觀維度，“三年滾動(dòng)”機(jī)制的好處一是對(duì)未來三年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測(cè)與長(zhǎng)期相比置信水平更高；二是滾動(dòng)機(jī)制使得每年可以根據(jù)情況變化對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修訂。

經(jīng)濟(jì)存在周期性的波動(dòng)，財(cái)政政策收入側(cè)和支出側(cè)的周期性也被學(xué)術(shù)界廣泛討論。減稅作為積極財(cái)政政策可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，進(jìn)而影響財(cái)政可持續(xù)性。減稅對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的長(zhǎng)期影響關(guān)鍵在于減稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，[9]經(jīng)濟(jì)效應(yīng)下的增收大于減稅，這種增量則有助于保持財(cái)政收支平衡，長(zhǎng)期來看政策效果顯現(xiàn)的時(shí)間也隨著經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。

對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的分析應(yīng)與我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃相協(xié)同，同時(shí)關(guān)注長(zhǎng)期的分析。對(duì)中期和長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)性分析可以通過構(gòu)建一個(gè)可循環(huán)修正的機(jī)制，本周期內(nèi)應(yīng)關(guān)注該周期內(nèi)的財(cái)政可持續(xù)性以及對(duì)下一滾動(dòng)周期政策的調(diào)整修正。中期的財(cái)政可持續(xù)性分析意義在于靈活管理和指導(dǎo)實(shí)踐，其評(píng)估分析基于財(cái)政收入與支出的存量、財(cái)政結(jié)構(gòu)的調(diào)整。長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)性分析則是指導(dǎo)性、目標(biāo)性的，注重財(cái)政綜合平衡，其評(píng)估分析主要從增量和動(dòng)態(tài)的角度綜合分析長(zhǎng)期趨勢(shì)。

（二）財(cái)政可持續(xù)性分析矩陣

1.初始要素約束

基于本文對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的定義，對(duì)中期和長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性分析首先需要對(duì)現(xiàn)有財(cái)政收支狀況與債務(wù)存量進(jìn)行整理。短期內(nèi)大規(guī)模的減稅降費(fèi)容易形成財(cái)政收支缺口，缺口率更能體現(xiàn)出財(cái)政支出缺口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系，財(cái)政收支平衡缺口率則是由財(cái)政收支平衡缺口除以地區(qū)生產(chǎn)總值計(jì)算得到；歷史經(jīng)驗(yàn)上已有國(guó)家因債務(wù)破產(chǎn)也給了我們一個(gè)預(yù)警，確切的債務(wù)存量評(píng)估是必要的，債務(wù)負(fù)擔(dān)率是大家關(guān)于財(cái)政是否可持續(xù)主要擔(dān)心的問題，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)率的變化由債務(wù)率、實(shí)際利率、GDP增長(zhǎng)率和基本赤字率共同決定，①db=b（r-y）+z，其中db為總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率的增長(zhǎng)，b為債務(wù)率，r為實(shí)際利率，y為GDP增長(zhǎng)率，z為基本赤字率。初始要素中債務(wù)負(fù)擔(dān)率的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)率，可以準(zhǔn)確看到債務(wù)負(fù)擔(dān)率的變化與經(jīng)濟(jì)周期、赤字規(guī)模之間的關(guān)系，為滾動(dòng)式的財(cái)政可持續(xù)性規(guī)劃提供支持；以往年度趴在賬上的存量資金因收支時(shí)間的錯(cuò)配導(dǎo)致了資金沉淀，對(duì)整體財(cái)政收支狀況的衡量也應(yīng)包含這部分。

2.趨勢(shì)要素約束

稅收政策可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Arnold et al.，2009）[10]。傳統(tǒng)凱恩斯主義觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收的乘數(shù)效應(yīng)是負(fù)的，即增加稅收導(dǎo)致總產(chǎn)出的減少。此后不同研究者對(duì)各國(guó)此問題的研究結(jié)果雖有不同，但稅收負(fù)擔(dān)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響都分布在不顯著到有較大負(fù)面影響之間。Gareth（1995）通過檢查美國(guó)歷史記錄并考慮了大量其他國(guó)家的稅收與增長(zhǎng)的證據(jù)，認(rèn)為一項(xiàng)重大的稅制改革會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率影響0.2到0.3個(gè)百分點(diǎn)，但長(zhǎng)期的積累作用會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響。[11]郭慶旺（2004）等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有負(fù)向效用，這種影響在地區(qū)之間存在明顯差異，中西部地區(qū)的稅收增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響大于東部地區(qū)。[12]國(guó)內(nèi)外的理論與實(shí)踐驗(yàn)證減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，因此分析財(cái)政可持續(xù)性，無論是中期還是長(zhǎng)期的趨勢(shì)約束，都需考慮到減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)，即經(jīng)濟(jì)效應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的影響，也要考慮到我國(guó)財(cái)政體制的“路徑依賴”特征對(duì)未來財(cái)政可持續(xù)性的影響，如進(jìn)一步減稅帶來的收入下降、稅收征管的進(jìn)步對(duì)稅收收入增長(zhǎng)的拉動(dòng)等。

馬費(fèi)奧·潘塔萊奧尼（1883）認(rèn)為國(guó)家不僅是消費(fèi)主體，支出產(chǎn)生的社會(huì)效益表明國(guó)家也是生產(chǎn)的主體。①理查德·A.馬斯格雷夫、艾倫·T.皮考克：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015。作為消費(fèi)主體，財(cái)政支出越少越好，作為生產(chǎn)主體則需要全面衡量公共支出的邊際效益與稅收的邊際犧牲，即在既定稅收約束下如何運(yùn)用支出手段促進(jìn)效益最大化。稅收收入減少時(shí)，最經(jīng)常想到的辦法是“開源節(jié)流”的協(xié)同，然而瓦格納提出“公共活動(dòng)支出不斷膨脹”定律在經(jīng)驗(yàn)上得到了驗(yàn)證，不可否認(rèn)節(jié)約是一種謹(jǐn)慎有效的做法，但不應(yīng)該成為國(guó)家公共事務(wù)中的主導(dǎo)原則。與節(jié)約相比，提高財(cái)政支出效益既是有利于長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的舉措，也是一種變相的節(jié)約方式。效益財(cái)政戰(zhàn)略要求把效益作為財(cái)政活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政吃緊時(shí)期，財(cái)政支出更需考慮支出的邊際效用與收入的邊際犧牲之間的關(guān)系。在財(cái)政收入增長(zhǎng)率地區(qū)間徘徊時(shí)期，盡可能“節(jié)約”支出固然重要，節(jié)約之外，更應(yīng)該注重財(cái)政支出的效益評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性。

3.結(jié)構(gòu)要素約束

政策具有特殊性和獨(dú)立性，但政策效果的反饋具有綜合性和延時(shí)性，可行的評(píng)估機(jī)制既要關(guān)注趨勢(shì)變動(dòng)，也要關(guān)注結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化。財(cái)政可持續(xù)性強(qiáng)的財(cái)政框架，由公共機(jī)構(gòu)和地方政府共同組成，地方財(cái)政可持續(xù)性與全國(guó)財(cái)政可持續(xù)性之間的關(guān)系是局部平衡與總體平衡的關(guān)系，一方面總體可持續(xù)性制約著局部可持續(xù)性，另一方面總體可持續(xù)性需通過局部可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)。分稅制下構(gòu)建財(cái)政可持續(xù)性的分析體系既要考慮到全國(guó)的財(cái)政狀況也要關(guān)注地方，“委托-代理”關(guān)系下，地方政府作為代理人要執(zhí)行中央對(duì)地方的各項(xiàng)政策，另一方面也要獨(dú)立地維護(hù)地方的安全，為地方公眾提供公共物品和服務(wù)等。由于政府間規(guī)范的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系并未形成，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”造成地方政府收不抵支，基層政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重等?？v向財(cái)力失衡給地方政府帶來不小財(cái)政壓力，地方政府在財(cái)政支出的剛性需求下，面臨“主體稅種缺失”和“償還債務(wù)”雙重壓力，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府尋求其他財(cái)源或中央財(cái)政兜底的現(xiàn)象。

“減稅降費(fèi)”落地生根的關(guān)鍵在于地方，地方的財(cái)政可持續(xù)性也是總體財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵。在結(jié)構(gòu)約束里我們考察地方財(cái)政可持續(xù)性對(duì)總體財(cái)政可持續(xù)性的結(jié)構(gòu)性影響，包括地方財(cái)政收支缺口率、轉(zhuǎn)移支付依存度和地方財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)。要達(dá)到總體的財(cái)政可持續(xù)性，需要分析各級(jí)財(cái)政主體對(duì)外部資源的依賴狀態(tài)，轉(zhuǎn)移支付部分與地方自有財(cái)政收入相比穩(wěn)定性較弱，轉(zhuǎn)移支付依存度用于反映地方政府可利用的財(cái)力對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，用于衡量地方財(cái)政可持續(xù)性的不穩(wěn)定因素。

表1 財(cái)政可持續(xù)性的約束矩陣

（三）約束方程

基于上文對(duì)財(cái)政可持續(xù)性約束矩陣的論述，本文借鑒Blanchard（1990）的模型，結(jié)合不同要素項(xiàng)目，構(gòu)建一個(gè)基本的財(cái)政可持續(xù)性約束方程。方程中G表示財(cái)政支出，C表示存量資金，T表示財(cái)政收入，P表示轉(zhuǎn)移支付收入，B表示全口徑的政府債務(wù)，i表示債務(wù)利率，a地區(qū)s時(shí)期的債務(wù)可以表示為

其中式（1）中包含轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)，式（2）中不含轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，用于比較地方政府在有中央政府支持和自有財(cái)力對(duì)地區(qū)財(cái)政可持續(xù)性的影響。將（G+P+C-T）和（G+C-T）部分歸為含轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基本赤字Z1和不含轉(zhuǎn)移支付的基本赤字Z2并利用價(jià)格指數(shù)對(duì)式（1）和式（2）平減，得到實(shí)際值。通過調(diào)整，得到式（3）和式（4），其中z1和z2表示包含轉(zhuǎn)移支付和不含轉(zhuǎn)移支付的基本赤字率，b為債務(wù)率，r為實(shí)際利率，y表示GDP增長(zhǎng)率，a地區(qū)s時(shí)期的實(shí)際總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率為：

當(dāng)實(shí)行減稅政策時(shí)，將債務(wù)負(fù)擔(dān)率的初始值賦值為bo，ds表示當(dāng)前減稅政策下稅收收入所減少可能導(dǎo)致赤字率變動(dòng)的密度函數(shù)，無論是中期還是長(zhǎng)期的財(cái)政收入都要考慮到減稅的經(jīng)濟(jì)效用對(duì)財(cái)政收入的影響，根據(jù)“公共支出不斷擴(kuò)大定律”，公共支出增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率有共同的趨勢(shì)，財(cái)政支出效益的改善對(duì)未來財(cái)政支出的節(jié)約有正向的效用，fs表示未來財(cái)政收入的增加和財(cái)政支出效益改善的影響之和，第n期的債務(wù)負(fù)擔(dān)率為：

當(dāng)n趨近于無窮時(shí)，

化解后得到：

式（7）既是得出的財(cái)政可持續(xù)性方程式，對(duì)式（7）的左邊解釋為，為了維持財(cái)政可持續(xù)性，減稅效應(yīng)下直接帶來收入減少、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)下和財(cái)政支出效益改善下的政府收入增加總的影響效用的折現(xiàn)；對(duì)式（7）的右邊解釋為初始總體負(fù)債率的負(fù)值。式（7）表示的關(guān)系即是未來一定時(shí)期多種要素對(duì)財(cái)政收支的總體效應(yīng)能夠償還當(dāng)前總體負(fù)債，即本文對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的定義，一定時(shí)期內(nèi)，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務(wù)的清償。對(duì)于我國(guó)地方政府來說，通過調(diào)整加入轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)可以得到地方轉(zhuǎn)移支付依存度對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響，比較分析地方政府自有財(cái)力的財(cái)政可持續(xù)性。

四、結(jié) 語

結(jié)合已有的研究，本文建立了一個(gè)財(cái)政可持續(xù)性分析框架，從防范風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性約束矩陣可以把初始要素約束、趨勢(shì)要素約束和結(jié)構(gòu)要素約束放在一個(gè)框架內(nèi)討論，全面把握減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性可能造成沖擊的因素。對(duì)政策將要產(chǎn)生的影響的分析是如此之難，有關(guān)財(cái)政可持續(xù)性的討論一直在進(jìn)行，理論框架分析僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，規(guī)范分析有助于我們理清思路，有益于思考各種可能影響的因素并繼續(xù)進(jìn)行分析討論。只有充分了解我國(guó)財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)以及他們未來發(fā)展的趨勢(shì)，我們才能更有效地面對(duì)未來。判斷未來一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)構(gòu)內(nèi)部的每一個(gè)層次都需要規(guī)范分析與實(shí)證分析的結(jié)合，更有力地說明因果關(guān)系及相關(guān)關(guān)系，下一步的探索不僅要豐富理論內(nèi)涵及框架，也要利用實(shí)證分析的方法進(jìn)行驗(yàn)證，以得出更加有意義的結(jié)論。